业主委员会机会主义行为制度分析

□ 厉进伟

（惠州学院，广东 惠州 516007）

业主委员会机会主义行为制度分析

□ 厉进伟

（惠州学院，广东 惠州 516007）

业主与业主委员会之间就维权问题经常产生矛盾，由于业主掌握的信息不充分和搭便车行为导致了内部监督的缺失，而正向激励不足的业主委员会本身就存在着发生道德风险的可能，再加上政府在有效监督制度供给上的严重不足使得业主的实际监督行为面临着过高的交易费用，加剧了业主委员会机会主义行为发生的风险。因此，必须提高政府的制度供给能力，完善内外部监督机制，推进业主委员会服务的市场化和职业化，从而降低监督制度的运行成本，增加有效监督行为的供给。

业主委员会；公共物品；交易费用；机会主义行为

随着我国城市化进程的加快和商品房市场的发展，作为城市基层自治组织的业主委员会（以下简称业委会）数量急剧增加，相关的监督问题日益凸显。仅以业委会监管的公共维修基金为例，我国城市住宅小区的维修基金累计起来数额巨大，如北京市累计归集的维修基金已达201.27亿元，天津市累计归集的维修基金已超过74亿元，全国住宅专项维修基金超过4500亿元。在一些大中城市，一个规模较大的小区累计的维修基金总额就可能超过上千万元。［1］业委会能否代表全体业主有效地监督、使用维修基金，直接关系到千家万户的切身利益和基层社会的稳定。当前，业委会违规侵占、使用维修基金等侵害业主利益的行为日趋严重，①笔者根据中国期刊网提供的资料，对1999年－2009年10月业委会相关监督问题做专门性研究的文章做了不完全统计，共有28篇，1999－2004年有5篇，2005－2009年有23篇，业委会腐败的具体表现形态已参看这些论文。业委会监督问题研究成果的增加既反映了业委会腐败问题呈现出上升的趋势，也反映了社会对该问题关注程度的不断增加；大众媒体特别是网络对该问题的反映程度也在上升。因而有必要对业委会监督问题进行专门研究，分析业委会机会主义行为产生的原因以及相应监督制度存在的缺陷，以期对业委会制度的完善有所助益。

在新制度经济学中，机会主义行为是指“狡诈地追求利润的利己主义”，［2］（p37）即人们借助不正当的手段谋取自身利益的行为。业委会的机会主义行为是指业委会及其成员以业委会的名义为谋取个人利益或小团体利益而侵害他人利益或公共利益的行为。业委会作为在小区范围内承担公共事务管理和提供公共服务的非政府组织（NGO），其提供的服务具有公共物品的性质。笔者认为，对业委会的监督行为同样属于一种社区性公共物品，具有一定程度的非排他性和非竞争性，提供监督行为者既无法排除小区其他业主对监督行为收益的分享，业主享受监督行为的效用和消费量也不会因为新业主的加入而有所损失。因此，笔者将监督业委会的行为视为一种社区性公共物品，围绕业委会所处的行政生态环境，采用新制度经济学的交易费用分析范式，通过业主监督业委会所进行的维权活动剖析参与小区治理的业主、业主大会、业委会、物业企业以及相关政府部门的内在行为逻辑与外部制度约束，揭示业委会机会主义行为存在的机理以及监督制度存在的缺陷，进而提出规范业委会行为的相关对策，以期为业委会制度的完善提供有益的知识积累。

一、交易费用范式与小区的治理结构

交易费用的概念由科斯提出，他将交易费用定义为“使用价格机制的代价”，其后，其他学者不断跟进。如：马修斯将交易费用定义为“包括事前准备合同和事后监督及强制合同履行的费用；与生产费用不同，它是履行一个合同的费用”。阿罗定义交易费用为“经济系统运行所需的全部费用”，张五常将交易费用定义为“制度成本”。［3］（p35－36）因此，在新制度经济学家们看来，交易费用是参与者使用某种特定的制度（契约形式）所花费的费用。

在采用交易费用经济学分析业委会监督制度之前，首先要对面的问题是，交易费用经济学能否用来分析业委会监督制度？正如交易费用经济学家威廉姆森所指出的那样，交易费用经济学的基本分析单位是交易及其合同，任何能够描述为合同（契约）问题的关系都可以从交易费用经济学的角度来分析。［4］（p538）

与一般的市场性契约不同，公共政策和法律制度可以看作是象征性契约或政治契约，是政府和社会主体之间的一种社会契约。这种社会契约形式一旦以政策或制度的形式确定下来，就意味着政府就解决某个社会问题或处理某项社会事务对社会作出了承诺，并使接受约定的社会主体相信政府已做出了一项允诺，这就为将交易成本概念及其理论引入公共部门的制度分析提供了前提条件。

笔者认为，小区的物业管理活动本身也是一种交易，这种交易可以从契约的角度进行考察，如全体业主与业委会之间在管理小区公共事务上形成的契约关系，业委会与物业企业之间在物业管理服务上形成的契约关系，业主、业委会、物业企业在保护自身合法权益不受他人侵害的事务上与政府形成的契约关系。在对业委会的监督方面，现有法律法规为业主提供了三种对业委会的监督制度：第一种是业委会召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况，业主可以通过业主大会选举、更换业委会委员；第二种是业主大会、业委会作出的决定违反法律规定的，物业所在地区、县人民政府房产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当责令其限期改正或撤销其决定并通告业主；第三种是业主大会或业委会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。［5］

如果将业委会的监督制度作为一种象征性契约，则现实中实际运作的监督制度属于一种无完全契约形态。契约的不完全性的主要原因是因为人的行为和决策受到有限理性的限制、信息不完全或不对称的约束、交易费用的障碍以及人类语言模糊性的干扰，其根本原因在于人的有限理性。［6］（p419）因此，契约的不完全性加大了履约的困难。由于契约条款中的变化是无限的，契约在很大程度上只是确立了一个治理结构，它的实际效力取决于履行契约的具体条件。所以，在契约实施过程中存在的交易费用会使契约的履行受到诸多不确定性因素的影响，而这些不确定因素会降低契约的治理效果。

尽管业委会制度确立了小区的应然治理结构，但在现实的不完全契约状态下，业委会机会主义行为的发生反映了业主、业委会、物业企业和政府部门等主体在履约行为中因契约具体条件的缺失所造成的负面影响，这种履约条件的缺失不仅为业委会的机会主义行为提供了诱因，也导致了监督者在使用既有监督制度时必须付出过高的交易费用，加大了业委会侵害他人利益的风险。

二、案例内容

2006年1月，位于W市的A住宅小区业委会三年任期届满，该届业委会决定采用业主代表大会的方式选举产生新一届业委会，首先在每个门栋内选举产生业主代表，再由业主代表间接选举产生业委会。由于该届业委会在任三年期间没有召开过业主大会，也没公开过小区财产状况，4名业主志愿者通过散发传单的方式，反对采用业主代表大会的方式进行换届选举，号召其他业主关注业委会换届选举情况，要求召开业主大会进行换届选举。

笔者通过与业主的访谈后得知，2003年后，业委会在没有经过选举的情况下，在每个门栋挑选了一位老年人担任门栋代表，每年为其发放200元津贴，小区事务由业委会和物业服务公司决定，并不吸收门栋代表参与，门栋代表只做一些张贴通知公告的工作。由于业主对物业管理方面的事务了解不多，相互之间也不熟悉，普通业主一般也愿意由门栋代表代为参与小区事务。如果采用业主代表大会的方式进行业委会换届选举，业主代表大会的参会代表将主要由门栋代表组成，因而本届业委会很可能获得连任。

业主志愿者多次向该小区所属的街道办和区房管局申诉，要求召开业主大会进行换届选举，并获知业委会存在经济问题。街道办称该问题应由区房管局解决，而区房管局以业主志愿者没有业委会经济问题的确凿证据为由，没有采取任何实质性的作为。

2006年2月，业委会第一次公布在任三年期间的小区财务账目，其中仅包括使用资金和剩余资金两项，没有公布上任时接手的资金数额，而且在任期间的收入资金也只公布了一部分（剩余资金＝接手资金＋收入资金－使用资金），明显遗漏了大部分收入资金，如停车费、外来企业经营所交的费用、小区公共商铺等收入都没有在公布的财务账目中显示出来。除去财务账目不清外，反映业委会账目中的另一个问题是业委会将原本属于小区全体业主的公共物业经营性收入转让给了物业公司。根据《物业管理条例》第55条的规定，公共物业经营性收入应当主要用于补充专项维修基金，也可以按照业主大会的决定使用。业委会既没有将公共物业经营性收入用于补充专项维修基金，也没有召开业主大会讨论公共物业经营性收入的使用方式，就擅自在与物业公司签订的物业管理合同中约定，将公共物业经营性收入的70%划归物业公司，剩余的30%作为业委会活动资金。业主志愿者在了解小区财务账目后，要求业委会召开业主大会进行公开换届选举，业委会称，无法召集达到全体业主的50%的法定有效比例，只能以业主代表大会的方式进行业委会换届选举。业主志愿者又多次上访至区房管局、街道办，未果。

国家建设部《业主大会规程》第12条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议，经20%以上业主提议的，业委会应当召开业主大会临时会议。应当召开业主大会临时会议的情况，业委会不履行组织召开会议职责的，区、县人民政府房产局行政主管部门应当责令业委会定期召开。”2006年3月，为获得召开临时业主大会的机会，业主志愿者通过业主联名的方式得到了小区200余位业主的支持，并将要求召开临时业主大会的联名复印件转交至区房管局、街道办，但仍没有得到回应。与此同时，业委会开始在每个门栋选举业主代表，随即业主志愿者到区房管局的上一级主管部门——W市房管局申诉，第二天，正在进行中的业主代表选举活动被W市房管局叫停。其后，由区房管局和街道办牵头，居委会具体负责重新组织业委会的换届选举。但由于业委会与居委会发生矛盾，换届选举工作被一直搁置，直至2009年10月，仍未召开业主大会进行换届选举。

三、业委会机会主义行为的制度分析

尽管W市A住宅小区业委会的案例具有一定的特殊性，但却反映了业委会发生机会主义行为的制度环境问题。目前，对业委会缺乏监督的现象在各个地方都不同程度地存在，因此，有必要从上述案例出发，了解一般意义上业委会的行政生态环境，分析参与小区治理的业主、业主大会、业委会、物业企业以及相关政府部门在对业委会监督问题上的内在行为逻辑与外部约束，从制度层面上探讨业委会机会主义行为的形成原因与业委会监督制度存在的缺陷。

⒈业主与业主大会。如前所述，业主对业委会的监督属于社区性公共物品，具有一定程度的非排他性和非竞争性，由业主来提供监督显然会导致其监督行为公共物品属性的缺失。首先，业主普遍缺乏对物业管理法规和相关知识的了解，对业委会事务的关注程度也不够，于文静在上海、陈龙在南京的抽样调查以及笔者在W市A住宅小区的访谈都证实了这一点。［7］其次，从追求收益最大化的“经济人”角度理解业主的监督行为可以发现，业主普遍存在一种“集体行动的逻辑”，因为业主对业委会的监督无法排除其他业主对于监督收益的共享，收益与成本的分离导致小区规模越大，监督的正外部效应就越明显，监督行为的动力也就越低，“搭便车”效应导致的业主监督缺位也就不可避免。

当然，现实中不可能所有业主都是“经济人”，也有一些业主积极从事监督行为，其行为的受激励程度主要取决于监督制度的交易费用。监督制度的交易费用相对较低，监督行为将受到激励；而过高的交易费用将抑制业主的监督行为。在小区范围内，业主对业委会的监督主要通过业主大会来进行，但目前法规在业主大会的制度设计上设置了过高的集体行动门槛，限制了业主的监督。我国《物业管理条例》第8条规定：“业主大会应当有物业管理区域内专有部分建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主参加。”规定业主大会最低参加比例限制的立法初衷主要是为了防止少数人通过业主大会的合法形式来损害广大业主的利益。但我们注意到，现行法律对业主大会最低召开比例的限制远远高于我国台湾地区规定的20%，也高于我国香港地区规定的10%。［8］实际上，由于部分业主是以投资为目的购买住房，小区中还存在一定比例出租住房的业主，这些业主较少参与小区的公共事务，再加上“搭便车”现象的存在，使得符合全体业主的“1/2”法定有效比例的业主大会难以召开。因此，现行法律法规对业主大会召开比例的规定既限制了业主的积极监督行为，也提高了业主监督业委会的组织成本，妨碍了业委会作为自治组织正常功能的发挥。

业主大会的召集程序也直接制约着业主大会能否正常召开。业委会控制着业主大会的召集程序，普通业主只能要求业委会召开业主大会，不具备自行召开业主大会的条件。按照国家建设部《业主大会规程》第12条的规定，经20%以上业主提议的，业委会不履行组织召开业主大会职责的，区、县人民政府房产局行政主管部门应当责令业委会限期召开。然而，即使20%的业主联名提议召开临时业主大会，一些具有机会主义倾向的业委会也可能以无法召集达到法定人数的有效比例为由推诿或拒绝。业主在无法通过业委会召开业主大会进行监督的条件下，只剩下行政和司法两种维权途径。司法途径的维权行为需要较高的组织成本和诉讼成本，即使诉讼成功，监督行为又属于社区性公共物品，无法排除其他业主对维权活动收益的分享，因而业主往往不愿通过司法途径进行维权。维权业主一般会选择成本较低的行政途径向房管部门和街道办申诉，尽管房管部门对物业管理事务负有主要责任，但由于其工作人员较少，难以对数量众多的小区业委会进行有效监督。而街道办的工作人员对业委会相关的物业管理事务又不太熟悉，在政府部门责任机制不够明晰的条件下，一些政府部门的工作人员往往出于稳定的需要，对维权业主的要求有可能采取拖延推诿的策略性行为，导致业主大会这一主要的内部监督形式无法实现。因此，过高的交易成本使得业主利用业主大会监督业委会的途径极易流于形式，形成业主内部监督缺位，由此增加了业委会道德风险发生的可能。

⒉业委会与物业企业。从组织性质上看，业委会实际上是小区全体业主公共财产的理财机构，肩负着小区内共有财产的保值增值责任。业委会的工作性质和特点不仅要求其成员具有较强的责任心和沟通能力，还需要一定的物业管理知识和较高的道德素养，这样的复合型人才在当下的市场经济环境下本来就稀缺，因而从事业委会工作需要付出很高的机会成本。而目前业委会基本处于非职业化的志愿工作状态，成员不领取津贴或者仅仅领取少量象征性津贴；同时，业委会的工作成果又属于一种社区性公共物品，其工作绩效难以被准确衡量。在缺乏激励机制和严格监督的条件下，业委会负责监管维修基金和公共物业经营性收入就存在着发生机会主义行为的风险。同时，由于物业企业与业主之间在物业管理事务上存在着严重的信息不对称情况，物业企业为获取不正当利益也往往会向业委会“寻租”，或者业委会主动“设租”，从而形成“分租”的局面，共同侵害业主的公共利益。

当前，业委会制度在监督方面存在的最大缺陷在于没有明确规定业委会成员的违法责任。现行法律将业委会定位为业主大会的执行机构，既没有独立的财产，也没有独立的责任，只是一种不具有民事权利能力的社团组织。因此，即使业委会的违法决定被相关政府部门或人民法院依法予以撤销，业委会过于模糊的法律地位也会使其造成的损失却不由其负责，而是由全体业主承担。业委会组织的权责不对等带来的直接后果就是，业委会成员从事违法活动损害业主利益的，由于其行为是以业委会的名义作出的，司法机关将很难介入调查并作出相应的司法处罚，这就给业委会的机会主义行为留下了不应有的空间，也给业主的监督带来了巨大的困难。

⒊相关政府部门。目前，政府外部监督机制“缺位”的原因是多方面的。首先，在业委会的行政管理体制上，作为职能部门的房管部门与综合协调部门街道办之间存在着条块分割、权责设置不够合理的问题。《物业管理条例》第5条规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”。由于房管部门具体负责物业管理事务的行政人员编制较少，面对的小区数量却相当庞大，如A住宅小区案例中所属的区房管局管辖区域内的小区数量逾千，而具体负责管理小区事务的房管局物业管理科的工作人员却不到10人，在人数有限、事务繁多的情况下，难以对业委会治理状况进行有效监督。与此形成强烈反差的是对社区发展负有直接责任的街道办却没有对业委会事务的独立管理权。条块分割的二元管理体制既为敷衍塞责、拖拉推诿等官僚主义行为提供了制度性的土壤，又加大了业主监督业委会的交易费用，纵容了业委会机会主义行为的发生。

其次，政府相关部门对业委会的监督仅局限在其成立、换届和纠错等个别环节上，缺乏对业委会日常运作的有效监督。目前，房管部门和街道办、居委会只负责对业委会成立或换届进行备案，既没有对业委会人员定期进行业务培训和技能培训以提高其业务素质，也缺乏对各项具体工作的有效指导和定期监督，粗放封闭的运作状态使得业委会的行为基本依靠道德自律，发生机会主义行为的风险过高。此外，在对专门的维修基金的监管环节，房管部门的监管机构编制紧缺，人员数量有限，而监管任务较为繁重，监管工作难免出现不够细致的情况。以上海市为例，根据彭晖2006年的统计，上海全市商品住宅小区7000多个，全职管理人员仅58人，集中在市、区县管理机构。在房地办设置的联络员，90%以上为兼职或协助管理，数量为231人，其中45%的管理人员一个月只有5个工作日用于维修基金的监管。而且监管机构的人员来自不同的部门，对专项维修基金监管所需要的物业管理、资金管理、工程管理等专业知识相对缺乏，在调解和实施法规制度方面还存在差异，监管效率不高使监管力量更为薄弱，给业委会和物业公司的机会主义行为留下了较大的空间。［9］

四、规范业委会行为的对策

加强对业委会的监督，抑制其机会主义行为，应采取综合治理、多管齐下的方式，政府必须着力提高制度供给能力，减少业主监督的交易费用，完善内外部监督机制，推进业委会服务的市场化和职业化，从而降低监督制度的运行成本，增加监督行为的供给。

⒈应改革在业委会事务上条块分割、权责不清的二元管理体制，明确房管部门和街道办的事权。房管部门应主要负责房产硬件、维修基金等房产实体方面的事务，而属于社区自治组织的业委会事务管理则应回归社区，由街道办负责监督、指导，以提高对业委会事务的回应力和办事效率。街道办和居委会应进一步细化对业委会的监管责任，要求业委会对其决定和日常工作进行记录和存档，并定期向业主公开其工作和财务状况。房产部门在剥离掉对业委会组织的一般性监管责任后，应重点加强对维修基金的监管力度。一方面，可以适当增加维修基金的监管人员数量；另一方面，还可以考虑将部分监管事务委托给会计师事务所、审计师事务所等社会中介组织，以充实监管力量，降低维修基金的流失风险。

2.在业主大会的制度设计上必须采用“选择性激励”。美国经济学家奥尔森指出，克服集体行动困境的一个重要方法，就是设计一种选择性激励。这种激励之所以是有选择性的，是因为它对集团的每一个成员区别对待，对作出贡献的成员给予正面的奖励，对于“搭便车”者给予负面的惩罚。［10］（p41－42）在业主大会的制度设计上，必须使个人行为与集体利益相一致，以抑制“搭便车”行为。笔者认为，《物业管理条例》等法规应该对业主大会的业主参会比例做灵活的解释，即在经业主大会召集人通知后仍不来参加的业主，可视为其放弃参加当次业主大会的权利，在此条件下，业主大会可以以小区常住业主的1/2而不是全体业主的1/2作为法定有效比例，从而在集体行动中实现选择性激励，减少“搭便车”行为，以此降低业主监督业委会的内部交易成本。因为如果漠视权利的业主不参加业主大会，导致自己不赞成的提案获得通过，就可能损害其个人利益，那么，业主将更积极地参与业主大会，表达自己的利益和要求。

⒊应加强业委会工作制度建设，明确业委会成员的违法责任。各地在制定《物业管理条例》实施细则时，必须进一步明确 《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主大会章程》以及各项工作制度，在业委会公章使用、信息发布、日常经费支出、维修基金管理、业主大会的召集、物业公司的选聘、重大事项的决策程序等方面加以规范，使业委会在工作时有法可依，失职时有约可鉴。同时，应抓紧修改《物业管理条例》等相关法规，明确区分业委会的职务行为和非职务行为。职务行为的法律责任由全体业主承担，非职务的违法行为的法律责任以及相应的损害后果由参与决定的业委会成员个人承担赔偿责任。房管部门、街道办在撤销业委会的违法决定后，受害人可依据行政裁决向人民法院要求追究业委会的法律责任，触犯刑律的应提请司法机关进行处理。通过职务与非职务行为的区分，将会提高业委会成员的违法成本，从而有效降低其机会主义行为的风险。

⒋推进业委会服务的市场化和职业化。在降低监督制度运行成本的条件下，业委会服务的市场化和职业化将会有效促进作为公共物品的监督行为的供给。各地可以考虑进一步完善 《物业管理条例》的实施细则，在业主大会表决通过的前提下，允许将业委会成员的薪酬正当化、透明化。业委会成员不仅可以由业主兼职担任，业委会主任也可以考虑由职业经理人担任，业主大会与业委会之间应以合同的形式明确规范业委会的权、责、利以及明确的工作考核标准，有效规范业委会的日常运作。在涉及财务、法律、建筑工程等相关专业事务上，业主大会还可以自行决定聘请审计师事务所、会计师事务所和律师事务所等社会中介组织进行专业监督，以确保业委会的规范运行。

［1］北京市建委.住宅维修资金201亿，使用率不足0.22%［EB/OL］.http：//bj.fangqq.com /v1/hn /46 /45561.html； 天津市住房专项维修资金归集追缴超70亿元，http：//news.022china.com/2009/08－07/124793＿0.html；东莞小区2000万公共维修基金或被物业公司挪用，http：//china.huanqiu.com /roll/2009－04 /441075＿2.html.

［2］［3］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004.

［4］（美）威廉姆森.资本主义经济制度［M］.商务印书馆，2002.

［5］国务院.物业管理条例［Z］.2003年公布、2007年修改，第11条，第12条，第19条.

［6］罗必良.新制度经济学［M］.山西经济出版社，2005.

［7］于文静.业主视角的业主委员会现状分析——以上海市普陀区A街道社区为例［J］.现代物业，2008，（08）：35－36；陈龙.南京市业主委员会自治制度的调查研究［J］.中国房地产2004，（04）：71－73.

［8］张弘.业主委员会监督难问题的探讨［J］.中国物业管理，2006，（07）：59.

［9］彭晖.房屋专项维修资金使用监管思考［J］.上海房地，2006，（09）：51.

［10］（美）奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海人民出版社，1995.

（责任编辑：高 静）

An institutional Analysis of the Owners Committee＇opportunistic behavior

Li Jinwei

The article describe a example of owners protect their rights through supervision the Owners Committee，and analyzes the problems of the supervisory mechanism on the Owners Committee.Being short of information and effected by the free－rider effect，owners neglect the suspervision of the Owners Committee.Lack of positive incentives，the Owners Committee has the possibility of the existence of moral hazard.Plus the government has serious shortage of effective institutional Supply，which lead the actual supervision practices faced with high transaction costs.All these increased the risk of opportunistic behavior.To reduce the supervisory failure of Owners Committee，the government should enhance the system of institutional Supply，improve the internal and external oversight mechanisms，promote the Owners Committee services market－oriented and career－oriented， and these measures would reduce the cost of monitoring system and increase the supply of supervisory behavior.

owners committee；public goods；transaction costs；opportunistic behavior

D638

A

1007－8207（2010）02－0066－05

2009－12－18

厉进伟 （1978—），男，湖北武汉人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士研究生，惠州学院政法系讲师，研究方向为行政学理论与社区治理。