关于设立行政督察室以加强执法内部监督的思考与构想

殷啸虎

(上海社会科学院法学研究所，上海 200025)

关于设立行政督察室以加强执法内部监督的思考与构想

殷啸虎

(上海社会科学院法学研究所，上海 200025)

设立行政督察室，对行政执法行为进行专门督察，应当是健全行政监察体制、完善对行政执法内部监督机制的一个值得研究的问题。我国在对行政执法内部监督方面，比较突出的问题主要是内部监督流于形式，执法监督偏重于追惩，对执法不作为缺乏有效监督，执法监督缺乏必要的公开度和透明度。基于上述情况，有必要设立行政督察室以加强执法内部监督，达到弥补现行内部监督机制的不足；拓展、完善公民的行政救济途径；防微杜渐，保证行政执法权的依法行使之目的。

行政督察室 行政执法 内部监督

行政执法监督是行政监督的基本内容与主要方面。加强和完善行政执法监督，是依法行政的基本要求。近年来，我国在加强行政执法监督、提高行政执法效能、防止行政执法权的滥用等方面进行了积极的探索，积累了有益的经验，取得了一定的成效。但是，与依法治国、依法行政的总体要求相比，在行政执法监督的体制、机制及措施，尤其是内部监督等方面，还存在不足与不适应之处。2009上海市发生的“钓鱼执法”事件，也从一个侧面反映了行政执法内部监督的不足乃至缺位。[1]而一些错误的乃至违法的行政执法由于得不到及时有效地监督、纠正，也往往会引发群众与政府部门的矛盾甚至是大规模的群体性事件。因此，完善行政执法内部监督机制，加强行政监察的力度，扩大行政监察的对象与范围，应当是目前行政监察制度改革的一项重要内容。①就这个意义而言，设立行政督察室，对行政执法行为进行专门督察，应当是健全行政监察体制、完善对行政执法内部监督机制的一个值得研究的问题。

一、我国行政执法内部监督的现状及存在的主要问题

行政执法监督顾名思义，就是对行政执法行为的监督。从广义上说，是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督导活动，包括权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、社会组织的监督、舆论的监督、以及人民群众的监督等；而从狭义上说，仅指行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法行为的监督。本文所探讨的行政执法监督，是仅就狭义而言的，即行政机关的内部监督。

如前所述，虽然我国在加强行政执法监督方面，进行了卓有成效的探索和努力，也取得了一定的成就，但由于历史与现实的原因，还存在多方面的问题。除了现在比较公认的一些问题，如国家权力机关对行政执法监督力度不够、社会监督缺乏必要的制度保障、行政执法监督程序不完备、行政监督体系整体功能不强、部分行政监督人员素质不高、监督体系不完善等等之外，②在内部监督方面，也存着诸多问题，比较突出的主要有：

(一)内部监督流于形式

目前我国对行政执法的内部监督有两种形式：层级监督和职能监督。层级监督是行政机关内部上级机关对下级机关的监督，这种监督形式的特点是监督直接，权威性强；职能监督是由专门机关，如行政监察部门进行的监督，这种监督形式的特点从法律上说是专门性和独立性强，尤其是能够避免层级监督存在的内部利益关系。应当说，从制度设计的本意及价值取向而言，通过层级监督与职能监督的互补，可以较好地规制行政权力尤其是行政执法权的运行，防止行政权力的滥用。但在实际操作过程中，由于相关机制的不健全，使得其预期应有的监督作用无法得到切实有效的发挥。就层级监督而言：由于内部实际存在的上下级之间的利益关系，使得某些部门领导受保护主义影响，当发生问题需要监督的时候，往往是捂盖子、不敢也不愿暴露问题；即便暴露了问题，也往往以“责任心不强”、“认识问题”为由敷衍推诿，对责任者不做严肃处理；更有甚者，有的上级机关领导为了维护本部门、本机关的“权威”与“名誉”，当问题发生后，不但不能依法行使监督职责，反而坚持错误，维持下级机关做出的错误决定，从而使得原来制度设计的功能不仅得不到体现，反而影响了应有的监督功能与作用的发挥。就职能监督而言：由于工作的重心更偏重于事后的处理(关于这一点笔者在下文还要探讨)，对于行政执法行为的过程监督则明显不足；而法律法规等对于监察机关对执法机关及其工作人员违法违纪行为监督内涵的界定不是很明确，如行政执法机关及其工作人员的不作为如何界定、是否属于监察机关监督的范围等等，这也使得这些方面的监督成为一个盲区。再者，由于工作体制与机制方面的原因，使得层级监督与职能监督之间在实际工作中各司其职有余，默契配合不足，监督渠道不畅，对于一些问题难于及时发现，或者即便发现了也很难及时予以处理或纠正。

(二)执法监督偏重于追惩

行政监督是一项经常性工作，应当贯穿于政府机关及其工作人员行政行为的全过程。从行政监督主体对监督对象行政行为进行监督的整个过程看，行政监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督，三种方式应有机结合，全方位进行，尤其是抓好事中监督，才能取得较好的监督效果。但是，在实际工作中，我们一直比较注重将监督工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的事后监督。一旦问题发生了，对社会已经产生了危害或不良影响，给国家和人民利益已造成了损失，才进行查处和惩罚，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。[2]行政执法活动同样也不例外。在现行体制下，层级监督虽然可以覆盖全方位，但由于各方面的原因，往往会出现事前懒于监督、事中疏于监督、事后又难于监督的情形。而监察机关的职能监督一般都是事后监督，其手段也偏重于惩戒处理。但由于监督渠道的不够畅通，有不少事项往往是内部已经做出处理，反映不到监察机关来；监察机关受理的，都是一些影响较大、后果较严重的事件。危害后果已经发生了，事实上惩戒也已经失去了监督的功效了。

(三)对执法不作为缺乏有效监督

行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式，是指基于法律的规定或公民、法人和其他组织符合条件的申请，行政机关依法应当实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。其具体表现主要有：(1)对于比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益；(2)对于危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力或者处理不当，致使受到损害的群众集体上访；(3)对于损害国家利益的行为，从本地区或本部门利益出发，听之任之；(4)对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，以发展经济为由将群众的呼吁置之度外；(5)对于涉及自己管理权限范围内的事务不尽职责，致使相关人的合法权益得不到保护；(6)对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，有利则做，无利则推，以至于许多问题和矛盾必须要通过地方行政首长出面干预，才能最终得到解决。[3]

可以说，目前与行政执法有关的上访事件以及因此而引发的群体性事件，相当部分是与执法机关的不作为有关的。虽然造成执法机关不作为的原因是多方面的，但对执法不作为缺乏必要的和有效的监督，无疑是一个重要原因。

(四)执法监督缺乏必要的公开度和透明度

与目前倡导与规范的行政执法公开透明的要求相比，对行政执法监督尤其是内部监督的公开性与透明度显然有较大差距。可以这样说，现行的内部监督体制总体上是有效的，问题只是存在于某些方面——由于缺乏必要的公开与透明，使得社会对内部监督效力的认同度不高。就内部监督本身而言，层级监督是经常性的，但出于维护执法机关权威的角度，大多数监督处理结果是不公开的，而在群众看来就认为是官官相护了。而监察机关的职能监督由于其工作性质，除了重大事项外，一般也是内部处理，不对外公开。这样与外部监督尤其是社会监督之间无形中产生了隔阂，外部不了解内部的事，内部的处理也不对外公布，虽然是符合“规定”的，但内部监督的公信力却有可能因此而降低了。

针对上述问题，为了保证内部监督的及时、有效与公正透明，应当从体制、机制等方面入手，寻求科学有效的途径，完善行政执法的内部监督。

二、设立行政督察室以加强执法内部监督的必要性

如前所述，完善行政执法内部监督的重点，是从体制和机制入手，其中一个基本方面，就是要强化和细化监察机关的职能，充分发挥其内部专门监督的制度功能。关于这一点，目前有不少学者已经进行了相关研究。如有论者建议：扩大行政监察机关部分职权，提高权力的执行力；[4]也有论者认为行政执法监督体系的完善重点在于完善内部监督，[5]等等。虽然完善行政执法内部监督机制涉及许多方面，但重点应当是整合监督资源，加强监察机关的职能监督。笔者认为，可以由监察机关设立行政督察室作为专门的内部监督机构，这样做也是符合《行政监察法》的有关规定的(有关这一点，将在第三部分探讨)。这样做的主要目的是：

(一)弥补现行内部监督机制的不足

如前所述，内部层级监督的最大缺点，就在于受到内部上下级之间实际存在的利益关系的影响，当具体进行监督时，在对事实、手段的正当性与合法性，以及适用政策、法律是否恰当等诸多问题的认定和判断方面，难免有偏袒、推脱，或是大事化小、小事化了等情形发生，使得无法有效发挥监督的威慑力，无法真正起到监督作用。而监察机关的职能监督则主要是对重大违纪事项进行监督，而且事实上是处于被动监督的地位，即等问题发生了、搞大了才行使监督权，无法发挥监督本身应当具有的预防、遏制作用。从行政执法监督的实际出发，将层级监督与职能监督两种形式结合起来，则能够有效弥补上述缺陷。就此意义而言，设立行政督察室，可以充分起到上述作用。首先，行政督察室隶属于监察机关，是监察机关的派出机构，具有相对的独立性与中立性，不会受到层级监督存在的内部利益关系的影响；其次， 行政督察室设在地方及相关执法部门，可以直接了解具体执法情况，受理对行政执法违纪行为的投诉，这又可以弥补原来监察部门的某些不足，充分发挥行政监察的功能；其三，行政督察室在处理具体案件时，有各界人士与群众参与，将有关争议交由专业人士与社会公众进行评判，从客观上有利于执法监督行为的公开，督促执法机关依法行政，公正执法。

(二)拓展、完善公民的行政救济途径

目前行政执法相对人对执法机关决定不服的救济途径除了司法诉讼外，还有两个主要途径：一是提起行政复议，二是信访。在现实情况下，人们对行政复议的实际效果一直存在着争议。客观地说，真正通过行政复议纠正原错误决定的是非常少的，而行政诉讼又需要一定的成本和较高的门槛，于是大量的对行政执法处理不服的投诉便涌向了信访部门，使得原来就不堪负重的信访工作雪上加霜，合理的诉求也得不到及时处理，激化了矛盾，成为不稳定的一个重要诱因。而设立行政督察室，则可以有效弥补公民行政救济途径的不足，拓展、完善公民的行政救济途径。

首先，行政督察室的功能不同于行政复议。行政复议是公民、法人或者其他组织不服行政主体做出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，由行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的行政行为。行政复议的前提是存在对具体行政行为的争议；而目前很多行政执法工作中的失误或者过程大多是思想理念与工作作风方面的问题，并不一定是因具体行政行为引发的争议，也不属于行政诉讼的范围，而是应当属于行政监察的范围之内。而行政督察室的监督本身就属于行政监察的范畴，通过行政督察室的监督行为，纠正执法机关的错误，同样可以为那些无法通过行政复议乃至行政诉讼途径得到救济的相对人提供另一条有效地救济途径。

其次，行政督察室的性质虽然不同于信访，但又与信访有着密切的关系。信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访事项的内容，包括那些因执法机关及其工作人员因工作态度和工作作风问题引发的争议。因此，设立行政督察室来受理相关投诉，处理相关争议，不仅更有针对性，可以使相对人的相关诉求得到及时处理，减轻信访部门的压力。

其三，在因执法机关的具体行为对相对人权益造成损害的争议中，有相当一部分是以“不作为”的形式表现出来的，这类行为的发生，主要是由于执法机关及其工作人员的工作态度与工作作风的原因引起的，因此对于这类行为的违法性在认定方面存在较大难度，很难通过行政复议和行政诉讼的途径得到解决；而这类情形通过信访同样也很难得到妥善解决。在这种情况下，由一个行使专门监督权的监察机关的派出机构来处理，则可以弥补行政复议与信访的不足，为相对人提供有效的救济。

(三)防微杜渐，保证行政执法权的依法行使

如前所述，行政督察室受理的争议事项主要是由于执法机关及其工作人员的工作态度与工作作风的原因引起的争议，这类争议所涉及的行政行为违法性并不显著，但也正由于这一点，一些原来看起来并不复杂的问题得不到及时处理，矛盾不断积累，并且在积累的过程中不断异化，从而最终导致矛盾的激化，演变成为不可收拾。这方面，尤其以行政执法的不作为所引发的矛盾最为突出。

例如，在处理违法搭建问题上，一些部门对违法搭建行为开始时并没有采取积极措施去制止，等到违法搭建现象蔓延开时，才去执法。结果是，一些因违法搭建受到影响的居民不满执法部门的不作为，投诉无门之后，选择了上访；而那些原本只是一些小搭小建的违法建筑的搭建者见执法部门并未予以制止，便放心大胆地乱搭乱建，并引来周围人的效仿，等到他们花费了大量人力物力搭建完了之后，执法部门来执法了，为了维护他们自身的利益，又选择了暴力抗法。这样使得本来很简单的事演化成为矛盾关系复杂的群体性事件。再如，随着各地私营企业、乡镇企业的建设，以及一些服务行业的发展，环境污染问题引起的纠纷越来越多，而一些负有管理职责的行政机关受利益驱动的影响，在行使管理职权时，不是以消除和治理环境污染为主，而是以罚代法，一罚了之，致使矛盾长期得不到解决。最终演变成为群众与政府之间的对抗，不仅损害了政府的权威与形象，也严重影响了社会的稳定。

这些问题的症结，就在于执法和管理部门在问题发生时并没有引起足够的重视，也没有依法去处理，而普通群众或是反映后没有得到有关部门的重视，或者根本就是反映无门。因此，设立行政督察室，专门受理群众的反映、投诉，并及时与相关执法部门进行沟通，不仅能够及时发现执法工作中存在的问题，而且可以使一些问题在初期的萌芽状态就得到有效妥善的处理，化解矛盾；同时也可从制度和机制两方面督促执法机关依法行政，保证行政执法权依法行使，防止权力的滥用。

三、设立行政督察室以加强执法监督的基本构想

依法治国的基础是依法行政，加强对行政管理与执法行为的监督，是保证行政机关依法行使权力的必要前提条件。如前所述，目前在城市建设和城市管理过程中暴露出来的一些问题，以及由此引发的社会矛盾和社会冲突，相当一部分与管理与执法行为的不规范、以及对于这种不规范缺乏必要的和有效的监督有关。尤其是行使专门监督权的监察机关，由于编制及工作精力等方面的原因，一般只能对一些相对比较大的行政违纪违法行为进行监督，而对于大量的、与普通百姓生活密切相关的但有时比较细小、琐碎的事项无暇顾及，使得对此类事项的投诉都拥到了信访部门，在得不到及时解决的情况下，容易使矛盾不断激化，一些本来很小的事情可能演化为群体性事件，严重影响社会的和谐与稳定。因此，为了解决上述问题，从制度和工作机制建设的层面而言，可以考虑在监察机关内设立专门的行政督察机构——行政督察室。具体设想是：

(一)机构与职责

《行政监察法》第6条规定：“公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”第8条规定：“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”第18条规定：“监察机关为行使监察职能，履行下列职责：(一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；(二)受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举。”根据上述规定，可以考虑除了在市、区(县)两级监察局设行政督察室，对外挂牌，作为专门的行政督察机构之外，在街道以及一些影响较大、与百姓关系比较密切的部门内，如公安、交通、工商等部门，设立行政督察室，作为行政督察派出机构。

行政督察室的基本职责是受理群众对行政管理和执法部门的投诉。人民群众对于执法机关及其工作人员的工作态度、工作作风以及行为等有意见的，可以依法向行政督察室进行投诉。一般来说，对市级机关及其工作人员，向市监察局行政督察室投诉；对区(县)级机关及其工作人员，向区(县)监察局行政督察室投诉；街道范围内的事项，向街道内设立的行政督察室投诉；相关职能部门内部设有行政督察室的，向该行政督察室投诉。行政督察室接到投诉后，按照规定的程序进行调查，并在规定的期限内根据调查结果提出处理意见和建议，告知双方当事人。

(二)人员组成

各行政督察室由监察机关委任一名专职的督察员，直接隶属于各级行政监察机关，并可根据工作需要配备若干助理。助理可以由高校实习生担任，或向社会公开招聘具备条件的相关人员担任。助理的主要职责是联系相关机关与部门，协助督察员调查情况，分析案情，查找相关法律法规条文，撰写调查报告和处理意见等。在进行调查处理过程中，助理参与调查工作，主要是帮助督察员做好工作记录，对案件的调查本身及处理结论没有发言权和决定权。同时，聘请人大代表、政协委员和各方面的有关人士及市民代表作为兼职督察员，兼职督察员与专职督察享有同等的权利。可以将上述相关人员的信息输入数据库，根据案件需要随机抽取兼职督察员，一般为2～4人，加上专职督察员，共3～5人组成调查组，由专职督察员担任调查组组长，组织协调开展调查工作。

(三)工作程序

根据《行政监察法》第29条规定：“监察机关按照下列程序进行检查：(一)对需要检查的事项予以立项；(二)制定检查方案并组织实施。”以及第19条规定：“监察机关履行职责，有权采取下列措施：……(二)要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题做出解释和说明。……(四)根据检查结果，做出监察决定或者提出监察建议。”行政督察室的调查工作按照如下程序进行：

1.对群众的反映、投诉事项，经助理整理后，以行政督察室的名义转送相关执法机关与部门，并由相关机关与部门在规定时间内对投诉事项作出答复，并提出处理意见。

2.行政督察室将相关执法机关与部门做出的答复处理意见转达反映、投诉人，并听他们的意见。如果反映、投诉人同意答复处理意见的，该督察事项宣告终结；如果反映、投诉人对答复处理意见不服，则根据反映、投诉事项的内容，选择或者随机抽取兼职督察员组成调查组，进行调查处理。在调查过程中，听取双方当事人的意见；也可以将双方当事人召集在一起进行协调和调解。如果达成和解的，该督察事项宣告终结；无法达成和解的，由调查组对事项进行调查后提出处理意见，如果调查组对处理意见不一致的，则进行投票表决，并按照多数提出处理意见，但要将结果记录在案。

3.调查组做出处理意见后，分别告知原处理机关及反映、投诉人。这样既可以保证调查处理的公正，也可以减轻监察部门的工作压力，提高工作效力。

(四)处理决定

对行政督察室提出的处理意见和建议，无特殊情况或理由的，原处理机关应当予以采纳。并根据处理意见对工作进行改正，并与反映、投诉人进一步沟通，达成谅解。如果无特殊情况或理由拒不接受、采纳处理意见的，可以由监察机关另行启动行政监察程序，监察机关也可以将其作为考核的纳入和依据。同时，如果反映、投诉人因同一事项提出上访或是行政复议、行政诉讼的，行政督察室的处理决定可作为证据予以采纳。

(五)规章制度

为了保证行政督察室能够依法有序进行工作，应制定相应的规范性文件，对行政督察室的组织、职能、运行等做出明确规定，同时，根据新修改的《行政监察法》第8条：“监察机关派出的监察机构或者监察人员，对监察机关负责并报告工作。监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理”的规定，完善对行政督察室本身的监督管理，明确督察员的义务。如果督察员违法规定以权谋私或者滥用职权的，不仅取消其督察员资格，还要依法追究相应的责任，以保证其依法履行督察权。

进行专门的督察工作目前已有一些可资借鉴的经验，如公安部门的警务督察制度、检察机关的检务督察制度，以及作为专门督察的土地督察制度等。我们可以充分吸收相关制度的经验，通过设立行政督察室，建立和完善行政督察制度和机制，加强和健全对行政管理及行政执法机构及其人员的监督，规范和管理执法行为，推进依法行政，化解社会矛盾。

注释：

① 最近对《行政监察法》的修改，同样也是以此作为指导思想。

② 参见王卫星：《我国行政执法监督探析》，载《国家行政学院学报》2006年第1期；武文燕：《试论我国行政执法监督机制》，载《山西省政法管理干部学院学报》2008年第6期；钟荣丙：《行政执法监督体系的系统构成与完善重点》，载《湖北经济学院学报》(人文社会科学版)2008年第8期；岳明珠、陈凌飞：《对我国当前行政执法监督机制的思考》，载《宁夏党校学报》2008年第3期；潘明明：《关于完善行政监督机制的若干思考》，http://www.hrblaw.gov.cn/viewnews.asp?id=1121，2010-6-30访问。

[1] 赵迎辉.从“钓鱼执法”看行政执法监督[J].青年记者，2009，12(下).

[2] 杨建淮.论我国行政监督体制的完善[J].青岛市委党校、青岛行政学院学报,2010，1.

[3] 张发星.浅议行政不作为的主要表现、原因及其对策[EB/OL].http://www.ysjw.gov.cn/llyj/2008-05/14023.html，2010-07-01访问.

[4] 黄毅，田湘波.论我国行政监察体制的改进[J].湖南行政学院学报，2009，3.

[5] 钟荣丙.行政执法监督体系的系统构成与完善重点[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2008，8.

ThoughtsandIdeasAboutSettingupAdministrativeInspectionOfficetoStrengthentheInternalOversightofLawEnforcement

YinXiao-hu

(Law Institute of Shanghai Academy of Social sciences,Shanghai 200025)

Setting up the Administrative Inspection Office to specially supervise the administrative enforcement,is a worthwhile study,which is important on both improving administrative supervision system and perfecting the internal supervision mechanisms for administrative enforcement sides. In respect of internal supervision, the relatively pronounced problems are that the formalization of the process of supervision and the lack of necessary openness and transparency.Based on the above,it is necessary to set up Administrative Inspection Office to strengthen the internal supervision of law enforcement.Administrative supervision mechanism should be built and improved through perfecting the organizational structure,clarifying the functions and responsibilities, and establishing the procedures and regulations, thus to standard the administrative management, administrative enforcement, and finally promote law-based administration.

administrative inspection office;administrative enforcement;internal supervision

DF314

A

(责任编辑：唐艳秋)

1002—6274(2011)02—093—06

殷啸虎(1959-)，男，上海人，上海社会科学院法学研究所副所长、研究员、教授，研究方向为宪法学与行政法学。