城市型社区配套设施规划类型及规模的确定

2011-03-15姜莘

合肥工业大学学报(自然科学版) 2011年4期

姜莘

(合肥市规划设计研究院，安徽合肥 230041)

社区配套设施是与居民日常生活关系最为密切的基础性配套设施，在城市规划领域，规划师往往把社区等同于居住(小)区，基础性配套设施的设置依托于居住区-居住小区-居住组团3级体系展开，该模式已显现出一定的局限性:①设施种类不足，由于是与住宅开发相结合的模式，必然侧重于营利性设施类型，而非营利性设施(如福利服务、自治服务、志愿者服务、文化教育等类型)相对缺乏;②部分配建设施没有得到有效利用，如一些居住(小)区配建了文体设施，但由于缺乏有效的组织管理和营运资金，有限的设施往往处于闲置状态或挪作他用，没有起到应有作用。

目前市场化的建设与运作模式无法从根本上解决问题，政府的适度导控与组织管理显得尤为重要，如果能够使规划最大程度地契合政府管理，将配套设施建设与政府管理层级衔接对应、并由一个明确的政府部门来协调管理，将有利于设施的合理配置与有效利用[1]。因此，一种较为有效的模式就是将“社区”与“街道-社居委”层级设置和管辖范围相对应，以“街道-社居委”为单元来进行基础性配套设施的规划配置，凭藉以政府为主体的多元化资金投入来保证非营利性设施的顺利建设，当设施建成后，可通过一个拥有一定决策权和管理权的组织来运营，使设施得到有效利用。基于此，本文提出以“街道-社居委”2级社区为单元进行社区配套设施的规划配置，着力探讨社区配套设施指标体系的构建，包括设施类型和规模。

1 社区规模梯级划分

对于不同层级和规模的社区，配套设施的具体设置亦不同，因此针对“街道-社居委”2个层级，分别确定相应的社区规模梯级。

1.1 城市规划层面对社区内涵的界定

从城市规划角度来看，由于规划范围通常包括城市总体规划所确定的城市建设用地范围的全部，社区内涵应适应该范围内不同类型的建制情况(不仅仅是街道和社居委)而进行拓展延伸，即“街道-社居委”2个层级为街道级社区和社居委级社区。

街道级社区包括街道、少数与城市建成区联结成片、具备一定城市型社区特征的部分乡镇及与街道、乡镇层级一致的产业园区(工业园区)等;社居委级社区包括社居委、少数与城市建成区联结成片、具备一定城市型社区特征的村庄等。

1.2 社区适宜规模

社区适宜规模的确定应充分考虑社区服务网络、管理网络覆盖的合理性与经济性，即应使设施配置有一定数量的人群作为支撑，以提高设施的使用效率和服务水平、节约建设维护成本;应使设施配置具有合适的服务范围，以方便使用，并有利于社区交往和互助，提高居民对于社区的认同感和归属感，增强社区凝聚力。社区适宜规模的确定还应与社区建设现状和未来发展趋势相结合。以人口规模做为主要考量因素来评价社区规模，现状社区规模普遍较小，随着城市土地的节约集约利用、人口密度的增加、社区规模趋于扩大，这一变化趋势在城市新旧城区往往还显现出一定差异:新城区因城市范围的不断拓展延伸，社区规模变化较大，旧城区则由于城市建设状况相对稳定，除了因特定因素(如旧城改造、城市大型基础设施建设)而使社区规模有较大变化外，一般情况下社区规模变化不明显，因此，从整体来看，旧城区社区规模普遍小于新城区。城市新旧社区适宜规模，见表1所列。

表1 社区适宜规模

1.3 标准社区和非标准社区

1.3.1 标准社区

将社区规模与表1数据吻合的社区设定为标准社区，标准社区只是相对而言，如果每个社区规模都可能达到标准社区规模，将有利于社区配套设施的标准化建设和管理。

1.3.2 非标准社区

标准社区是规划设定的理想状况，实际建设过程中，不可能使每个社区都达到标准社区规模，一些社区受客观条件所限而无法与标准社区规模吻合，这些社区即为非标准社区。

(1)街道级一般有2个规模梯级。新城区:用地规模20 km2以上;用地规模20 km2以下，按照人口规模5万人一档，又分为“≤5万”“5～10万(含)”“15～20万(含)”“＞20万”[2]。旧城区:①用地规模15 km2以上;②用地规模15 km2以下，按照人口规模5万人一档，又分为“≤5万”“10～15万(含)”“＞15万”。

从配套设施使用便利性来看，社区规模不宜过大，对于新城区人口规模20万人以上或用地规模20 km2以上、旧城区人口规模15万人以上或用地规模15 km2以上的社区，应进行拆分。但从城市的发展来看，也存在一些特殊情况，如某些包含有工业园区(产业园区)的社区，人口或用地规模较大，考虑到园区是做为一个整体由园区管委会统一管理，因此不宜再做分割。

从配套设施供给的经济性来看，社区规模不宜过小，一般不鼓励设置5万人以下的街道级社区，原则上应对其进行整合。但也存在一些社区，虽然人口在5万以下，但并不宜进行整合归并，这些社区在城市外围区域，一般处于新城区，包含工业用地、大学城等类型用地，还有一些社区往往包含部分非城市型片区，城市建设较为分散、聚集度较低，处于从不完全城市型社区向完全城市型社区转变过程中的过渡阶段，这类社区在城市的蔓延过程中始终存在。这类社区往往人口较少、用地较大，因此在新城区，只有当社区人口在5万人以下、且用地小于10 km2时，才进行整合;人口在5万人以下、而用地超过10 km2时，不进行整合。在旧城区，5万人以下的街道级社区数量较多，以合肥市为例，目前该类社区占60%，规划预测至2020年仍超过1/3，如果将该类社区进行整合，在政府管理层面实施的可行性较小，因此，可选择用地规模偏小的社区并综合相关因素，确定当用地小于3 km2时进行整合，而用地超过3 km2时不进行整合。

(2)社居委级社区的梯级划分与街道级社区基本类似，区别仅在于:对应旧城区人口规模0.5万人以下，用地规模为0.8～1.5 km2。

2 确定社区配套设施类型的依据

2.1 相关规范和研究成果

无论是以“街道-社居委”2级社区、还是以居住(小)区为单元进行设施配置，其本质始终是以人为主体来展开，因此，社区配套设施类型的确定是在教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其它等设施类型划分基础上的调整与补充[3，4]。

2.2 社区功能建设发展趋势

城市社区从亚社区向现代社区的转变过程中，社区功能和作用发生了演变，呈现出社会化、多元化的发展趋势[5]，主要表现为:①社区居民自治程度的提高;②社区服务方式方法的转变;③对于弱势群体的关注;④健康休闲设施需求的增加;⑤社区警务的加强;⑥社区教育的开展。因此，社区治安服务、社区福利服务、社区自治服务、社区综合服务(社工服务、志愿者服务、居家安养等)等设施建设应予以加强[5]。

在社区功能建设过程中，街道-社居委2个层级也出现一定分化，并不是完全对应，表现如下:

(1)社区管理服务在街道层级，政府为管理主体;在社居委层级，则体现为社会多元主体管理，政府、社区自治组织以及专业性社区服务与社会工作机构共同形成社区三重管理的架构。

(2)目前对应“街道-社居委”分别设置社区卫生服务中心和服务站，由于服务站规模小，提供的服务非常有限，使得就诊量普遍较少，造成资源浪费，因此从未来发展趋势来看，将不断强化服务中心，与此同时大多数服务站逐渐取消，仅在服务中心难以覆盖的片区少量设置服务站。以合肥市为例，未来服务站将按照中心与站比例1∶1.5进行配置，而不是在每个社区都设置服务站。

(4)社区文体服务即居民日常所需的文体服务，一般在社居委层级就近设置;在街道层级宜集中设置一处文体中心，用以举办由街道组织的社区活动，如社区运动会、社团活动、文艺演出、影剧欣赏及社区教育培训等。

2.3 “街道-社居委”层级设置和管辖范围

在文献[3]所确定的设施类型中，医疗卫生类、社区服务类、行政管理及其它类的部分设施以及文化体育类设施，基本是以“街道-社居委”为单元进行配置，而另外一些设施，虽然也与居民生活息息相关，但并不是以“街道-社居委”为单元进行配置，也无需与街道、社居委层级产生具体对应[7]，这些设施不属于社区配套设施的范畴。

(1)教育类。包括中学、小学、幼托，其配置与居住用地分布和规模密切相关，并应考虑设施自身服务半径。

(2)医疗卫生类(部分)。①医院。城市正逐步实行2级医疗卫生服务框架，即综合医院(及专科医院)和社区卫生服务机构2个层级，医院设置不属于社区层级。②护理院。实质是老年人全托式服务设施的一种类型，但更侧重于医疗服务性质，在城市分区这一层级设置才能达到较为经济合理的建设规模要求，社区一般不考虑设置。

(3)商业服务类、银行网点。其设置与居住用地布局联系紧密，在市场机制作用下，居住(小)区建设中必然配置此类项目。

相关性分析显示，两侧椎旁肌miR-516相对表达量差值与患者发病年龄呈负相关（r=-0.452），miR-517相对表达量差值与侧凸Cobb角呈负相关（r=-0.378）。

(4)社区服务类(部分)。该设施配置与小区建设同步，是小区建设中的必配项目。

(5)市政公用类设施、邮电、防空地下室。这些设施的布局一部分应当在城市整体范围或较大的片区范围内来考虑，另一部分则与居住用地布局相匹配，更侧重于设施布点的服务半径。

(6)行政管理及其它类(部分)。派出所辖区与街道级社区辖区划分较为接近，但不完全一致，并不能将派出所做为社区一级的配套设施，其设置是在全市范围内统筹考虑;自公安部2006年下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》以来，各社居委级社区逐渐建立起警务室，警务室越来越多地承担起社区治安服务的功能。因此，社区治安服务设施主要侧重于社区警务室。

综合考虑上述因素，社区配套设施类型可分为6大类，见表2所列，这6类设施都属于非营利性设施，根据设施建设的投资主体，又可分为公益性设施和准公益性设施，前者完全由政府投资，包括管理服务设施、治安服务设施及医疗卫生服务设施;后者则由政府投资或社会投资，通常采用准市场化经营模式，旨在当减少政府投入的情况下，仍可提供优质、持久的服务，包括福利服务设施、文化教育设施及体育设施。

表2 社区配套设施类型设置表

3 社区配套设施规模的确定

3.1 设施规模确定的基本方法

采用的方法有:①千人指标法，先确定千人指标，再根据社区的不同规模换算出配套设施的应有规模;②固定取值法，对于一定规模区间的社区，其配套设施确定一个固定的数值，该数值可以是单一数据，也可以是数值区间。2种方法的区别在于前者因社区规模的不同、配套设施规模也呈现出细微差别，后者则针对不同规模的社区，确定一个较为固定的数值。从政府管理的角度来看，设施规模在体现出一定差别的基础上，应尽可能“标准化”，如果每个社区的设施配置规模都千差万别，必然将大大增加建设管理的复杂程度，因此采用固定取值法更为科学有效。

3.1.1 标准社区

对应于新旧城区的“标准社区”，分别设定配套设施建设的A类标准、B类标准。

3.1.2 非标准社区

(1)在梯级划分中与“标准社区”邻近的“非标准社区”，其配套设施规模以“标准社区”的A类或B类标准为基准，一般乘以系数0.8或1.2后取近似值来确定。

(2)街道级社区增设C类标准，对于新城区人口规模5万人以下的社区，由于其与标准社区(10～15万人)的规模差别较大，不宜再以标准社区为基准来确定设施规模，因此对应该类社区设定配套设施建设的C类标准。

(3)社居委级社区不设C类标准，社居委级社区数量众多，以合肥市为例，现状超过300个，因此配套设施标准的确定宜相对简化，以便于规划实施和管理。

因此，设施规模的确定，在街道级主要为A、B、C类标准，在社居委级主要为A、B类标准。其它规模梯级的社区，其配套设施规模是以上述几类标准为基准得出。

社区配套设施分级配置，见表3所列。

表3 社区配套设施分级配置

3.2 设施建筑面积指标确定

3.2.1 指标确定的主要途径

不同属性的配套设施，建设资金来源不同。公益性设施完全由政府投资;准公益性设施则是由政府和社会资金共同投入。其中，福利服务设施由政府承担建设的部分主要是针对城市低保居民及处于低保边缘居民。文体服务设施，由于社区内不同类型的文体设施较多，部分承担了社区文体服务功能，为避免重复建设，政府仅需要承担最基本的文化教育、体育健身设施。其中社居委级配套设施建筑面积，与每百户30m2的标准基本吻合。设施建筑面积分项指标的确定参照相关规范和规划研究成果以及其它城市建设经验。对于社区医疗卫生服务设施，应以卫生行业发展规划为依据;对于社区福利服务设施，则以未来老年人和残疾人占总人口比重及各自托养意愿的趋势分析为基础。

3.2.2 基准指标和非基准指标

基准指标包括街道级的A、B、C类标准和社居委级的A、B类标准，其它规模梯级的社区配套设施配建指标，则依据基准指标和表3所规定的配套设施分级配置方法来确定。在新、旧城区，对于相同规模的社区，配套设施规模并不相同，考虑到旧城区建设用地较为紧张，且旧城区各级各类公共配套设施相对齐全，因此旧城区社区级配套设施规模可酌情减少，一般为新城区的70%～80%。指标汇总见表4所列。

表4 政府承担社区配套设施建筑面积指标

3.3 设施占地面积指标确定

由于社居委级设施往往与住宅或其它类型的公共设施组合设置，因此设施占地面积可不做具体规定。

对于街道级设施占地面积，当各项设施集中建设时，形成社区管理服务中心，本文提出整体占地面积的参考指标，当分散建设时，各项设施占地面积不宜做具体规定，应依据设施所处地块的控制性详细规划所设定的控制指标来确定。占地面积是由设定容积率为1.2～2.5，并加上室外活动场地得出，一般新城区1～1.5 hm2，旧城区0.6～1 hm2。另外，应考虑与绿地结合设置，设定绿地面积在新城区为1.5 hm2、旧城区为1.0 hm2，因此街道级社区管理服务中心用地指标建议值为新城区2.5～3.0 hm2，旧城区1.5～2.0 hm2。