经济欠发达地区农民教育培训现状及战略选择——兼议甘肃农民教育培训中存在的问题

● 牛胜强

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当前，我国外出农民工占到农村劳动力总量的1/4，广泛分布在国民经济各个行业，成为推动经济和社会发展的重要力量。但是，我国农民工普遍存在文化素质偏低，专业技能缺乏等问题，难以满足社会和企业不断提高的用工条件，加大了农村剩余劳动力向城市转移的难度。

一、提高农村人口素质的必要性和紧迫性

当前，我国农村劳动力的低素质既限制了现代农业技术的推广应用，也制约了农村剩余劳动力转移。在农村，70%的科技成果难以推广，科技进步对农业的贡献率只有30%。发展农村教育，提高农村人口整体素质是全面建设小康社会的必由之路和当务之急。以甘肃为例，甘肃2009年末乡村人口占全省常住人口的67.35%，人均水浇地不足0.4亩，低于全国平均水平的21.6%。农业基础条件差，土地荒漠化率达50%，农产品结构单一、规模化和产业化水平低、产业链条短等问题依然严重。加之，农村二、三产业发展滞后，农民增收渠道窄，农业稳定发展和农民持续增收的难度较大。

近年来，在国家政策的扶持和指引下，甘肃省加大了扶贫攻坚力度，但人均GDP和城镇化水平仍远低于全国平均水平。2009年，我国农民人均纯收入为5153元，而甘肃省仅为3050元。省统计局对1800户农户的抽样调查数据显示：全省农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.14%，初中文化程度47.03%，高中及以上程度的占14.83%，平均受教育年限不足7年，受过专业技能培训的仅占7.2%，接受系统农业职业教育的不足5%，制约了农村劳动人口素质的提高。加快现代农民教育培训工作，增强其就业能力，是解决“三农”问题的突破口。

二、农民教育培训工作的现状及问题

现代农民教育培训工作是一项系统工程，受到专业人才紧缺、经费匮乏等因素影响，效果不甚理想。存在的主要问题有：

1.政府主导的农民教育培训作用有限。一是基层政府对培训工作的重要性认识不足，尤其是县、乡两级干部没有认识到劳务输出对农民增收、经济增长的重要作用，对劳务输出的教育培训、管理、政策、法令也缺乏了解。二是培训渠道单一。长期以来，政府主导的农民教育培训工作任务主要集中在劳动与社保部门及乡镇政府等基层部门，由于这些部门的人力、财力有限而使培训效果大大则扣。

同时，配套措施没有跟进，导致培训工作因缺乏系统实施纲要和年度计划，教育培训工作较为随意和滞后。三是教育培训资金紧缺，教学设施简陋，师资严重不足，教学手段落后等问题十分普遍。一些地方政府甚至将农民教育培训工作作为稳定社会秩序的一个措施。基础教育设施落后。一些农村职业和成人教育发展十分滞后，基础教学设施严重缺失。四是缺乏有效的政策扶持。一些地方政府只注重输出劳动力的数量，忽视对其的职业技能培训。2009年，农工党省委会对甘肃农民工就业与创业培训情况的调研显示：64.3%的被调查者从没有接受过任何形式的培训，参加政府免费培训的比例只有1.9%。由于缺少必要的技能培训，农村进城务工人员在就业和创业方面面临着诸多困难。

2.落后的农业生产方式和日益扩大的城乡差距，导致农村教育需求日益疲软，并在一定程度促发了农村教育危机。以家庭为单位的农业生产方式，不仅分散、落后，运作效率低，且难以大幅度提高农民的科技文化知识水平，贫困和不断飙升的教育费用以及就业难等问题，极大地降低了农民对教育培训的预期收益，也对农村职业教育发展产生了强烈冲击。

3.农村职业和成人教育发展滞后及高等教育的缺失，严重制约了农村剩余劳动力转移和传统农业向现代农业的转变进程。一是落后的农业生产方式削弱了农民对新技术、新信息、新科技成果的消化吸收能力，造成许多农业科技成果无法推广的困境。进城务工农民因缺乏职业教育和培训，导致了安全生产事故的频发，而且低素质的农村劳动力只能选择在建筑、采掘、环卫、家政等劳动密集型工作，导致农民工就业受经济发展周期的影响增大，就业脆弱性问题日趋突显。二是职业和成人教育缺乏明确的规划，评估体系也不完善，农村职业和成人教育仅限于传授种植、养殖技术的狭隘范围，现代农民教育培训严重缺乏且培训内容和课程体系也与农民实际需要相脱节。

4.企业和地方政府对教育培训工作不够重视，尚未建立完善的技术人才培训和培养机制。一是各级劳动和教育管理部门缺乏对农村职业和成人教育的指导和帮助，未能在农村人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移和扶贫开发服务中发挥应有作用。教育程度不足和缺乏技能导致了农民工素质技能与岗位需求的不相匹配。二是企业职工的培训工作普遍存在经费不足、目的不明确等问题，对培训工作的重要性、培训理念、培训方式方法、评估及培训激励等认识模糊，而视培训为成本的思路也制约了其对员工培训的投入。三是没有很好地把握全球劳动密集型产业向我国转移的大好时机，高素质的专门人才和熟练劳动力的有效供给不足。

5.政府公共服务不到位，不能有效保护农民工的合法权益。一是目前农民外出打工主要靠各自的社会关系网和各类民间中介机构，政府缺乏对此类机构的监督，加大了农村劳动力流动的成本和风险。二是一些企业追求用工的低成本，漠视农民工的利益。调查显示，有35.6%的农民工曾被拖欠过工资，其中52.9%的农民工在工资被拖欠时只能忍气吞声。三是随着改革的深入，农民工的维权意识明显增强，但由于组织化程度低，缺乏正当组织依靠和法律援助服务短腿，其维权渠道手段单一，维权方式具有很大的盲目性。而基层政府化解矛盾的手段也比较单一，相关部门未能形成合力，部分基层干部回避矛盾、能拖就拖，以至于小事拖成大事，普通利益诉求酿成群体冲突，不仅损害了党和政府的形象，也败坏了社会风气。四是煤炭、建筑、冶金等高风险行业和化工、电子、建材等高职业病行业是当前农民工最为集中的行业，工伤和医疗保险是这些行业农民工最为迫切和急需的。但事实表明，强制性缺失、用工不规范及经办机构不健全制约着高风险行业农民工社会保险的推行，使之成为社会保险的死角，只身在外的农民工缺乏基本的生命安全保障。许多农民工长期在污染严重、生态恶化的环境下作业，身患职业病，只能选择返乡治疗。农民工职业病“东病西医”现象不断增加，许多染病返乡的农民工不是无钱治病，就是债台高筑。五是由于农民工的合法权益不能得到有效保护，导致劳动关系紧张和劳资双方利益对立，很多劳动者对国内劳动关系前景忧心忡忡，悲观失望。

6.教育培训质量不高和劳务品牌缺乏特色，导致劳务输出品牌效应不显著。实际上，对处于品牌化初级阶段的我国劳务产业来说，非常需要政府和市场共同发力，使品牌成为欠发达地区劳务叫响全国的利器。

三、建立健全农村教育培训体系的战略思路

1.贯彻国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》精神，确保农村义务教育投入，增加农村职业和成人教育经费投入，拓宽农村教育的投资渠道，为农村教育事业稳定、协调发展提供可靠的经济支撑体系。

2.贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》精神，全面启动现代农民教育培训工程。政府要加强规划和政策引导，逐步建立符合农村实际的教育管理体系，使农村劳动力教育培训工作走上制度化、规范化的轨道。

3.加强培训机构建设，建立健全培训体系，把农村劳动力的培训转移工作纳入省、市、县、乡教育综合评估范围，做到领导、组织、管理三落实，政策、投资、人员三到位。

4.继续提高九年义务教育普及率和巩固率，加强农村基础教育与职业和成人教育的衔接、沟通，克服“三教”缺乏贯通的矛盾，完善人才成长的通道。要充分利用现代教育手段，用现代信息技术把优秀教育资源送到广大农村地区，坚持多层次、多规格、多形式、多功能的办学指导思想，不断健全适应农村经济社会发展需要的办学机制，明确服务“三农”的战略定位，开拓服务“三农”的教育培训项目，促进农村教育事业实现跨越式发展。

5.调整职业教育结构，完善职业教育功能，职业教育要从普教的模式中解放出来，坚持教育创新，建立健全实验实训基地，重点抓好面向广大农民的职业培训。根据需求开设培训项目和内容，以农村本地经济特点和劳动力流向来源来开展培训。

6.打破教育事业城乡分割的局面，实现优势教育资源共享，构建多层次、多形式的农村教育结构和层次体系，深入农村开展教育试点，特别是开展远程教育试点工作，实现资源、服务和管理的全方位重心下移，增强教育服务“三农”的功能和能力。

7.建立劳务输出培训信息网络体系。规范职业介绍机构，建立多渠道、多层次农村就业信息服务网络，加快建立劳动力资源库，以农户为单位，对适龄劳动力逐个入户登记，建立档案资料和劳务输出信息库。

8.积极创造条件，推进统筹城乡就业，让农民工更多地分享城市经济社会发展的成果，落实好农民工在城市的基本公共服务待遇。进一步完善农民工工资晋升机制，强化劳务、劳动、工程合同管理。加大工资支付监管力度，维护好农民工合法权益。

9.政府要切实加强对农民工的人力资本投资力度。一是积极探索培训市场化、产业化的新思路，建立科学的员工培训评估体系，调动员工接受培训的积极性。二是建立农村劳动力资本投资的长效激励机制，在农村劳动力输入地和流出地之间建立起由政府、企业以及培训机构共同参与的合作机制和渠道，通过市场导向的运作机制，支持培训基地企业化。三是尽快制定企业行业规范，严格实行安全生产资格准入制度，切实加强企业用工管理。四是加快建立城乡统一的劳动力市场，增加财政的社会保障投入，把农民工纳入城镇社会保险体系，完善职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，提高保障水平。五是加大对农民工外出务工情况的动态监控和职业病预防工作。六是建立健全党群组织，强化工会组织在维护工人权益方面的功能。

1.曾青云等：《论成认教育与农村社会经济的和谐发展》，载《继续教育研究》，2005年第1期。

2.曹静等：《农村职业教育与成认教育一体化初探》，载《湖南农业大学学报》，2005年第4期。

3.李宏民等：《成人教育要为农村社会转型和劳动力转移服务》，载《成人教育》，2005年第4期。