对我国国家赔偿归责原则修改的评析

张 肖

(郑州大学法学院,河南郑州450052)

归责原则是构建国家赔偿法律体系必须遵循的原则,既是认定国家行为是否侵权与承担赔偿责任的依据,也是立法所面临的首要问题。这一由国家承担赔偿责任的基本法则,立法依据的客观公正性和科学理性化是评价归责原则的根本标准[1]。《国家赔偿法》的本质属性是以国家赔偿责任为基础,其核心内容是把归责原则作为国家承担赔偿责任的依据。归责原则是国家承担赔偿责任的前提条件,是国家所应承担赔偿责任的现实法律依据。国家赔偿归责原则是国家承担责任的标准和依据,是国家赔偿的基础和前提,体现了国家赔偿的价值取向和赔偿范围,同时它对举证责任的承担以及国家赔偿的程序等都有重要影响,成为国家赔偿的核心和基础理论,因此,对其研究对《国家赔偿法》的完善与施行具有重要意义。

一、国家赔偿法归责原则修改背景

赔偿制度是相对人的权益受到侵害时寻求救济以及要求侵害人承担赔偿责任的法律制度。由此可以得出,赔偿制度要解决的根本问题是赔偿责任的承担。因此,在国家赔偿制度的具体构建上,应该着重考虑如何解决侵权损害赔偿责任的承担问题,即对产生了侵权损害的结果,如何通过国家赔偿制度进行解决的问题。我国的国家赔偿制度中,很少在解决纠纷方面作出具体规定,但是在制度构建上,主要应用在法律是非标准的考量上。举例来说,根据《国家赔偿法》相关规定,国家行使公权力的行为必须违反了法律,才会产生国家侵权责任。但若是公权力的行使没有违反法律,公民就无法请求国家赔偿,尽管其合法权益遭受到了损害,只要不违反法律,即使存在过错,国家也可以不负赔偿责任。类似的规定不在少数,赔偿制度在解决损害赔偿纠纷功能上并没有很好地发挥作用。

实践中的国家赔偿因其归责原则过于单一也出现了许多问题:修订前的《国家赔偿法》主要设立了违法归责原则,该原则无法有效解决事实行为侵权、公共设施致害等方面的法律责任;对很多由于法院错判案件的处理已超出违法原则的范围;同时很多学者还提出,国家赔偿法与其他法律甚至与自身相关规定都有冲突。总的来说,违法归责原则已不能很好地解决当前国家赔偿中出现的许多复杂情况。

二、国家赔偿法归责原则修改的相关情况

《国家赔偿法》修订前,大多数学者依据第2条的规定,认为我国国家赔偿归责原则是违法归责原则,即国家行使公权力的行为只有在违反了法律并且对相对人的合法权益造成损害的情况下,国家才负相应的赔偿责任。2010年4月29日,十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》,把第2条第1款中的“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”修改为“国家机关和国家机关工作人员行使职权”。对“违法”二字的删除,在我国国家赔偿归责原则的发展上有着重大而深远的影响。

学者们就修改后确立何种国家赔偿归责原则也展开了争论。有学者认为,我国对《国家赔偿法》进行了修改,改变了归责原则的单一性,使之由一元走向二元,采用了以违法责任原则为主,以结果归责原则为辅的二元结构[2]。也有学者认为,《国家赔偿法》中应当确立这样的国家赔偿归责原则体系:以过错原则为主,适用于一般国家赔偿侵权责任之中;以无过错责任原则为辅,适用于特定的冤狱赔偿、公有公共设施赔偿之中[3]。还有学者认为,《国家赔偿法》第2条的修改标志着我国国家赔偿归责原则走向多元,不同的侵权损害适用不同的归责原则。总之,学界对《国家赔偿法》第2条“违法”两字的删除有不同的认识。此举是否意味着我国国家赔偿法归责原则就是从一元走向多元了呢?如果是走向了多元,那么这种多元的归责原则又是什么形态呢?一件牵涉国家赔偿的案子到底该适用何种归责原则?修改后的《国家赔偿法》在实践中肯定会遇到许多问题,我们认为,对归责原则的研究有助于在实践中更好地运用不同的归责原则处理不同的国家赔偿案件。

三、新旧归责原则之比较

多数学者认为违法原则有其自身的缺陷,这种缺陷主要表现为:第一,在形式上,违法原则使《国家赔偿法》中的规定自相矛盾。首先,只是简单地将其当做总体的原则,让违法原则作为国家赔偿的唯一标准;其次,我们在构建国家赔偿制度时,应用了总分结构。选择违法归责原则,目的是使其成为国家赔偿的归责依据。在公权力侵害赔偿案例中,违法原则与行政法治原则相符合,却存在着一些违法归责原则所不能解决的刑事赔偿制度归责依据问题。而且理论界和实务界对刑事赔偿的归责原则有着各自不同的认识。第二,当出现自由裁量权滥用时,被侵害人无法通过违法原则来寻求国家赔偿的救济。同时,违法归责原则也排除了国家公权力行使者在损害行为中存在过错应负的责任。违法原则不能防止自由裁量权的滥用,这里强调的是要解决自由裁量权滥用的问题,并不意味着要排除违法归责原则,而是要引入其他归责原则来弥补违法规则原则的不足。第三,采用违法原则产生的结果与创立国家赔偿制度的初衷相背离。选择合适的归责原则应该是为了尽可能保护当事人的利益。但受各种因素的影响,我国赔偿制度模式设计对公权力更有利。当国家公权力的行使侵害了相对人的合法权益时,仅仅因为公权力行为没有违反法律,相对人就无法请求国家赔偿,导致难以对国家公权力的行使进行监督,这就背离了设立国家赔偿制度的初衷,违背了监督国家公权力和为被侵害人提供救济途径的意图。

新修改的国家赔偿法把原法第2条中明确规定的“违法”两字删掉,首先,可能会在原则上起到一定的扩大赔偿范围的作用。国家赔偿不能再以没有违法作为自己免责的事由,国家的行为尽管没有违法,也可能因为其他原因要承担相应的责任,这在一定程度上扩大了国家赔偿的范围。其次,在一定层面上减轻了权益受损害人的举证责任。再者,与其他法律法规相协调,避免部门法的冲突。修改前的《国家赔偿法》的归责原则与《刑事诉讼法》相关规定有所冲突,甚至与自己的相关规定也有不符的地方,修改后使这一冲突得到调解,这些变化可能对国家赔偿来说会起到一定的推进作用。

四、确立国家赔偿归责原则的应有基调

国家赔偿制度的基本功能,应当包含有化解赔偿纠纷的功能。就是对已经形成的侵权损害事实,对已经产生的赔偿纠纷,国家赔偿制度如何赔偿、如何化解的问题[4]。据此,我们可以推出构建国家赔偿的归责原则应该具有的基调:首先,归责原则要能使国家赔偿的范围达到最优化。归责原则决定国家赔偿范围的大小。归责原则作为国家赔偿制度中最根本的依据,既能充分保障相对人的合法权益及时得到救济,又达到效率最优化,因此应该把国家赔偿的赔偿范围控制在一个适当的度上。其次,要注意归责原则理论和赔偿实践的统一。构建适当的归责原则,不但要注意理论上的发展趋势,还要与我国当前的具体国情相适应。不然再完美的制度设计也只是一纸空文。再者,设计归责原则要保证法的内在统一,尊重法的价值理念。归责原则模式设计的目的应该是保护相对人的合法权益不受公权力的任意侵害,当合法权益遭受公权力的侵害时,被侵害人有适当的救济途径。

五、重构我国国家赔偿归责原则

对“违法”二字的删除,标志着我国国家赔偿归责原则走向多元,但如何在实践中运用,需要具体问题具体分析。我们认为,构建我国国家赔偿归责原则应采取这样的模式:坚持以违法原则为主,以过错归责原则、无过错归责原则等为辅的方针。

违法原则应继续作为国家赔偿归责原则的主要原则,因为违法原则有其优越性,在多年的司法实践中也得到了广泛的应用。但我们认为,应对“违法”作广义理解,这里“违法”中的“法”应该既包括实体法又包括程序法,既包括法的基本原则和精神,又包括法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的规范性文件等。“违法”既涵盖积极的作为性违法,又包括消极的不作为违法;既包括法律行为违法,也包括事实行为违法。只有这样,才能严格地规范国家机关及其工作人员的行为,才能保证国家赔偿对当事人的全面保护,才能最大限度地保护行政相对人的合法权益。对其作广义解释的具体理由是:首先,在国家机关管理活动中,事实行为很多,法律不可能对所有的事实行为进行规定,设立统一的标准。其次,某些领域尚无法可依,若对违法理解过严,将会使相当一部分受害人得不到法律救济。应该将抽象行政行为纳入国家赔偿范围,并适用违法归责原则,抽象行政行为在法治国家中承担着把法律、法规具体化的重任。为了维持法制的统一,也必须要求抽象行政行为符合法律法规。违法性标准与法制统一性要求完全协调[5]。

将无过错原则引入到我国国家赔偿中。即使国家公权力的行使者在行使公权力时没有违反法律,但并不表明这种公务行为不会或没有给相对人的权益造成侵害,也不等于受害人就要自己负担这种侵害结果。“建立国家赔偿责任制度,是现代民主法治的必然要求,是公共负担的要求。”[6]因此,应当将无过错原则引入到国家赔偿中。当司法机关行使侦查、检察、审判等权力时,只要其行为侵害了相对人的合法权益,同时相对人并无过错,就不再考虑该司法行为是否违反法律、是否存在过错,国家都要负赔偿责任。无过错原则是合法权益被侵害人最有利的获得救济的途径,同时又能对司法机关的司法行为进行有效的监督。此外,适用无过错原则在一定程度上扩大了国家赔偿的范围,使被侵害人获得更广泛的救济。

适用过错归责原则限制行政事实行为和行政执法中的裁量行为。过错责任的基本含义是指当国家公权力的行使者行使公权力的行为存在着主观或者客观上的过错,并且这种过错造成对相对人合法权益的侵害时,国家基于此要付一定赔偿责任的依据。假如行为实施人主观上没有过错,就不负有赔偿责任。把过错原则应用于国家赔偿制度中,是因其独特的性质和作用。首先,它为如何对某一公权力行为进行价值评价提供了依据,在规范公权力行为的行使方面有着积极的意义。国家机关及其工作人员的行为存在过错,意味着其不符合一定的行为模式或标准,对过错的否定和惩戒,有利于规范国家机关及其工作人员的行为。其次,它扩大了国家赔偿的范围。我国《国家赔偿法》曾被人称为“国家不赔法”,主要是因其赔偿范围太小,很多权益遭受损害的公民无法找到救济途径。采用过错归责原则,只要公务行为存在过错,国家就负有赔偿责任,这样就扩大了国家赔偿的范围,有利于更好地保障被侵害人的合法权益。第三,过错原则能更好地处理公权力侵权行为存在交叉时的责任承担问题。目前存在大量的行政事实行为。行政事实行为是指公权力行使者基于法律授权行使的不会直接产生法律效果的行为。对于行政事实行为,如果其本身就有错误,并且侵害了相对人合法权益的,国家就负有赔偿责任。如果行政事实行为明显违反了法律的,并且侵害了相对人合法权益的,国家也负有赔偿责任。但法律对行政事实行为和行政执法中的裁量行为很难进行严密的规范,都很难用是否合法进行判断。如果这些行为损害了相对人的合法权益,适用过错归责原则更利于保护当事人的权益。同时也能一定程度上限制行政机关及其工作人员对自由裁量权的滥用。

六、结语

我国国家赔偿归责原则的修改是我国法制建设中的又一进步,新修改的赔偿归责原则有着自身的优点,它更大程度上保护了相对人的合法权益免受侵害,为遭受公权力侵害的相对人提供了更多的救济途径。我们认为,在适用我国国家赔偿归责原则时应该采用这样的模式:坚持把违法归责原则作为我国国家赔偿的主要归责原则,并适当扩大“违法”的范围。引入无过错归责原则和过错归责原则来弥补违法归责原则的不足,在司法赔偿中运用无过错归责原则,适用过错归责原则来限制行政事实行为和行政执法中的裁量行为。

[1]杨凯.对国家赔偿法归责原则重构问题的探讨[J].法制与社会,2009(10):25.

[2]石佑启.国家赔偿法新论[M].武汉:武汉大学出版社, 2010:33.

[3]胡锦光,余凌云.国家赔偿法[M].北京:中国人民大学出版社,2009:54.

[4]杨小军.国家赔偿法修改问题研究[J].国家行政学院学报,2010(3):64-65.

[5]马怀德.国家赔偿问题研究[M].北京:法律出版社, 2006:72.

[6]皮纯协,冯军.国家赔偿法释论[M].北京:中国法制出版社,1996(9):6-7.