论“城市病”的预防与治理

2011-02-19张建桥

郑州航空工业管理学院学报 2011年1期

张建桥

(北京大学马克思主义学院，北京 100871)

“城市病”是一个世界性的问题，是城市化过程中伴随着城市人口快速膨胀而出现的城市交通拥堵、环境污染、卫生状况恶化、资源短缺、就业困难、秩序混乱、治安恶化以及教育、医疗、住宅和各类城市基础设施供应不足等一系列矛盾。我国目前处于社会主义初级阶段，“城市病”主要表现为交通拥堵和住宅、教育、医疗、基础设施供应不足。究其根本原因，一是城市化需求快速增加，二是因为城市治理能力不足，供给缺乏前瞻性且没有得到及时扩大。在城市化过程中预防和治理“城市病”，应在把握城市化历史发展规律和贯彻以人为本的科学发展理念的基础上，加强战略谋划和长远规划，提前布局，注重疏导，扩大供给，大力提高市民的文明意识和城市管理者的组织治理能力。

一、把握历史发展规律，贯彻以人为本理念

预防和治理“城市病”，要顺应城市化趋势，贯彻人本理念，营造城市科学发展的良好环境，不应一般性地采取反城市化措施。

城市是人们为了更好地满足自身需要而创造的一种功能比较齐全强大的人工环境。城市与乡村的分离是社会大分工的结果，社会分工创造更多的财富。因此，城市化是人类社会发展的必然趋势。从历史发展来看，工业生产和产品消费在客观上都要求集中而非分散，因为只有集中才能形成规模效应、提高效率，才能降低成本、提高产品或服务质量，增加效益。汽车制造销售是如此，医院也是如此。为什么病人倾向于到大医院看病？因为大医院设备先进，医师经验丰富，医疗水平高。而医师丰富的经验是建立在分工较细、同类病人流量较大基础上的。农村医务室为什么不购进先进设备？因为病人太少，使用率太低，成本收回周期太长。对于城市的历史作用，马克思和恩格斯认为，城市表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中这个事实，城市是一种独立的有机体。像伦敦这样的城市……这种大规模的集中，250万人聚集在一个地方，使这250万人的力量增加了100倍；他们把伦敦变成了全世界的商业首都。“如果没有大城市，没有它们推动社会意识的发展，工人绝不会像现在进步得这样快。”①列宁指出：“城市的发展要比乡村迅速得多，城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。”②美国的一位学者说，城市是“新事物的策源地……是惊心动魄事件的发源地”③。可以说，城市越大，就业创业机会就越多，吸引的各类人才就越多，公共服务和基础设施就越完善。正如恩格斯所说，城市愈大，搬到里面来就愈有利，这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。恩格尔定律和发达国家绝大部分人口集中在城市的事实都说明城市化是一个大趋势。

世界的发展不平衡，中国的发展更不平衡。从历史的角度看，我国城市化进程处于中期阶段，城市建设水平还远远落后于人民群众日益增长的对城市这种“产品”的需要。目前我国的城市化率刚刚达到49%左右，而且其中还包括那些“半城市化”的农民工、没有户籍的新市民。因此，从满足人的需要、促进人的自由而全面发展的角度看，也必须努力建设人民满意的城市，使城市发挥“让生活更美好”的作用，而不应幻想田园诗般的生活，把人口推向农村、绑在农村。不能因为出现“城市病”而反对城市化，因为城市化是历史的选择、人民的选择，是人类社会发展的大趋势，是现代化的重要组成部分，与工业化是孪生姐妹。没有城市化的工业化是分散的、低效的、粗放的，是缺乏国际竞争力的，也是没有前途的。工业化加上城市化，才是是集约的、环保的。从我国当前的情况看，在城市化水平低的地区，不仅招商引资难，而且难以留住人才特别是高层次人才，而人才的竞争是世界范围的。如果我们不能为人才“筑城”，可能就拱手将人才让与别国，或者造成人才闲置。从中国的历史看，在几千年来的大部分时间里，中国是一个农业社会、农村社会，重农主义盛行。这也是我国近两三百年未摆脱贫穷落后的重要原因。因此，面对“城市病”这一“现代病”，要警惕用倒退的办法解决前进中遇到的“反城市化”思潮问题。如果为了防治“城市病”而提出“反城市化”的措施，那就与人民的需要、历史的规律背道而驰了。因此，积极防治“城市病”，必须顺应城市化的历史规律，充分借鉴发达国家和发展中国家的经验教训，积极稳妥地推进“城市化”和城镇化，从不断满足人的需要、促进人的自由而全面发展的角度出发制定政策、采取措施。

二、增加大城市数量，促进城市与城市间的平衡发展

预防和治理“城市病”，要对如何满足人民群众日益增长的对城市及城市建设的需要有超前思考和战略谋划，努力增加大城市数量，促进城市与城市之间的平衡发展，采用疏导的方法分流人口和产业，避免大量人口比较集中地涌向少数特大城市，减轻特大城市人口压力。

目前我国的“城市病”主要发生在少数大城市和特大城市。现有体制是，城市越大，级别越高，城市领导者的官职越大，整合资源能力越强，城市基础设施越完善，人才比较优势和区位优势突出。出于发展的需要，某种程度上也是创造政绩的需要，这些城市领导在招商引资、拉项目方面占尽优势。一些大企业愿意到天津、上海、重庆，而不愿意到郑州、兰州、长沙等，更不愿到洛阳、商丘、菏泽、邯郸等城市来。这种“马太效应”的结果，一方面造成了特大城市的极度繁荣，另一方面也会造成“城市病”难以治理。

正如解决公交车太拥挤的办法是增加公交车数量，而不是堵住涌向公交车的人群一样，多建设大城市这样的“池子”，就可疏导、积蓄涌向少数大城市的人流之水。如果大城市数量少，那么人口就会比较集中地涌向少数大城市。不仅农村人口要涌向大城市，而且中小城市的部分人口也要涌向大城市。而北京、上海、广州、深圳等大城市之间的人口流动却处于一个相对比较平衡的状态。因此，如果我们能够增加大城市的数量，并且使这些大城市的发展比较均衡，公共服务和基础设施供应比较均等，就可容纳更多需要进城的人口，使其不致无序集中地涌向少数大城市，造成城市人口急剧膨胀的问题。按照上述设想，我们假设未来的某个时间全国人口的70%将集中于大城市、20%居于中小城市、10%居于农村的话，同时考虑城市的国际竞争力由人口数量、人口质量、产业质量等因素构成，暂时撇开人口质量、产业质量等因素，单就人口数量来说，1 000万人口的城市在国际上有足够竞争力，如果按照现有的情况，中国人口的70%大约9亿多人口居于大城市，则需要建设100个左右千万人口规模的大城市。

在国家和民众财力有限的情况下，分散的城市化具有一定的比较优势，但从长远来看，由于其规模化、集约化程度相对较低，小城镇不能满足农村居民对于城市化的需求，中小城市也不能满足其部分优秀分子对于大城市化的需求。今后几十年，随着我国民力、国力的进一步增强，选择100个具有比较优势和发展潜力、适合于人类居住和产业发展的中小城市，在现有的基础上集中精力和资源进行建设，在实践上是可行的，在满足生产、消费、居住、教育、医疗的进一步集中方面也是必需的。当然，从目前的全球经验看，建设100个大城市可能导致“城市病”在某些大城市爆发，但人类管理1 000万人口规模的城市还是比较有经验，在管理能力上是可行的，如果能超前谋划，避免新建城市发生“城市病”是完全有可能的。

三、科学规划城市建设，扩大公共服务供给

预防和治理“城市病”，要科学规划城市建设，扩大公共服务供给，加强城市公用设施建设。眼光要超前，不应以压制需求为主，而应以增加供给为主。不应以“堵”为主，而应以“疏”为主。

城市规划与布局应更加科学合理。要在土地供应许可的情况下，尽可能促进大单位人员就近居住，以减少不必要的行车需求。例如，在某高校，有段时间研究生宿舍被人为地安排在距离学校本部5公里之外的地方，造成6 000名研究生往返于学校和宿舍之间，不仅给学生和学校带来交通成本与交通安全隐患，消磨了学生的宝贵时间，而且增加了道路通行压力，造成了交通拥堵。再比如，某大单位建成新办公楼后，在其附近可再建办公楼的情况下，却将与其有密切联系的子单位新办公楼地点安排在数公里之外的地方，导致数家子单位必须派车接送开会人员、收送文件，不仅浪费了人力、车油等资源，而且增加了本可避免的行车需求。

应扩大公共服务供给。增加交警数量，维持交通秩序，严格处罚标准，提高罚金水平，提高道路通行能力。增加治安力量，维持社会安全。要有前瞻性地增加中小学校、医院及购物中心、餐馆、银行等机构数量，合理布局，避免“入学难”、“就医难”等现象。特别是在新城区、新聚居区，要及时建设学校、医院，完善各种公用基础设施，考虑居民的休闲和出行。要促进各个城区中小学、幼儿园教育质量和医院医疗水平均衡，减少择校、择医，促进就近就学、就医，从而减少不必要的交通需求。对于房价过高问题，应大力扩大社会保障房供给，压制投资性购房需求，打击投机性购房需求。问题是地方政府过多地依赖土地财政，而又对市民的住房需求缺乏前瞻性的谋划，对城市化的前景缺乏足够清醒的认识，所以社会保障用房的土地供给仍然远远落后于市民的需要。

加大公共交通供应，维护交通秩序。目前，我国大城市中，与市民的乘车需求相比，地铁和公交车数量还是太少，网点布局不尽合理。如果公共交通过于拥挤，或等待时间过长，或站点太少，距离一些居民区太远，就会刺激那些不方便乘坐公共汽车或地铁的人购置私人汽车，或刺激那些已经购置汽车的人更多选择驾车出行而非乘坐公共交通出行。合理分布机动车道与自行车道，保护自行车驾驶人的通行权利和安全。如果自行车道过窄甚至没有，骑自行车安全度过低，就会刺激那些本想骑自行车出行的人乘车出行。如果仅仅采取增加机动车用车成本、限制机动车行驶、限制机动车上牌等措施而不大力增加公共交通供应，城市“治堵”就不会取得长期的明显效果。

四、加强市民素质教育，提高城市管理者治理能力

预防和治理“城市病”，要加强对公民进行素质教育，不断提升市民道德水准，增强市民秩序意识，促进市民讲秩序、守规则；要加强城市干部队伍建设，提高城市管理者治理城市的能力。

人口聚集程度越高，越需要秩序、规则。否则就容易出现混乱局面。“城市病”的发生，很大程度上与一些市民不讲秩序、不守规则有关。比如，有的学者发现，我们国家的道路比较宽，为什么同等数量车辆的道路通行能力却比较低呢？这就是因为有的司机频繁变道、加塞，造成交通事故，影响通行。因此，预防和治理“城市病”，要增强市民的交通规则意识、环保意识，提高市民文明程度，引导市民共建共享城市文明。

城市越大、人口越多，管理起来就越困难。“城市病”的发生，很大程度上与城市的管理者缺乏组织城市生产、生活的能力有关。如果没有逐步积累起来的经验和系统科学的组织，要管理好人口迅速膨胀的城市是有困难的。我国城市人口快速膨胀的情况主要是改革开放以来特别是近十几年来出现的，很多城市的管理者缺乏战略思维和世界眼光，管理城市的经验还不足，面对迅速扩大的需求，有的束手无策，有的单纯采取“堵”的手段。而“堵”根本挡不住涌入城市的人流，反而使问题更加恶化。因此，面对城市化这一大趋势，要想预防和治理“城市病”，就要从干部培训、干部选拔任用、干部考核评价等各个方面来加强城市干部队伍建设，不断提高城市管理者组织城市生产生活、治理城市的能力。

注释：

①马克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1957年版，第408页.

②列宁全集(第23卷)[M].北京：人民出版社，1990年版，第358页.

③(美)哈罗德·拉斯韦尔.政治学——谁得到什么？何时和如何得到？[M].北京：商务印书馆，1992年版.

[1]马克思恩格斯选集(第1-4卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[Z].北京：人民出版社,2010.

[3]纪晓岚.论城市本质[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

[4]高鉴国.新马克思主义城市理论[M].北京：商务印书馆，2006.

[5] 刘恒中.论中国大发展：八亿农民变市民[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[6](美)刘易斯·芒福德.城市发展史——起源、演变和前景[M].宋俊岭，等译.北京：中国建筑工业出版社，2005.

[7](美)罗伯特·M·福格尔森.布尔乔亚的恶梦——1870-1930年的美国城市郊区[M].朱歌姝，译.上海：上海人民出版社,2007.

[8](美)简·雅各布斯，美国大城市的死与生[M].金衡山，译.南京：凤凰出版传媒集团、译林出版社,2006.