多元主体的政府绩效评估重构探究*

文英平 孙 健

(西北师范大学政法学院 甘肃 兰州 730000)

多元主体的政府绩效评估重构探究*

文英平 孙 健

(西北师范大学政法学院 甘肃 兰州 730000)

政府绩效评估作为一种政府管理的重要手段,在服务型政府建设中将越来越凸显出其实践价值。然而,审视当下我国流行的主要政府绩效评估模式,明显存在着诸如可信度不高、形式化现象严重等问题。多元主体政府绩效评估模式意味着公众意志的整合与表达,尤其是关注了政府责任意识与合作政府理念,从而在主体构成方面能够确保评估工作既要严格按照程序进行,实现程序公正;又要保证实体公正,实现评估结果的高度公信力。这意味着,只有把公众本位贯穿于政府管理的始终,以公众满意作为政府绩效的核心评估标准,建立和谐的多元评估主体关系,才能客观准确地评价政府绩效,形成服务型政府建设过程中的有序治理局面。

政府绩效;评估主体;多元合作

政府绩效评估是“依据绩效指标,对政府行政过程中投入、产出、中期成果以及最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”。[1]随着我国行政体制改革的深入推进,政府绩效评估越来越显示出其重要作用,甚至被誉为是“最有效的管理工具”。[2]但目前我国政府绩效评估“尚处于初步阶段”,[3]而且存在着诸如过度重视内部评估而诱发的可信度缺失等诸多问题,因而,“实行绩效管理,提高服务质量和有效性”,[4]构建多元主体政府绩效评估模式,对于增强政府绩效评估效果,提升评估结果的可信度意义重大。

一、政府绩效评估主体的主要模式及存在的缺陷

当前我国政府绩效评估主体主要表现为内部评估主体、外部评估主体和第三方评估主体三种模式。

(一)内部评估主体模式

内部评估主体模式包括上级政府对下级政府的评估、本级政府的自我评估和下级政府对上级政府的评估,其中,上级政府对下级政府的评估,在政府绩效评估中占据主导地位,并影响着下级政府主要官员的考核成绩。实践中的内部评估具有独断性,在行政管理中具有较强的约束与规范作用,但也存在着较多的弊端,集中表现为政府在绩效评估中,往往会基于某种利益考虑有意选择评估所需的某些构成要件或实际情况,即选择对自己有利的部分进行评估,将存在的问题加以隐瞒或掩盖,从而使评估结果一般是肯定成分占据主要地位,使内部评估结果有失客观。

(二)外部评估主体模式

外部评估主体模式主要包括公众评估和媒体评估。公众评估是当前最为主要的外部评估主体模式,但是单纯的公众评估也存在着较大缺陷。因为公众不能全面地获取评价对象的相关真实信息,而这是保证政府绩效评估真实、客观所需要的基本前提,加之政府在绩效评估中有意不公开一些重要信息,会使公众评估出现更大偏差。报刊、杂志、广播、电视和计算机网络等媒体作为表达公众意愿和诉求的重要途径,显示出了强大的影响力,在政府绩效评估中承担着重要的任务,但是作为一种非正式的评估主体,其作用同样极其有限。

(三)第三方评估主体模式

第三方评估主体主要是指一些以政府绩效评估为使命的专业评估机构,这种介于政府与企业之间而得名的评估主体,在组织机构上不是政府的附属机构,不直接接受政府的领导。在人员构成上,其工作人员也不是公务员,活动具有一定程度的独立性,Thomas Wolf认为第三方评估主体“必须是正式合法的组织”、“具有公益使命”、“有法律上的特殊地位”,[5]但第三方评估主体权威性不足,因而影响力和公信力仍然有限。

以上三种评估主体模式由于其各自的特性不同,在不同的评估指标下凸显出各自的优缺点。

各评估主体在不同指标下的优缺点分析比较

二、动态的政府绩效评估所需的评估主体

实际上,政府绩效评估是一个动态发展过程,相对于具体环境而言,政府绩效评估随着时间和主体、客体的变化而变化,其信度不仅取决于绩效评估过程本身,也取决于评估主体如何适应评估客体。政府工作的动态性,也决定了在不同的主体环境下绩效评估所依据的标准及其所包涵范围的差异。因此,在对政府工作进行绩效评估时,需要从政府工作的特点以及不同主体对政府绩效评价的作用及影响出发,以确定获得一个具有高度公信力的绩效评估结果的评估主体模式。

(一)作为过程的政府绩效评估所需的评估主体

从政府工作的内部业务流程看,绩效评估都是在政府业务流程的框架下实施的。政府业务流程是指“政府在实施管理和提供服务时,为实现行政目标,履行行政职能所进行的体现政务活动规律的一系列稳定的活动步骤的集合。”[6]

政府工作的业务流程既有起点,也有终点,起点是明确流程的操作规范,终点则是为了实现部门或岗位设定的工作目标。政府工作的业务流程也包括输入和输出两个环节,输入过程中前一节点的输出往往会成为下一个节点的输入,这样经过若干中间环节后便将转化为输出结果。政府工作的业务流程具有层次性和结构性特征,层次性表现为一个大流程可以包含多个子流程,子流程又可能作为一个大流程被分解为若干更低层次的子流程;结构性体现为流程活动是动态的,活动之间基于时间或空间上的逻辑关系可以是串联、并联和反馈。政府工作的业务流程中涉及高层领导者、中层管理者和低层执行者三个层次的政府行政人员。高层领导者负责制定政府工作流程的战略目标,中层管理者负责本部门或跨部门的工作流程,低层执行者负责工作流程内的一个或多个环节。政府工作的业务流程是一个系统,按涉及部门分为单部门流程和跨部门流程,单部门流程的活动集中于一个政府部门内部,跨部门流程涉及多个政府部门,包括纵向流程与横向流程,是政府工作流程实施的难点所在。政府工作的内部业务流程的目标是通过有效的公共管理,为公众提供优质的公共产品和公共服务,其中,包括的环节主要有:利用公共资源、制定工作规范、协调部门关系、明确操作步骤、统一行动实施、反馈落实结果等。

政府绩效评估是对政府工作效果的综合评价,针对政府工作程序的复杂性,进行政府绩效评估需要一个熟悉政府工作业务流程、操作规范,具有很高的权威性和针对性,并能简化评估程序、缩短评估时间,降低信息搜集成本、全面知悉信息的准确性与有效性的评估主体。从政府绩效评估过程本身的性质看,政府绩效评估属于一种发生于评估主体与评估对象之间的关系范畴。这种关系的性质决定了评估主体和评估对象必然存在利益相关性,并且利益关系越直接,评估过程和评估结果反映评估对象的客观事实就越真实,评估信度就越高。利益相关者是“任何能够或被组织目标所影响的团体或个人”,[7]选择和界定政府绩效利益相关者的标准是:评估主体的相对空间位置;评估主体的权威性;评估主体的现实性。[8]依据这三个标准,从评估主体的相对空间位置来看,政府绩效评估需要一个与评估对象具有直接利益关系的评估主体,这种主体是政府绩效评估的过程亲历者,其评估对政府工作具有内部激励和外部阐释作用;从评估主体的权威性来看,需要一个具有公众认可和服从其领导和管理的权威性组织,这个组织做出的评价具有广泛的影响力;从评估主体的现实性来看,必须是一个现实存在的正式组织。

(二)作为结果的政府绩效评估所需的评估主体

从政府绩效评估结果产生的途径看,政府绩效评估途径的选择,是一个关乎评估结果是否具有公信力和具备多大程度的公信力的重要问题。在我国构建服务型政府的进程中,政府坚持以科学发展观为指导,主张人在社会发展中的主体和核心地位,以人的存在与发展为本质和依据,强调社会发展是人的全面发展,并把人的发展程度作为社会进步和政府工作绩效的最终标准,这是构建社会主义和谐社会必须坚持的原则。政府公共服务最基本的着眼点是实现最广大人民群众的根本利益,因此,作为政府提供公共服务和产品指向的对象和终极接受者应该是对政府绩效进行评估的基本主体,通过他们来评估政府绩效并产生评估结果即“施政满意度”,[9]才具有强大的公信力。

从对政府绩效评估结果的利用来看,政府绩效评估有了评估结果之后怎么办,通过评估反应出来的问题,应该在哪些部门、哪些方面,通过何种方式去利用评估结果,本来就是政府绩效评估的价值诉求之一。当前我国有些地方政府在做这项工作时,绩效评估就意味着打分、填表,对绩效评估结果利用方式比较单一,将其仅仅视为对于行政效率的测量、干部政绩的考核,或者作为公众满意度的测量,甚至有些地方政府对评估结果利用的形式化倾向比较严重。一些行政官员和公务员对评估结果不重视,往往在形式上将评价进行完毕之后,对评估结果不加以合理的利用,也缺乏一些有效的具体措施去落实评估结果,致使评估结果的利用往往流于形式。“尽管这些较为先进管理方法的有效性为人们所认同,可当它们被引进某些组织时,在整个组织中的普及速度却很慢,同时,有些高层管理者乐于追求短期效果,对那些先进的管理方法缺乏韧性,中途废止,甚至出现倒退的现象时有发生”,出现了“高绩效管理措施与管理实际效果的分离。”[10]

实际上,对政府绩效评估结果的利用并非一个单纯的评价问题,而是一种通过把绩效评估结果与公务员的物质与精神激励、工作奖励、职务变迁、薪酬变动等相联系,从而提高公务员的工作积极性和工作绩效,改善行政效能,提升政府管理能力的自觉性和主动性,使政府部门真正产生改进绩效的长久驱动力,推进政府管理体制改革,最后促使政府提供高质量的公共服务和产品,实现和谐的政民关系的管理工具。政府绩效评估的真正意义首先在于给被评估者一个客观、公允的评价,被评估者在得到对自己的评估结果后,运用有效的措施提高公共服务意识、改进行政管理方式、调整公共服务范围、提升公共服务质量,从而使政府绩效评估真正应用于公共服务的对象,这些都需要一个对政府服务结果最有发言权的评估主体。因此,政府绩效评估的结果最终应用于谁,谁是政府公共服务指向的对象,谁是政府公共服务结果的享受者,谁便是政府绩效的最适合评估主体。

(三)作为期间的政府绩效评估所需的评估主体

从绩效评估对政府管理过程中的投入、产出、最终成果等内容的考核看,绩效评估作为政府工作的重要组成部分,从严格意义上讲,绩效评估是一项专项活动,一般是从年度、政府任期或专项工作的角度,对政府绩效进行全面的或者专项的评估。如对近几年政府应对突发自然、社会事件和重大责任事故等公共安全事故的专项评估以及对政府实施的有关重大项目的专项评估。一届政府在对当前以及更长远规划目标制定后,各个部门和下级政府具体的目标如何得到实现,都需要进行有效的评估。通过各种动态、分期的评估向社会公众公开政府对项目实施的基本情况与结果,既是对政府工作的基本要求,也能够获得公众对政府工作的反馈信息。政府的项目根据实施期间的不同,可分为长期项目、中期项目和短期项目。尽管每一种项目评估的价值定位具有差异性,但长期项目也需要根据阶段性要求进行阶段性的评估。从政府的不同项目的特征、性质和期间来看,对其评估需要一个具有高度专业性、相对独立性和很强参与性的评估主体。

三、多元政府绩效评估主体模式的构建

(一)以内部评估作为程序性的评估主体

首先,绩效评估的有效性取决于评估主体对评估对象信息的掌握程度。对政府绩效进行评估,并保证评估结果的可信度,一个基本前提是评估主体能够全面、准确地获得评估对象的绩效信息。如果相关评估主体不能及时获得信息,或者所获得的信息不相关、不可靠,必然会影响政府绩效评估的真实性和可信度。除政府以外的其他评估主体由于处于评估对象的外部,难以直接了解政府工作及其效果,而用于评价政府绩效的信息,主要来源于政府自愿公开的信息,尽管政府也可以通过完善自身信息管理系统来公开有关信息,但这些信息通常与行政机构的利益密切相关,因此,难以全面而准确地反映绩效评估对象的真实信息,况且政府在运行过程中涉及许多机密资料,也大大增加了对政府绩效评估信息获取的难度。同时,政府在公共服务过程中,有相当部分的服务内容具有无形性,而且单个部门提供的服务在整个公共服务过程中只是一种中间状态,很难在绩效上有什么直接体现,而政府自身所处地位使其具有获取自身行为准确信息的绝对优势条件,因此,只有政府自己评价自己才是程序性评估的最佳主体。

其次,政府作为程序性政府绩效评估主体具有高度的的权威性。这种权威性主要来源于三个方面:其一是基于政府据以产生的政治权力本身。我国政府是由人民通过直接选举和间接选举组成人民代表大会,再由人民代表大会选举产生的,人民代表大会是国家的权力机关,政府是人民权力的执行机关,具有最高的权威性;其二是公众对政府行为合法性的认同,这是政府行为具有权威性的社会心理基础;其三是政府所具有的政治统治和社会管理职能。

再次,从评估成本来讲,政府作为自身行为的全程参与者,不管是上级政府对下级政府、各级政府对本级政府职能部门的纵向评估,还是同一层级政府相互之间或政府内部各部门相互之间就对方的绩效进行的横向评估,都不再需要公众评估或第三方评估所必需的公开信息等前期准备阶段就可以进行评估,从而能够大大节省评估成本。

最后,从政府绩效评估的功能与作用来看,政府作为程序性的评估主体进行评估是进行自身管理和约束的最有效的手段之一。

(二)以公众评估作为实体性的评估主体

政府绩效评估本身就蕴涵着公共服务和公众至上的管理理念,政府绩效评估应该以公众为中心,以公众的评价为导向,以“人民满意不满意,人民答应不答应,人民赞成不赞成”为最高原则。公众既是社会的主人,也是政府公共服务的对象,政府要对自己的承诺和行动负责,让公众来评价他们到底做了什么、做的怎么样。

以结果为导向意味着在进行政府绩效评估时,需要以公众为中心审视现实问题,政府活动的目的是为公众提供公共服务和产品,服务过程是以政府为主体,公众得到的的是公共服务的结果,相应地,对政府绩效实体性评估的参照系是公众而不是政府及其工作人员。“公民作为评估主体,体现了公共部门绩效管理的核心准则,体现了顾客满意的服务取向,这也是西方国家新公共管理运动的一个基本特征。”[11]

(三)以第三方评估作为阶段性、长期性和专项性的评估主体

政府工作具有阶段性、长期性和专项性特征,在阶段性工作的评估上,政府自身评估可能由于利益冲突而歪曲评估结果,让公众进行评估可能由于组织难度太大而难以实施;在长期性工作的评估上,自己说了算的内部评估可能由于公信力不足致使公众产生政治冷漠,单纯的公众评估可能使政府在评估结果的利用上无所适从;在专项性工作的评估上,政府和公众二者都可能源于专业能力有限致使评估结果主观随意性大,而不能反映客观真实情况,这些现象的存在都不利于政府工作效率的提升和工作质量的改进,而第三方评估主体在阶段性、长期性和专项性的政府工作评估中往往具有很强的优势。作为一个独立的评估组织,相对于政府具有较强的专业性,其成员在集中研究某个社会问题或社会群体方面积累了丰富的经验;相对于个人来讲具有更多的政治理性,能够比较客观地进行评估;其人员组成是自愿而非强制性的,既能反映公众的要求,也能激发公众的政治参与积极性;其成员人数一般不会过于庞大,组织起来比较容易,能够有效的节约评估成本。因此,第三方组织是阶段性、长期性和专项性评估的最佳评估主体。

(四)内部评估、公众评估和第三方评估三者的关系

政府绩效评估的实施不是一个孤立的程序,而是一个完整的系统,彭国甫依据我国的实际情况,在借鉴国外相关研究成果的基础上,提出我国政府绩效评估的基本程序由前期准备、评价实施和结果运用三个步骤组成。在前期准备阶段,评价者的主要任务是确定评价项目和制定评价方案;在评价实施阶段,评估者要坚持真实性、一致性和独立性三项原则,同时相关部门应及时受理评估申诉并通过复核或对评价结果的再评价来妥善处理申诉;在结果运用阶段,应促使评价对象根据评价结果来纠正和完善自己的行为,以推动政府绩效的提高。本文将绩效评估的整个过程分为四个步骤,即评估计划、评估实施与管理、评估反馈及结果运用。

图1 政府绩效评估过程中各个主体之间的关系

评估计划作为绩效评估流程中的第一个环节,主要任务是为评估工作确定目标和职责。评估计划制定后,评估主体需要按照计划开展工作,即绩效评估的实施与管理,在这个过程中,将所收集到的能够说明评估对象绩效表现的数据和事实,作为判断被评估者是否达到关键绩效指标要求的证据反馈给被评估者,使之了解自己的绩效,认识自己有待改进的方面,以作为下一阶段工作规划、项目管理、政策运用、个人评价等工作的行为指南。在评估的计划阶段,由政府做出自我评估的程序计划,由公众选择确定评估的范围,按照实际情况由第三方评估组织和政府共同做出阶段性或专项工作的评估计划。在评估的实施阶段,由政府部门对自身及其工作人员的日常表现、工作实绩、工作效率、业务素质、人际沟通能力、协调能力等进行程序性的评估,以获得一个政府自我评估的结果,再由公众对政府按年度计划、任期计划、阶段性计划或专项性计划提供的公共服务和产品的结果进行评估,获得实体性评估结果。在评估结果的反馈阶段,将自身的内部评估结果和公众评估结果密切联系,形成一个程序性和实体性评估有机结合的综合评估结果。在评估结果的运用阶段,将综合评估结果进行定性和定量分析,以改善政府公共服务方式,调整公共服务范围,增强政府行政能力,规范公众评估方式,提高公众评估意识,提升公众有序参与能力。

针对期间性的政府工作的绩效评估,同样按照程序与结果相结合的方式进行评估,由政府进行内部程序性评估和第三方评估组织进行结果性评估,但需突出期间性工作的特点,把评估结果融入到政府管理体系之中,使绩效评估与政府管理结合起来,成为政府发现问题、提高绩效、完善治理的有利工具。政府内部评估、公众评估与第三方评估三个主体的职责和作用不可错位。根据业务流程性质,政府只能对内部的工作程序进行评估,因为现实中有些政府工作人员只想当官不办实事,对上阿谀奉承,对下颐指气使,工作中互相推诿,而现行的评价标准是产值、税收额、就业率等数字,政府投入主要在提高数量指标上,若政府进行结果评估,公信力必然很低;公众作为政府公共服务的最终接受者主要对政府的服务结果进行评估,也可对政府的服务过程进行评价;第三方主要进行期间性的评估,三者之间不是相互冲突而是相互补充、相得益彰的关系,“三个及以上相互依存的组织自觉组建的集合,致力于实现共同的目的”。[12]

图2 公众评估、内部评估与第三方评估三者关系

四、结语

政府绩效评估的目的之一在于为政府提升公共服务水平和改善公共管理方式提供参照,随着社会“不可治理性”问题的日益增加,政府需要公众、社会组织参与到公共治理过程中来。但面对同样一项绩效评估工作,基于不同的价值理念和利益诉求,不同的评估主体可能会得出差距很大的评估结果。要做到科学、准确地评估政府绩效,就不能单独由某一主体来实施评估,必须构建一个科学、合理、操作性强的多元评估主体模式,这是预防和克服政府绩效评估主体理性偏差,并实现评估结果科学有效的前提。

“多元合作意味着政府、社会组织以及公民个人在制度规范的框架下分享公共权力、分担治理责任,而政府在治理中的责任主要是通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为,在合作行为中创造出社会和谐的机制,从而获得一种多元合作的和谐秩序”,[13]“合作绩效的研究是未来绩效研究的一个重要方向”。[14]“多个行动主体分担管理职能”,[15]既是政府内部评估与公众评估相结合或官方评估与非官方评估相结合,也是一般评估与专项评估相结合,以及阶段评估与整体评估相结合的评估体系。“管理的最高价值在于共济互生与追求和谐”,[16]政府绩效评估作为政府管理的一种重要手段,在当前服务型政府建设中越来越显示出其重要作用。政府绩效评估主体的多元化模式构建,意味着在主体构成方面确保政府绩效评估既要严格按照程序进行,实现程序公正;又要保证实体公正,实现评估结果的高度公信力。只有把公众本位贯穿于政府工作的始终,建立和谐的多元评估主体关系,才能客观准确地评估政府绩效,走出为评估而评估的单纯的程序性评估和以结论为导向的单纯的结果评估的误区,形成服务型政府建设过程中的有序公共治理局面。

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(责任编辑:木 秦)

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1672-1071(2011)01-0049-07

2010-01-08

文英平(1980-),男,甘肃宕昌人,西北师范大学政法学院2008级硕士研究生,研究方向为行政管理。孙健(1969-),男,西北师范大学政法学院政治与公共管理系教授,法学博士,公共管理学出站博士后。