整体性治理制度化策略研究

□黄滔

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

整体性治理制度化策略研究

□黄滔

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

整体性治理理论有望成为继传统官僚制、新公共管理后的第三代公共行政理论典型范式。本文结合我国实际及OECD国家整体性治理的实践，从五个维度对构建整体性制度化实施体系进行了探索，认为内部构建大部制，外部倡导理性的公私合作，纵向构建部省合作新型关系，横向上建设电子化无缝隙政府，动态上从价值与伦理文化角度构建主动性公务员体系是整体性治理制度化的重要途径。

整体性治理；整体政府；大部制；制度化

一、整体性治理的缘起与地位

整体性治理（Holistic governance）是20世纪90年代末期以来的公共行政治理理论研究者最具创新性与前瞻性的理论之一，最早由英国学者佩里·希克斯（Perri 6）于1997年出版的《整体政府》一书提出。该理论深受英国工党政府认同，并很快被决策层所采纳并付诸改革实践。1997年工党政府发表极具里程碑意义的政府改革纲领《现代化政府政策白皮书》（The White Paper Modernising Government），即以希克斯的整体性治理理念为指引，提出了联合性政府 （joined－up government）理念，开启了全球整体性治理改革的先河。随后，希克斯和Diana Leat于1999年出版了 《圆桌中的治理——构建整体政府的策略》，并于2002年再次合作出版了《迈向整体性治理》一书。希克斯将整体性治理界定为相关治理机构之间，共同强化服务的意义与目标，并在相互认同的方式中达成彼此同意的结果。［1］这一理论基于对新公共管理运动所导致的政府部门碎片化（functionally fragmented governance）以及政府责任模糊化的反思与回应，以解决人民的生活问题为政府运作的核心，针对全球化、信息化浪潮对政府的不断渗入与影响，特别是对诸如传统体制下对恐怖主义、SARS和H1N1型甲流等大型公共卫生事件、环境保护、低碳经济、金融危机、就业、教育、抢险救灾等跨部门、跨专业、跨功能、跨区域甚至跨国界的重大复杂而棘手的民生问题（wicked problems）反应迟钝，各自为阵，整体效率低下，公平正义价值丧失的状况，整体性治理开出了相应的解决药方。该理论从新涂尔干理论 （the new Durkheimians theory）和组织社会学理论中吸取养分，以公平正义、观照全体、及时回应服务等为伦理与价值基础，以预防导向、服务导向、整体导向、合作导向、结果导向为逻辑起点，充分利用信息化技术、网络化技术、组织一体化技术，以协调和整合（integration）为基本手段，追求在“政策、规章、服务、监督四个方面”进行“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”，［2］以期达到“排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务”四个目标，［3］形成一种服务与治理的目标和手段互相增强的新政府治理模式与境界，［4］化解新公共管理模式下的政府管理碎片化和服务裂解性问题。目前，继英国之后，澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰、荷兰、英国、美国、新加坡等OECD国家相继进行了整体性治理的大规模改革实践与探索。整体性治理在各国、各地区有多种译法或称谓，如加拿大称整体政府（WOG——whole－ofgovernment），英国开始称联合政府，我国台湾地区则译为全观型政府或协力型政府。虽然称谓各不相同，但一个不容争议的事实是 “整体政府已成为当代西方政府改革的新趋向”，［5］“全观型治理”的理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论（grand theory），值得行政学者广泛加以研究，“整体政府的理论和机制对我国政府管理现代化具有重要意义”。［6］许多学者认为，整体性治理理论有望替代已被不少学者质疑的新公共服务理论而成为继传统官僚制、新公共管理运动后的第三代公共管理理论典型范式。由此可见，整体治理理论已成为国内外行政管理研究领域的热门与前沿领域，值得我国政府理论的实践者及时跟进、消化、吸收并结合我国行政改革的实际加以有效运用，不断进行政府组织与服务模式的改革与创新。

二、整体性治理制度化的必要性

理论的真伪和价值的大小需在实践中得以检验，而科学的理论能否真正指导实践，取决于是否将该理论制度化。许多理论往往在提出时受到热捧，最终则因缺乏可操作性和未提出合理的制度化策略而止步于理论界的探讨和期望被人遗忘。我国台湾大学的林水波认为，体制就是 “一种政治制度安排 （a political arragement），它使得公共政府制度中的重要价值能够被制度化下来，同时，制度亦是一组组织的结构化安排，借此界定和支持此一体制的政治价值”。这一安排的过程，即被称之为“制度化”。该理论的创始人希克斯十分注重其理论的实践与运用，他在2002年出版的《迈向整体性治理》最后一章中着重提出了“制度化”问题，以作为构建整体性治理得以实现的策略。但他在这一章中能够举出整体性治理成功的例子并不多，他对于各种整体性的讨论虽然详细，但在众多利弊得失与治理类型的讨论中，事实上很难看出，究竟要用何种策略构建，才能使碎片化政府朝整体性治理迈进。［7］“因此整体性治理还是一种成长中的理论，因为整体性治理所需要的制度化正如希克斯自己所说的还没有完成”。［8］

就整体性治理制度化策略而言，我国内地学者还基本停留在理论引介方面，实践层面探索不多，相对而言，我国台湾地区学者研究得相对深入。2005年，台湾大学政治系彭锦鹏发表的《全观型治理：理论与制度化策略》、林水波和李长晏出版的《跨域治理》以及台湾中央大学通识教育中心韩保中2009年发表的 《全观型治理之研究》一文中都有相关讨论。特别是彭锦鹏明确而详细地提出了要达到整体性治理，必须采取 “线上治理——科技基础、整合型组织——组织基础、主动型文官体系——人员基础”三项制度化途径对现有政府进行改革。希克斯构想的整体性治理，也就是透过“制度化”（institutionalization）的途径来达成全面整和的境界。［9］正所谓理论如果缺乏有效的制度化策略就成为很难将理论付诸实践并体现理论的指导意义和价值。整体性治理作为一种全新的治理范式更是需要科学的制度化策略以保证整体性治理理论真正贯穿于政府治理的全过程，建构出整体性的服务型政府模式。因此，加强对整体性治理理论制度化策略的探索显得十分必要。

三、整体性治理制度化策略探析

应该说，我国台湾地区学者彭锦鹏提出的制度化策略很具启发性，为内地学者继续研究拓宽了视野。但由于台湾地区的政治、社会及文化背景与大陆有一定的差异，因此，本文主要以地方政府为参照系，从内部、外部、纵向、横向四个静态维度及文化价值一个动态维度来探析整体性治理在我地方政府制度化的策略途径。

第一维度——内部：构建大部门体制

希克斯认为，整体性治理是针对20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况提出的。“整体主义的对立面是破碎化，而不是专业化”，［10］诸如部门间转嫁问题与责任、项目相互冲突、目标互相冲突、缺乏沟通、服务遗漏等等。产生碎片化的根源有两类，一类是体制性碎片化，一类是功能性碎片化，两者均源于公共选择理论中的组织自利性假设。就我国而言，政府机构部门数量庞大、部门林立、职能交叉、权责不明、职责同构、协调不畅、互相冲突等碎片化现象也十分突出。而整体治理理论认为，整体政府应十分强调整体协调与配合机制的建立，要从体制上予以适当调适与解决。因此，整体性治理的制度化首先应该构建大部门体制。应该说，英美两国政府是“大部制”实施的典范。我国是在党的十七大报告中明确提出了构建 “大部制”的。把一些职能相近或整合性强的职能和机构进行整合，实行综合管理，使政府部门逐步向“宽职能，少机构”方向发展；同时要求政府从具体的管理事务中逐步抽身，专注于宏观调控和政策制定职能，使政府向“小政府，大服务”方向发展，力图通过建立一个决策、执行、监督三者相互协调又相互制约的行政运行机制，有利于政府部门关系、政府职能结构、行政运行机制与政府权责匹配的优化。［11］但许多学者也担心大部门体制将带来权力部门化、部门利益化、利益集团化，即内部监督问题和职能与机构能否真正同步融合等新问题的出现。因此，在构建大部制的同时，要理性消除对“大部制”的认识误区。一是大部门不是简单的机构归并，其实质是职能整合。二是核心目标是着眼于建立整体性服务型政府而不在于着眼机构的简单精简。在具体操作中，首先，应围绕政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能进行科学规划，搞好顶层设计，稳步推进而不急于“完成任务”，以避免“反复折腾”的错误。其次，应因地制宜、因层制宜，在地方一级强调具体性、直接性和执行性，没必要与中央政府部门严格对应。第三，应搞好配套改革与法制建设同步跟进的问题。第四，在大部门内部可强化决策权、执行权、监督权的适当分离。如深圳市政府对“行政三分”的探索。

第二维度——外部：加强理性的公私合作

希克斯认为，整体性治理所追求的整合既可以在公共部门内部进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行，［12］并且整合的程度越高，凝聚力就越大。他引用费佛、爱默生等人的资源交换和资源依附理论来加以证明，当达到一定强度的资源整合会产生这一状况：政治乐意交出自主性以换取其它好处。［13］由此可见，公私合作或称公私伙伴关系（简称PPP模式，即 Public－Private Partnership）虽然是英国新公共管理运动的典型改革模式，但基于对新公共管理运动的回顾与反思而提出的整体性治理并不是盲目地排斥公私合作制，相反，它还有机地吸纳了公私合作治理。当然，这种吸收是理性的、批判性的、有机的。民营化大师E·S·萨瓦斯把这一模式具体划分为十类：服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营、BOT、BOO、BOOT、反转BOOT、混合经营、出售，以形成政府部门、企业、非政府组织等主体力量共同提供公共产品的多元化格局。目前，我国在机场建设、城市水务、垃圾处理、公路、学校、医院等城市基础设施领域对此也有较多运用，英国、美国在这一方面走得更广更远，在监狱、铁路、国防装备等敏感领域也在大胆运用。但近几年，OECD各国都在反思过度民营化、市场化带来的种种弊端，特别是在此次席卷全球的金融危机中，PPP模式的滥用更多地受到人们的责难。其实，从整体性治理看，公私合作本身不是坏东西，相反，它认为公部门业务采取委托、服务外包、民营化、去任务化、行政法人化等做法，运用更多非营利性组织与私人部门接轨，将使公私合作关系产生渐层合作的关系，实现政府与市场的良性互动。［14］在本文看来，应在整体性治理框架下有益吸收传统PPP模式的合理内核，实现理性的公私合作，应强调政府作为公共服务的责任主体不变，完善公共服务与产品监督体系，合理界定合作盈利水平，既强调结果控制又强调过程管理，政府角色由指挥者、控制者向促进者、协调者转变，使合作过程公开透明，以避免一些公组织和私部门借此产生“寻租”和“公共价值的丧失”，从而影响政府与社会联动实现整体治理的效果与认同。

第三维度——纵向：构筑部省合作的新型关系

Tom christensent和 Perlegreid通过对 “整体政府”的政治与行政领导的构成性质的研究，总结出“整体政府”治理结构表现为等级式与协商式两种表现形式，又称为“联合岬（Joined－up－ness）”。［15］新西兰的“整体政府”改革就是一个典型。在那里，“协商”存在于各种相关机构与各层行政组织之间。合作是协商而非等级命令的结果，它可以通过形式松散、结构系统化的协商达成。在区域竞争与合作均十分激烈的今天，为更多更快地获得中央资源，我国的省、市等地方政府与中央部委各部门间的关系正更多地由等级式向协商式转变。近年来，各省、市比以前更多地意识到主动加强部省合作构筑新型合作关系的重要性。仅2008年一年，湖北省政府已与交通部、教育部、建设部、育务部、科技部等51个国家部委或央属企事业单位签订了合作协议或备忘录，高密度的部省合作让武汉城市圈“两型社会”试验区建设大大提速，更快、更多地获得了中央各部门从政策、资金、项目等各方面的特别关注和重点支持。“实践证明，部省合作的模式积极有效。它已经正在或将会解决城市圈改革发展中依靠自身努力而解决不了的问题”。［16］在其他省份，如福建的“海峡西岸经济区”的建设，湖南与科技部的定期会商合作，几乎每个省份，都可见“部省合作”的活跃身影。通过这种点对点、相互吸引、形式多样的部省合作，打破了传统的“条块分割”，在中央部委与地方政府之间建立起了新型的伙伴型关系。使双方的信息交流稳定化、利益诉求一致化、合作形式紧密化、协作平台具体化。从全国范围看，这种互动性的竞争与合作使之前比较漠然的层级关系生动化，在传统的官僚化组织上使纵向的权力线与横向的行动线交叉与交织，形成柔性而有序的网络，从而使“协商式”与“等级式”有效叠加，促进了整体性治理的实现。

第四维度——横向：构建电子化无缝隙政府

从横向上看就是“大部制”，部门也是有边界的，部门之间的合作始终是有缝隙的，要消除部门边界和缝隙则需构建电子化无缝隙政府。“无缝隙的政府”是一种适应顾客社会、信息时代要求的新的政府再造理论。美国哲学博士林登（Russell＇Linden）在其所著的《无缝隙政府》中指出，无缝隙政府（Seamless Government）指的是政府整合所有的部门、人员和其它资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务，这也正是整体性治理所要追求的目标，“整体性运行的目标之一就是设计能对一系列横向无缝隙结合的问题作出反应的干预或相关的能力”。［17］实现“无缝隙”政府、“电子化政府”（digital government）是与其相辅相承、互为依托的。网络科技的发展为政府业务毫无限制地连结起来，突破传统政府层级与部门单位的地理疆界，使政府业务能够免除以往公文传递耗费时日的束缚提供了基础。实现电子化无缝隙政府，一是要通过服务流程再造实现行政审批无缝隙。以公众为根本，以服务流程和组织结构进行重组和创新来实现，以公众满意为价值导向，对原有流程进行流畅的政府内部衔接和协调。［18］如串联审批改并联审批，实行一站式服务、一次性告知服务、延时问责、政务超市等。二是加快政务电子化，实行文件数据化。如青岛市2005年开始实施的“统一机构、统一规划、统一网络、统一软件、分级管理”的“四统一分”电子化政务模式，建立起政府各部门共同使用的“政府应用服务提供系统”，运用全市统一的单一政府信箱系统把政府与老百姓生活相关的56个部门以及下属的12个区和县的政府统一在一个窗口下，达到政府部门协同办公的目的。三是要对政府的行政程序立法，建立公开、透明、责任无缝隙的政府。湖南省政府2008年颁布的《湖南省行政程序规定》已开国内先河，值得推广。四是适时开展点对点上门服务。顾客要求多样化，整体性政府服务也要适应个性化要求。要在这方面消除服务缝隙，必须适时开展点对点上门服务。如金融危机来临时，长沙市于2009年及时推出 “两帮两促活动”，全市每个党政部门派出一个三人工作小组，常驻重点企业与相关项目，脱产上门服务一年，实行政务全程代办，并建立市领导挂点联系制，后盾单位支撑制、周工作台账管理制、季度讲评制、要素问题集中交办制、定向绩效考评制，使企业逾越乡、县、市、省各部门，只接触工作组一个“触点”即可满足其得到各级政府整体服务的要求。“点式全程代办”让其感受了无缝隙的整体性政府服务。

第五维度——动态：建构主动型公务员体系

如果把前四个维度视为静态维度，那么，公务员的价值与伦理文化则可作为实现整体政府的动态维度。有如爱因斯坦时空系统中的时间维度，是动态的也是最关键的。希克斯在有关整体性治理专著中反复讨论到整体性责任的重要性，也就是政府组织中每一个人都要为他的公务行为主动负责。［19］但问题是，究竟如何来达成责任的承担？从公务员的角度加以观察，显然必须先有民主政治高度责任感的行政人员，辅以有效合理的文官体系，才能引导建立有为有守的全观型治理的推动者。［20］Denhardt认为，主动型公务员应该具有以下价值与伦理标准：对组织价值的承诺、服务公众、授能（empowerment）和分享领导、务实的渐进主义以及奉献公众服务。在我国，“为人民服务”一直是政府存在的价值与伦理基础。要公务员实现其价值标准，需构建科学的体制加以保障。关于如何建立符合整体性治理的主动性文官体系，彭锦鹏在考察了OECD各国公务员体系后提出了三条建议：一是建立多元组织下的公务员“适任性”标准，并用考选和试用的制度加以贯彻。他认为，针对21世纪政府机关的多元化趋势，应综合考察组织成员的能力与性格、服务公职意愿和价值观、未来可能的职业出发潜能等，建立“适任性”标准，并强化客观的强制性的“试用考评制度”。长沙市政府2009年走进211大学大范围招聘“政府雇员”，然后从中逐步选拔公务员，就可为“适任性”提供一定保障。二是以成就感为核心，结合年资、绩效和待遇平衡成为有效的激励体系。从激励理论的平衡（equity theory）角度观察，发现各种工作条件和资格相似的公务员，影响工作主动性的根源之一是事实上未得到平衡的待遇。主动性公务员体系的核心价值和制度基础应该建立在公务人员的成就感之上，并配合年资、绩效等因素全面规划，以激发每一个人的潜能而主动作为。三是要建立合理的高级公务员制度，培养主动性公务员体系的领导阶层。他考察了法国的国家行政学院行政精英培训制度（ENA）、美国的高级主管制度（Senior Executive Service）、 英国的高级公务员团 （Senior Civil Service）制度，认为精英制辅之以市场性动态管理机制，是OECD各成员国近年来关于主动性高级公务员制度发展的共同趋势。当然，他的这些观点都是在西方的政治背景下提出的，不能全部适合我国的社会背景，但合理参考和借鉴西方公务员体系的最新发展经验，有助于建立和完善符合我国国情和面向21世纪任务挑战的主动作为的公务员体系，进而为构建整体政府助力。

总之，追求整体性治理是当前世界各国面对层出不穷的挑战而共同追求的新的公共管理理想模式，其制度化策略从理论到实践均在不断探索完善中。本文力图以务实的态度和解析的角度，从内、外、纵、横四个静态维度和价值伦理文化维度构建一个动态的体系，以尝试解析希克斯提出的“整体性治理”制度化策略与途径，当然更多的只是停留在策略的探讨与目标的展望上，具体做法仍需各种政府组织与部门在实践中以创新和改革的姿态予以不断探索使之丰富。

［1］［7］［9］［20］彭锦鹏.全观型治理理论与制度化策略［J］.台湾政治科学论丛，2006，（23）.

［2］［4］［8］［13］［17］［19］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008，（10）.

［3］ ［15］Christopher Pollit Joined-up Govermment A Survey.Political Studies Review.Jan 2003，vol 1 ssue 1，pp34－49.

［5］［14］曾维和.西方“整体政府改革”：理论、实践与启示［J］.公共管理学报，2008，（04）.

［6］周志忍，整体政府与跨部门协同［J］.中国行政管理，2008，（09）.

［10］ ［12］Perri6.Dianaleat，Kimberly Seltier and Gerry Stoker.2002.Towards Holistic Governance：The New Reforn Agerda.New York：Palagrave.

［11］李和中.中国地方政府规模与结构评价蓝皮书（2008年度）［M］.中国社会科学出版社.

［16］部省合作次第开花［N］.湖北日报，2009－07－30.

［18］褚松燕.行政服务机构建设与整体政府的塑造［J］.中国行政管理，2006，（07）.

（责任编辑：王秀艳）

Study on Strategies of Institutionizing Holistic Governance

Huang Tao

Holistic governance theory is expected to be the third generation of typical paradigms in public administration theory after the traditional bureaucratic theory and the new public management theory.Institutionalization is crucial to the achievement of holistic governance.Based on the practices of holistic governance in OECD countries and the realities of our country，this paper explores the construction of holistic institutionalization from five large sector institutions，Public－Private Partnership，new cooperative relationship between ministries and provinces，Seamless Government and Initiative of the civil service system.

holistic governance；holistic government；institutionalization

D630.1

A

1007－8207（2010）02－0001－04

2009－12－23

黄滔 （1974—），男，湖南长沙人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，长沙市经济委员会副主任，高级经济师，研究方向为地方政府治理与公共人事行政。

本文系国家自然科学基金重点项目 “基于善治取向的地方政府结构与规模优化研究”的阶段性成果，项目编号：70733003。