地方人大常委会行使否决权事例研究

□胡康

（西南政法大学，重庆 400031）

地方人大常委会行使否决权事例研究

□胡康

（西南政法大学，重庆 400031）

依我国的惯例，政府提交的报告或议案一般总能预期在人大常委会顺利通过，但近年来已有多起地方人大常委会否决地方政府报告或议案的事例发生。通过行使否决权，地方人大常委会对抑制政府滥用权力或不作为的情况确实起到了一定的问责作用，但相关否决事例亦透视出地方人大常委会在行使否决权过程中存在运行机制的立法缺位现象。

地方人大常委会；否决事例；政府报告；政府议案

依我国的政治惯例，地方政府向地方人大常委会提交的报告或议案一般总能获得预期的高票通过，即使地方人大常委会对地方政府的施政方针和表现不甚满意，一般也不会轻易行使否决权。但近年来有部分地方人大常委会对滥用权力或不作为的地方政府敢于对其报告和议案行使否决权，这对于推进我国民主和法治建设进程，及时纠正政府执政缺失起到了一定的问责作用。本文以地方人大常委会对地方政府报告或议案行使否决权为视角来分析相关事例的特征及其带来的理论思考。

一、近年来地方人大常委会行使否决权事例的特点

在“谷歌”搜索系统输入“地方人大”、“否决权”字样，本文从互联网选取近年来地方人大常委会否决地方政府报告或议案事例10个，分别为：⑴1984年4月，安徽省铜陵县第八届人大常委会否决县政府提交的 《财政决算报告》。⑵2000年10月，湖南省芷江侗族自治县第四届人大常委会第十九次会议否决芷江县政府提交的《关于2000年财政预算调整的报告》。⑶2003年6月，湖北省南漳县第十四界人大常委会第四十一次会议否决县政府提交的 《关于落实2002年县人大常委会审议督办意见的情况报告》。⑷2004年12月，浙江省杭州市第十届人大常委会第二十一次会议否决杭州市政府提交的《调整今年物价涨幅的议案》。⑸2005年8月，新疆维吾尔自治区昌吉市第六届人大常委会第二十次会议否决昌吉市人民政府提交的 《关于2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告》。⑹2006年10月，河南省郑州市第十二届人大常委会第二十四次会议否决市政府提交的 《〈关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议案办理情况的汇报》。⑺2006年11月，甘肃省金昌市五届人大常委会第四十次会议否决市公安局的《交警工作报告》。⑻2007年7月，湖南省双牌县第九届人大常委会第二十九次会议否决双牌县政府提交的《关于落实县人大常委会＜关于再次交办全县网吧经营管理视察情况的函＞暨全县网吧整治整改情况的报告》。⑼2007年9月，湖南省永兴县第十四届人大常委会第三十七次会议否决永兴县人民政府提交的《关于城市基础设施开行贷款项目实行政府回购的议案》。⑽2007年11月，上海市第十二界人大常委会第四十次会议否决市政府提交的《关于上海市贯彻＜国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定＞实施方案的修改内容》的议案。上述否决事例呈现以下特点：①从否决的对象看，涉及政府议案3个、政府报告7个。这说明地方人大常委会否决的主体是政府报告，因为这些报告往往牵涉到地方民生等群众较为敏感的社会问题，人大常委会成员亦易于调研和交流信息，从而形成主流意见。②从地方层级看，涉及省级1个、市级4个、县级5个，否决事例发生率按等级呈现从下往上逐步递减的趋势。这可能与地方人大常委会的构成人数有关，因为县级人大常委会成员较少，成员容易相互交流并统一意见，形成有效的反对多数，这也从侧面说明我国的人大制度与民主建设应从基层做起。③从地域分布看，否决事例中东部沿海地区2个、中部地区6个、西部地区2个，中部地区的数量明显高于东部沿海和西部内陆地区，这体现出中部地区的地方人大常委会相比其他地区在地方政治结构中相对处于强势地位。

二、行使否决权的法律性质：是决定权还是监督权

对于地方人大常委会行使否决权的法律性质，否决事件的相关当事人（指人大常委会和政府）、新闻媒体和专家都将其表述为是人大常委会行使监督权的体现。如：2006年11月，甘肃省金昌市五届人大常委会第四十次会议否决《交警工作报告》后，内务司法委员会主任阎希学认为：“哪个地方都不可能十全十美，人大常委会公正地行使监督权力，直言不讳地指出政府部门存在的问题和错误，是对政府部门负责的表现。”［1］又如：2004年12月14日，杭州市人大第十届常委会第二十一次会议审议否决了由杭州市政府提交的 《调整今年物价涨幅的议案》，对此，浙江省社会科学院经济研究所副所长、浙江理工大学经济学教授徐剑锋认为：“杭州市政府的务实行为应该受到社会的褒奖，因为这是当前许多政府部门所缺少的东西。但是，既然是‘否定’了，就说明政府工作中是有缺憾和不足的，这样的‘否定’是理性和正确的。我个人认为，‘否定’的意义不单单在于这件事情本身，而是应该考虑人大监督的深层次问题。”［2］再如：2000年10月，湖南省芷江侗族自治县第四届人大常委会第十九次会议否决了政府提交的《关于2000年财政预算调整的报告》，认为将市财政追加的107万元全部用于弥补县长机动金超支的调整方案不当，而应当用于保证为干部职工调整的新增工资，方案被人大常委会责令退回县政府重新编制。有媒体就此评论：“应该说，（人大的干部任免权和）重大事项决定权是其监督权的一部分，是宪法和地方组织法赋予各级人大组织的重要职权，如何正确地行使、运用这两项权力，如何对国家和社会事务发挥出应有的作用，这是各地人大及其常委会都无法回避的一个重要课题。”［3］依据我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定，地方人大常委会与政府相关的职权按性质大致分为三类：⑴发布决议权（指发布法律、命令等规范性法律文件）。⑵决定权（包括人事任免决定权、地方重大事项决定权、决定国民经济和社会发展计划、财政决算的变更权等）。⑶监督权（包括听取和审议国民经济和社会发展计划与预算的执行情况、审议审计工作报告、撤销权、受理针对政府机关的申诉、撤职权、听取和审议政府专项工作报告、检查法律法规实施情况、规范性文件的备案审查、询问/质询权和组织对特定问题的调查等）。对地方人大常委会行使的决议权或决定权，政府应当（如预算案）或可以（如法律案）提出相应的报告或议案，但地方人大常委会无论对此同意与否，性质都是行使决议权或决定权的体现。而监督权则是地方人大常委会对政府职责范围内的事项 （如行政权和执行人大常委会决议等）运作是否合法和适当进行监管，所以，并非所有否决事例都能冠以“人大常委会行使监督权的体现”之名。因此，第二个事例（否决政府调整国民经济和社会发展计划申请的议案）和第三个事例（政府申请财政预算调整议案）都不属于行使监督权的性质，而属于行使决议权或决定权的范畴；而第一个事例（审查政府部门的行政工作报告）是属于行使监督权的范畴。

三、行使否决权是否应附带说明理由

对于地方人大常委会否决地方政府报告或议案时是否应附带说明理由，法律对此未作明确规定。从本文选取的否决事例来看，地方人大常委会在行使否决权时并未对否决的理由作详细说明。但分析事件的前因后果，我们不难发现，否决事例基本上都有明确的指向。如：2003年6月，在湖北省南漳县第十四界人大常委会第四十一次会议上，南漳县政府所作的 《关于落实2002年县人大常委会审议督办意见的情况报告》因3人赞成、5人反对、10人弃权，未获法定过半数的赞成票而未被通过。原因是“‘《情况报告》与我们调查的结果并不一样’，县人大常委会委员陈福林说。县人大常委会的调查结果认为，县政府还没有制定出对疫区源头—九集镇清凉河进行全面治理的总体方案，也未按要求在2002年9月底将办理情况书面报告县人大常委会。”［4］又如：2007年11月，上海市第十二界人大常委会第四十次会议审议并否定了市政府提交的《关于上海市贯彻＜国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定＞实施方案的修改内容》的议案，主要原因是由于议案设定的“修改门急诊自负段标准”、“统筹基金起付标准”和“统筹基金最高支付限额”等三项标准与社会平均工资脱钩，改为定额标准，“由于议案中三项标准具体调整办法等部分内容在本次常委会上并未形成共识，还有待进一步商榷。因此常委会决定，待议案进行修改后，提请下次常委会再行审议表决。”［5］再如：2006年10月，在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府有关负责人作了 《〈关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议案办理情况的汇报》，经表决未获通过，问起被否决的缘由，有常委会代表称：“分组讨论时，他所在的小组成员认为，《代表议案办理情况的汇报》比较笼统、原则，对存在问题分析不够透彻，改进措施不够具体，如市儿童医院、市妇幼保健院迟迟不能搬迁等问题，只字未提。所以，表决时只有19人投了赞成票、6人投了反对票、11人弃权，赞成票未超过人大常委会组成人员总数的二分之一。”［6］虽然现行法律并不强制要求地方人大常委会否决政府报告或议案需要附带说明具体理由，但从人大与政府分工协作的角度考虑，人大常委会否决政府议案或报告是整体性的，并不表明报告或议案本身都存在问题。出于对政府负责的态度，如不指出具体的缺失，不利于政府以后的整改。因此，笔者认为，可以考虑地方人大常委会在行使否决权后，在相关决议中明确指出政府报告或议案的具体症结所在，以便于政府及时纠正存在的问题。

四、报告或议案被否决之后的法律程序

现行法律对政府议案或报告被否决之后的法律程序并无进一步的规定，从选取的事例看有两种处理办法：⑴否决就是结论。如：2007年9月，湖南省永兴县第十四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议审议和否决了县人民政府 《关于城市基础设施开行贷款项目实行政府回购的议案》。据相关媒体报道：“7月31日，该县政府向人大常委会提交城市基础设施开行贷款项目实行政府回购的议案。该县人大常委会及时进行研究，认为政府为城市基础设施开行贷款项目实行政府回购不符合法律规定，因此，在常委会会议审议时未通过。”［7］此类议案在人大常委会否决后已经明确其立场，政府显然已无必要修改议案后再次提请人大常委会审议通过了。⑵修改议案或整改后继续提交报告由人大常委会审议。如：2007年5月28日，湖南省双牌县第九界人大常委会第二十九次会议对县政府、县文化局提交的《关于落实县人大常委会＜关于全县网吧经营管理视察情况的交办函＞暨全县网吧整治情况的报告》坚决地行使了否决权。会议结束后，县政府领导高度重视，立即牵头组织各部门开展执法专项活动，“2007年7月17日上午11时30分，双牌县第九届人大常委会第三十次会议开始对《关于落实县人大常委会＜关于再次交办全县网吧经营管理视察情况的函＞暨全县网吧整治整改情况的报告》进行表决。在县人民政府副县长唐彦、县文化局副局长唐顺尧汇报后，主持人宣布进行表决。19名常委会委员投满意票，使得该报告全票顺利通过。”［8］上述否决事例属于可整改的范畴，自然可以由政府整改后再次递交报告于人大常委会再次审议通过。但对于违法既成事实客观上又无法整改的政府报告，选取事例没有给出应有的答案。如：2005年8月，新疆维吾尔自治区昌吉市第六届人大常委会第二十次会议否决了昌吉市人民政府 《关于2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告》，理由是“2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有报昌吉市人大常委会批准；2004年和2005年上半年，市财政未按规定向人大常委会报告预算外资金收支情况；政府违反《预算法》，随意动用预备费以及政府部门预算缺乏透明度；在业务费安排上缺乏科学性、事权量化不规范、安排不合理等。”［9］虽然昌吉市人大常委会要求昌吉市政府在两个月内整改完毕后重新递交报告，但笔者认为，昌吉市人大常委会有姑息迁就政府的嫌疑。因为昌吉市政府的上述行为已严重违反了法律规定，而且已经动用的政府违法预算事实上已无法追回。对此类报告，笔者认为，其性质属于事实上无法整改的政府报告，原则上应由政府承担违法行政的责任，并对相关责任人启动法律监督程序，如劝辞或罢免等。

［1］甘肃金昌市交警工作报告回避问题被人大否决［EB/OL］.新华网，http：//local.xinhua.net.Com，2006－11－24.

［2］杭州市政府年底拟修订年初所定目标被人大否决［EB/OL］.东方新闻网，http：//news.Eastday.com，2004－12－20.

［3］宪法赋予的神圣职责［N］.人民日报（电子版），2001－02－28（11）.

［4］湖北省南漳县政府报告被否决真相［EB/OL］.中国新闻网，http：//chinanews.Com.cn /n，2003－08－11.

［5］上海城镇医保修改方案未获人大通过 正着手修改［EB/OL］.新华网，http：//news.Xinhuanet.com/politics，2007－11－29.

［6］郑州人大常委会首次否决政府工作报告［EB/OL］.人民网河南视窗，http：//hnsc.Com.cn，2006－12－04.

［7］行使重大事项决定权：湖南永兴人大否决政府议案［EB/OL］.永兴人大网，http：//yxxrd.Gov.cn，2007－09－17.

［8］双牌县重拳出击整治网吧秩序［EB/OL］.湖南省人大常委会网站，http：//hnrd.Gov.cn，2007－08－02.

［9］新疆昌吉市人大常委会否决政府财政报告［EB/OL］.临安新闻网，http：//lanews.Com.cn（新闻来源《中国青年报》），2005－09－02.

（责任编辑：高 静）

The Study of the Cases on How the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto

Hu Kang

According to China＇s convention，the reports and the bills submitted by the government could be passed smoothly by the Standing Committee of the National People＇s Congress，but several cases that the Standing Committee of the Local People＇s Congress voted down the reports and bills occurred in the recent years.Through exercising the right of veto，the Standing Committee of the Local People＇s Congress could restrain the government abuse of authority or play the accountability role in confirming the government＇s acts of omission，however，the related veto cases also reflected legislative vacancy in the operational mechanism in the process of the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto.

The Standing Committee of the National People＇s Congress；cases of veto；governmental reports；governmental bills

D622

A

1007－8207（2010）02－0008－03

2009－12－18

胡康 （1970—），男，江苏太仓人，西南政法大学2007级法律史专业博士研究生，研究方向为法律史、宪法和比较民事诉讼法。