政治改革的中国经验*

2011-02-18陈蔚

中共南京市委党校学报 2011年1期

关键词：民主化民主国家

陈蔚

(中共江苏省委党校科社教研部江苏南京 210004)

政治改革的中国经验*

陈蔚

(中共江苏省委党校科社教研部江苏南京 210004)

发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。三十多年来,中国不仅始终践行政治改革,而且还形成了政治改革的中国经验。那就是:由政治改革起步,但政治改革与其他改革的主次地位随着改革各阶段的侧重点而变化,有效地保证了改革的整体推进;一直以务实的国家制度建设作为核心,以政府管理体制为重点,有效地避免了许多发展中国家民主化先于国家制度建设带来的破坏;采取了渐进政治改革的策略,保证了经济社会发展所需要的最低限度社会政治秩序;在经历了稳步并进后,逐渐确定了一条独特的党内民主带动人民民主的路径;始终把握正确的政治方向,“坚持中国特色社会主义政治发展道路”,形成了民主政治建设的中国模式。

政治改革;中国经验;渐进改革;路径;中国模式

“改革开放最深刻的意义在于对国家发展道路包括经济、社会和政治道路的探索。”[1]发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。早在1979年,我们党就明确提出要改革和完善社会主义政治制度,之后一直强调,我们实施的改革是全面改革,包括政治体制改革。深入分析中国政治改革的实践及其经验,不仅有利于深入探索推进中国特色政治发展道路,而且可以加深我们对中国模式的理解。因为研究中国模式的目的不在于分析其应该是什么样子,而在于更多地通过观察中国的实践和中国经验,理解这个模式从何而来,到何处去。

一、改革不仅由政治改革起步,而且政治改革与其他改革的主次地位随着改革各阶段的侧重点而变化,有效地保证了改革的整体推进,但中国并未进入以政治改革为主体的改革阶段

长期以来国际学术界和政策圈甚至国内许多人一直持“中国只有经济改革而无政治改革”的看法。“这是一种偏见和误解”。[2]否则很难想象,中国如果没有政治改革,经济发展成就是如何取得的,也很难解释当代中国政治与改革开放前的政治之间的巨大差别。关键在于如何定义政治改革。上述理解显然是从“民主化”的角度和西方一贯的多党制、三权分立和全民普选等标准来衡量中国这几十年的政治改革和政治发展的。其实在不同的国家,内部情况不同,政治改革的内容也不相同;即使在同一个国家,在经济社会发展的不同阶段,政治改革也会具有不同的内容。如果仅从民主化的角度和西方的标准来看中国这样的发展中国家的政治改革,就会轻易遗漏或忽视许多宝贵的内容。王绍光先生认为只要发生了权力分布的变化便发生了政治改革。从中国来看,作为改革开放标志的中共十一届三中全会本身就是一场政治变革。因为它调整了中共的权力结构,重新确立了党的政治路线和工作重心。没有这一政治改革就不可能有随后的经济体制改革。邓小平的很多论述可以证明这一点。回顾三十多年的改革开放过程,更是清楚地看到,中国的改革开放过程是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活等在内的整体性社会变迁过程。每一次中国共产党代表大会的政治报告,每一次全国人民代表大会的政府工作报告,无一例外地包括政治改革的内容。正如三十年后中共在总结改革开放“十个结合”宝贵经验时强调的,没有政治体制的改革,就不可能有经济体制的改革,这是中国改革的一条基本经验。可见,政治改革什么时候都是中国改革的主要内容。

但政治改革不见得什么时候都是改革的侧重点。客观上看,在改革之初,为了缓解改革和全面转型而带来的巨大压力,也出于执政者的务实,中国的改革被分成不同的阶段,在每一个阶段,改革的优先循序不同。自20世纪70年代末自本世纪初,以经济改革为主轴,居于主导地位,政治改革和社会改革也相应展开,但却是辅助性的,或者说是处于配套地位。邓小平就强调过没有政治体制改革,经济体制改革也推行不下去。以2003年十六届三中全会《关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定》为标志,宣告我国社会主义市场经济体制已经基本确立,还需要一段时间来深化、完善。就在这次全会上中央提出科学发展观,强调以人为本,全面、协调、可持续的发展,表明改革开放进入以社会体制改革和社会建设为重点的阶段。以就业、医疗、教育、社会保障等民生为重点的社会改革成为改革的重点和主轴。这个阶段的改革大约需要15-20年左右的时间,如果从“十二五”规划算起,大约用三个五年规划,到2025年左右基本可以完成。社会体制的改革一方面为了消化由经济改革带来的负面效应,另一方面也为了给经济改革和将来的主体政治改革营造一个更好的社会基础和环境。任何一个有效的民主政治都必须具备有效的社会基础设施,包括社会保障、教育医疗、环保、稳定的社会结构、成熟的公民社会和社会组织等方面,只有通过社会体制改革来实现。

尽管有序的经济改革、社会改革需要政治改革来保障,尽管经济改革和社会改革中也含着政治体制改革的内容,比如要推进行政管理体制改革,构建公民社会等,尽管很多研究者提出社会改革不能替代政治改革,但中国还没有进入一个以政治改革为主体的改革阶段。但是市场化、全球化和民主化、多元利益分化而带来的人民政治参与积极性及能力的发展,迫切要求政治改革的深入。事实上由于政治改革的滞后(相对于经济改革进入攻坚阶段而言),使得近年来的改革的确出现了“疲乏现象”,“改革很多方面,很多人的感觉是,目前已经陷入泥潭。方方面面的改革,比如政府机构改革、职能转变和规制型政府建设、以发展民生经济为核心的经济结构调整、医疗保险、社会保障、教育改革、环境友好型社会,等等,谈了很多年,但一直进展不大或者止步不前”。[3]因此政治改革为主体的阶段什么时候到来,固然取决于经济改革和社会改革的进展,及其提供的环境和条件,但最重要的是取决于执政党(者)务实而理性的选择。因为政治体制改革,是自己改自己,政府改政府,官员改官员,所以相对经济体制、社会体制改革而言政治体制改革更困难一点,需要有“壮士断腕”的勇气,要有自我改革的决心和献身精神。[4]

二、中国的政治改革一直以务实的国家制度建设为核心,以政府管理体制为重点,有效地避免了许多发展中国家政治改革中民主化先于国家制度建设带来的破坏

尽管没有人否认建立一个民主政治制度是中国政治改革的最终目的,但在如何进行政治改革的问题上却共识很低。目前国内就政治改革的走向大体有自由派、民主派和公民社会派三种理论性讨论。①每一种观点都有一定的合理性,民主是中国期望的价值和制度,民主化也的确是中国政治改革的目标之一。但仔细分析就可以发现这些讨论者的共同点就是侧重对公共权威的制约。似乎民主化的过程就是一个国家不断退出的过程,民主总是与小政府或者说弱政府相伴随的。

其实民主化的过程应当是一个国家建设的过程,是一个通过民主化而使国家转型为民主政体的过程。亨廷顿早在1968年的《变化社会中的政治秩序》就直接指出美国的那种带有强烈的反政府(限制政府权力)倾向、多党竞争三权分立和定期选举的价值体系对于发展中国家不适合,对于大多数发展中国家来说首要的问题不是自由,而是建立权威的政治秩序,只有建立了有一定水准的政治组织,才能进行有意义的选举。中外国家制度建设和发展的历史经验,尤其是20世纪90年代以来所谓的“第三波民主化”浪潮涉及的国家的经历也显示:没有必要的国家制度建设,一个国家难以持续稳定协调地发展经济,更不可能为成为现代民主国家;凡是经济持续发展和具有稳定民主制度的国家都有坚实的国家制度建设作为基础(如欧美国家);而在缺乏必要国家制度基础的地方,经济发展难以持续,即使民主化出现,也难免昙花一现;缺乏现代国家制度基础的民主化还可能进一步削弱国家能力,使社会和经济失序(如俄罗斯、独联体国家和印尼等),甚至还可能导致内乱和无政府状态(如非洲的一些国家);在一些发展中国家,民主化可以是一股强大无比的摧毁非民主的旧制度的力量,但很难充当同样强大的力量来建设新的制度,在那里民主化没有成为国家建设和强大的过程,反而成为国家毁灭的过程。很多的国家制度并不是通过民主化所能建立的。再从学术界来看,如今有越来越多的学者开始研究国家制度的建设,赞成拥有一个有效的政府是民主的前提条件这样的观点。②因此尽管人们不想把诸多的消极的东西与民主化联系起来,但这是事实。“一个社会如果要有民主转型,首先要存在着最低限度的国家制度、政治秩序和政府对领土和人民的有效控制,其次这个国家必须具有最低限度的能力来发展经济”。[5]

从世界范围内有效民主政治必须的现代国家制度来看,一般分为两类,第一类是必须在民主化发生之前建立的制度,如国防、外交、宪政、政党、法律、财政和税收、金融、中央与地方关系、医疗教育、社会福利等等。这些被称为基本制度,没有这些制度就不能被称为现代国家;其中有些制度则会在民主化后发生变化。如果有了这些制度,民主经常就是个整合因素,但如果没有这些制度,民主就经常成为分化的力量。第二类则必须发生在民主化之后的制度,如选举制度,必须要在民主化后才会有很大的发展。因此,对于具有特殊文化背景的、超大规模的发展中的中国来说,要想通过政治改革实现民主转型的成功,最重要的应该国家建设在先,民主化在后,实现稳定前提和基础上的政治改革。中国政治改革的核心就是通过改革来加强国家制度建设。

“确实,中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革,这种改革不涉及基本政治框架的变动。正是一种以政府治理或者政府管理体制为重点内容的改革”。[6]自1982年以来,我国进行了六次行政管理体制改革,政府改革呈现出“随着中国社会发展的每一次跃进而深化”[7]的特点,社会主义市场经济的发育使得政府由全能政府向有限政府转变;社会发育要求政府由经济建设型政府向公共服务型政府转变;创新型国家建设战略要求政府由利益整合型政府向资源整合型政府转变。其中行政审批制度、政府机构改革、地方政府改革、公务员制度建设、信息公开制度建设、事业单位制度改革等等制度都处于不断建设完善之中。

在政府改革的同时,三十多年来,我国的国家制度建设是全面的,包括政府改革、人大制度及政党制度的创新、基层民主的发展、宏观调控、财税体制改革、现代企业制度建设、农村基本制度体系建设、分配制度改革和社会福利制度的建设、教育医疗等民生领域的制度建设、对外开放等方面。正如学者林尚立指出的,③现代国家是建立在现代社会基础上的,近代以来,中国就开始了由文化权力为轴心的古代国家向以公共权力为轴心的现代国家的成长过程,改革开放催生社会主义市场经济和现代社会的发育和成长,与其相适应,政治发展的过程就是一个现代国家成长过程,是一个制度创新的过程。这些创新从合法权力结构调整方面看包括:包括新宪政模式的形成、执政党党内民主制度创新、选举制度创新;从程序政治方面看,包括立法程序、决策程序、行政程序和司法程序创新;有效政府创新方面,不仅有行政管理体制的改革,还包括特区与开发区制度创新、政府组织体制创新(机构改革与职能创新)、分税制改革与中央地方关系的规范、干部人事制度改革、廉政制度建设;协商民主方面,包括以“参政议政”带动“协商政治”等协商体制与运行机制创新、信访、听证、调解和工青妇系统等的社会协商制度的建设;人大特别常委等增强人大代议能力的制度创新;自主社会方面,包括村民自治制度、城市基层自治制度、企业民主制度创新、民间组织或中介组织和行业协会等社会组织制度的创新等。

三、采取了渐进政治改革的策略,保证了经济社会发展所需要的最低限度社会政治秩序

在关于中国政治改革的讨论中,“人民一般习惯于把政治改革看作是在经济发展和由此发生的社会结构性变化过程中对现有政治体制以及体制内权力安排所进行的必要调整。”[8]这尽管很有道理,但却过于宏大而无法操作。中国政治改革从一开始就不是由某种既定的理论所指导的,二是一个不断的政策选择的过程。改革之初,面对种种不确定性,从具体的政治运作层面看,政治改革首先是现有政治框架下对政治运行体制和权力结构的调整,是现有政治权威的一种理性的政治选择,这种选择是与党和政府领导人对政治经济的形势和当前局势的认识密切相关的。中国的现实经验显示,国家的一切重大的社会政治经济的变化都是以党的政策的变化为前提的,而党的政策的变化又与党的核心领导层的理性选择密切相关。中国的改革开放不仅仅是一个体制的变革,还是一个全面的经济、政治和社会的多重转型。这就要求执政党的领导层尤其是领袖进行理性的选择,进行具体的决策(抽象的国家意志)来缓解多重转型带来的巨大压力。

因此在抽象的国家意志并不能进行具体决策、当前还不能实现利益分散的社会大众通过有效的利益整合机制去影响决策主体时,执政党的领导层政治改革的理性选择十分重要。以邓小平为核心的中央领导层一开始就以务实的而不是理想的改革目标为指导,本着政治改革策略选择必须满足解决面临的社会政治危机、巩固执政党(者)的执政地位、基本维持政治体制的相对稳定性、继承性和自我调整能力、执政党(者)必须具有实践中的学习能力能认识和把握政治改革的结果这五个基本的不可或缺条件,[9]选择了一种被称为“走一步,看一步”的“摸着石头过河”的渐进的政治改革策略。

所谓的渐进政治改革模式,“是指改革的推动者在有限的已知条件下对改革后果缺乏了解时,根据其显示目标所做出的理性的稳妥的决策。这种决策是连续的,即当前一个决策的结果基本明了的时候,后一个决策对前一个决策的内容进行修正和补充,以求避免盲目决策带来的高额的改革成本”。[10]中国的政治改革也就在领导层对可能产生的成本效益进行权衡和选择的过程中循序渐进地(有时是间歇的)向前推进,九十年代以后,随着体制制度化程度的提高、意识形态作用的削弱和领导层的代际更替,政治改革摆脱了波浪式走向平稳。正是这种务实的渐进政治改革,使得中国获得了不断地调整政治体制以适应不断变化的经济和社会变化的时间和空间,不断地化解改革中出现的或明显或潜在的各方面的危机,不仅避免了苏联和东欧国家激进政治改革给改革本身、国家、人民带来的伤害,而且很好地保持了执政党的领导权和改革中的主导地位,实现了原有的政治体制改革中的变革与继承的平衡,从根本上保证了经济社会发展和改革事业推进所需要的最低限度的社会政治秩序。

四、政治改革在经历了稳步并进后,逐渐确定了一条独特的党内民主带动人民民主的路径

关于中国的政治改革道路应该怎么走一直是学界争论的焦点,直到十七大前执政党可以说一直没有明说思路(尽管政治改革一直在推进)。但不管怎么争论,从政治改革的实践来看,其实并没有在某一个方面或者说按照某一种思路进行,而是走出了一道三条思路并进稳步前行的轨迹。从实践来看,政治改革大体有自上而下、自下而上、由内而外三个思路和推进领域。所谓自上而下,意即由中央到地方渐次推进的政治体制改革,以实现国家政治生活的民主化。其突出的实践是党政分开和平均五年一次的政府机构改革及政府职能转变;所谓自下而上,就是主张通过发展基层民主推动国家民主。其突出的实践是农村村民自治的实践与城市社区自治的实践;所谓由内而外就是走党内民主示范和带动人民民主思路,其主要实践是以党代表大会制度改革和基层公推直选为试验的党内民主改革和执政党的执政能力建设。可以看出这三十多年中,尽管这三种思路和改革在实践中有过侧重点的变化,但无疑在这三个方面的改革都各自在不断地稳步前行,中国的政治改革事实上走了上下结合内外结合、齐头并进稳步推进的道路。拿俞可平教授的观点来说就是围绕八个重点领域走出了“一幅清晰的路线图:从一元治理到多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政府到服务政府;从党内民主到社会民主。”[11]

鉴于三个方面政治改革的推进及其丰富的经验,鉴于执政党在中国的独特的领导地位和民主执政科学执政依法执政,鉴于保持党的先进性的需要,鉴于中国民主政治建设的复杂性,十七大在总结三十年的改革开放尤其是政治改革经验的基础上提出了“要以党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐”的思路。中国共产党是一个有7300多万党员大党,是处于领导地位的执政党。党内民主的重要性和紧迫性已被中国共产党充分认识。为此十七大在保障党员民主权利、完善党代会制度、严格实行民主集中制、改革党内选举制度等方面,提出了一系列创新的思路和举措,也为广大人民群众提供了民主的知情权、参与权和监督权。

党内民主带动人民民主的思路必须具体化,除了党内民主的具体建设外,十七大报告,首先明确了发展社会主义民主政治的基本途径是“按照适应经济发展和经济体制改革的要求”,同时“适应公民政治参与积极性提高的要求”深化政治体制改革。这“两个适应”,深刻阐明了政治体制改革与全面改革的内在关系以及推进政治改革的实践要求和社会基础。其次,对我国深化政治体制改革做出部署,明确了“一个方向”、“一个根本”、“一个目标”的原则。“一个方向”,即坚持正确政治方向,就是要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用;“一个根本”,即以保证人民当家作主为根本,就是要坚持国家一切权力属于人民;“一个目标”,即以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,就是要推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。第三,提出了深化政治改革的六大新举措:扩大人民民主、发展基层民主、全面落实依法治国基本方略、壮大爱国统一战线、加快行政管理体制改革,建设服务型政府、完善制约和监督机制。这六个方面也是执政党对今后的中国政治改革确定的重点。

五、始终把握正确的政治方向,走“坚持中国特色社会主义政治发展道路”,形成了民主政治建设的中国架构

“各国的民主是内生的,而不是由外力强加的”。④一个国家实行什么样的政治制度、走什么样的政治发展道路,归根结底取决于这个国家最广大人民的意志,取决于这个国家的具体国情和历史文化条件。[12]

对于新中国走的究竟什么样的政治发展道路,经过几代人的艰辛探索,在十七大,执政党用“中国特色社会主义政治发展道路”这样的概括做出了明确的回答,即“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。这“三个统一”、“四项基本制度”不仅是中国特色政治发展道路的内涵,也是我国政治改革的原则和核心内容,而且也基本架构出了中国独特的民主政治建设模式。因此这条道路被认为是“凝聚着几代人的艰辛探索,积累了近代中国百余年历史经验,顺应了时代的潮流和人民的愿望”。[13]

30多年来,在中国特色社会主义政治发展道路上,围绕社会主义民主与社会主义法治,我国政治改革的步伐始终随着经济社会的发展不断深化,始终随着人民政治参与积极性的提高不断深化,始终随着时代不断变化的主题不断深化,从未停歇。从党的领导体制和执政方式改革,到以党内民主带动人民民主的实践;从大刀阔斧地推进机构改革,到完善适应社会主义市场经济的行政管理体制;从废除领导干部职务终身制,到建立国家公务员制度;从实行基层群众自治,到逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表、扩大公民有序政治参与;从加强对权力运行的监督和制约,到建立和完善惩治和预防腐败体系,政治体制改革在各方面稳步推进,[14]赋予了社会主义制度新的活力。如今中国的政治改革出现了三大值得重视的走势:“公民有序的政治参与,民主的制度化、法律化;通过党内民主来带动人民民主;中国共产党在宪法和法律的范围内活动,坚持依法治国、依宪治国。这三大走势的指向很明确,最终将在中国建立一个坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治体制。”[15]这三个走势也客观上反映出当前的政治体制还存在不能完全顺应经济社会发展的新形势的要求、顺应保障人民当家作主、维护社会公平正义的新要求的弊端,需要不断改革和完善。

要积极稳妥地推进政治改革,有必要认真总结和长期坚持政治改革中来自实践、符合规律的宝贵经验。“这些经验最为核心的一条,就是要把握正确政治方向。”[16]可以说,正是因为坚持了正确政治方向,才有了中国今天的稳定与发展,今后也只有坚持正确的政治方向,才能有力保证政治体制改革目标的实现,为党和国家兴旺发达和长治久安提供坚强政治保障。所谓的正确的政治方向就是:一要坚定不移地坚持党的领导,即只有坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,才能保证政治体制改革增强党和国家活力、调动人民积极性的目标。二要坚持社会主义制度。改革的最终目的是在社会主义制度下更好地发展社会生产力,充分发挥社会主义制度优越性,充分发挥我国政治制度对发展人民民主、保障国家统一和安全、促进经济社会发展的优越性。三要坚持中国特色社会主义政治发展道路。即推进政治体制改革,必须坚持走自己的路,决不能照搬别国的政治体制模式。五是坚持循序渐进、扎实推进。在一个十三亿人口的大国搞政治体制改革,必须从实际出发,与我国生产关系和生产力发展相适应,与经济体制改革相适应,与我国历史条件、经济发展水平、文化教育水平相适应,有秩序、有步骤地展开,决不能脱离实际、超越阶段,更不能华而不实、空喊口号。[17]

如果说过去政治改革主要是为了适应经济改革和发展的需要,当前的政治改革主要是解决由经济改革和社会发展所带来的社会政治问题。如何在新的社会政治经济环境下建立新的合法性基础,克服渐进改革存在的局限,消除民意表达和公民参与渠道在基层和中层的梗阻,实现革命党向执政党的最终转型及执政方式的科学化民主化法制化问题等当然都应该是政治改革要解决的问题,但这应该是另一篇文章的主题了。

注释:

①即自由派认为不管事的政府是最好的政府,主张政治改革的方向是国家“缩水”,实现有限政府;民主派尽管不反对政府但反对不民主的政府,希望政治改革从推进公民政治参与入手,同时加强中央政府的权力,避免国家走向专制,最终实现国家机器的民主化;主张公民社会的人则认为只有社会力量才能对国家力量进行有效制约,主张扩展建立在非政府组织和非盈利组织基础上的社会权力,来达成国家与社会权力之间的平衡,防止国家的专制。参阅王绍光.安邦之道:国家转型的目标与途径[M].北京:生活·读书·新知三联书店.2007,539.

②相关研究者可以参见:王绍光《安邦之道》第57页和郑永年《中国模式》第37页的论述和注释。

③具体的内容参见:林尚立,制度创新与国家成长-中国的探索[M].天津:天津人民出版社,2005.

④见中国国务院新闻办公室.《中国的民主政治建设》白皮书,前言部分。

[1][3][5]郑永年.中国模式——经验与困局[M].杭州:浙江人民出版社2010.2、91-92、45.

[2][6][11]俞可平.中国治理变迁30年(1978-2008)[M].北京:社会科学文献出版社,2008.2、3、4.

[4]徐瑾,周瑞金.政治体制改革需要有“壮士断腕”勇气[N].中国经营报,2010-11-06.

[7]林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津:天津人民出版社.2009.92-93.

[8][9][10]徐湘林.寻求渐进政治改革的理性——理论、路径与政策过程[M].北京:中国物资出版社.2009.39、40、40.

[12][13][14][15][16][17]郑青原.沿着正确政治方向积极稳妥推进政治体制改革——论牢牢抓住历史机遇、全面建设小康社会[N].人民日报,2010-10-27.

[15]李君如.为什么必须坚持政治体制改革[J].中国党政干部论坛,2009,(7).

(责任编辑:玉东)

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