浙江一元产权结构独立学院民营化面临的问题与对策

谌昱

（浙江师范大学行知学院 浙江金华 321004）

浙江一元产权结构独立学院民营化面临的问题与对策

谌昱

（浙江师范大学行知学院 浙江金华 321004）

浙江22所独立学院中，18所是属于一元产权结构。这些独立学院民营化过程中会面临许多问题，其中，产权制度设计是一个核心问题，需要研究。本论文分析了浙江独立学院产权归属情况，探究一元产权结构独立学院民营化过程中所面临的产权制度问题、社会出资人实施产权控制的风险和母体高校实施产权控制的必要性，在此基础上提出母体高校产权控制基本途径和对策。

独立学院；产权；母体高校产权控制；社会出资人；对策

一、浙江独立学院产权归属现状

2003年4月，教育部在《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（《若干意见》）中按照“积极发展，规范管理，改革创新”的发展思路，对独立学院进行了规范，提出了独立学院“六个独立”的办学要求，即：独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，具有独立法人资格并能独立承担民事责任。根据《若干意见》的规定，浙江省目前22所独立学院都没有完全做到六个独立要求，实际上是一种“校中校”，普遍存在着公共治理结构不合理、管理体制不健全、民办机制不完善、法人治理结构等重大法律关系不明晰等等问题，没有形成体现独立学院自身特点的运作框架。浙江独立学院产权现状见下表1.

表1 浙江22所独立学院产权类型

从以上列表来看，即浙江省试办高校独立学院的实践来看，公办普通高校大多是以申办者的身份出现，为一元产权结构，承担投入学校品牌、教育管理、教学师资和课程体系等义务。这种单一的产权结构使产权边界容易分辨，所有者明确。但是这种独立学院不容易真正与母体高校保持“独立”，不容易按规范将独立学院建成一个独立的法人组织，很难形成一个健全的法人治理结构，其法人财产和法人权利容易受到母体高校侵蚀。根据《独立学院设置与管理办法》的相关规定，所有这些非民办的独立学院未来五年（2008年开始）之内，都必须与母体高校完全脱钩，真正实现民营化办学。办法规定，申请筹建独立学院，在提交资产来源、资金数额及有效证明文件材料中，包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证。在办学和管理方面必须与校本部保持相对独立；必须独立颁发学历证书；必须具有独立法人资格；独立承担民事责任；必须要有独立的校园和基本的办学设施，独立核算。在这四个“独立”中财产的独立居于核心地位，因为独立学院拥有独立的财产是其具有法律人格的基础和前提条件，是其独立享受民事权利和承担民事义务的物质基础。财产独立意味着独立学院对其财产拥有独立的支配权，可以以自己的财产为基础对外从事民事活动，以其全部财产作为从事民事活动的一般担保，并以具体财产偿付其债务。浙江省18所独立学院要做到真正意义上的民营化，面临的首要问题就是独立学院的产权制度安排及随之的独立学院法人治理结构设计。

多元产权结构的共有四所独立学院，其中浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院得到政府公共财政资金的投入。政府的投入意在发展教育事业，追求社会效益，既不要求学校产权，也没有提出剩余索取权，同时也不直接干预学校的管理和资产的处置等。而同济大学浙江学院、上海财经大学浙江学院为民间投资机构，包括教育投资公司，其他企业法人组织是独立学院的主要投资者，享有独立学院多数产权，也承担独立学院的经营风险。在实际运营中，由于民间投资者缺少办学经验，又不能掌握办学中最主要的办学品牌、师资等资源，在与普通高校的合作办学中往往不能处于主导地位，其经济收益率也往往比作为申办者的母体高校低。

综上所述，第二、三类独立学院已是多元产权结构，而且产权明确，实施了民营化，故不在本论文的研究之列。第一类独立学院目前还未实施完全的民营化，属一元产权结构，是母体高校举办的独立学院。浙江这类独立学院数量多，未来几年要实施民营化所面临的问题更多，其中突出的问题是产权问题。

二、浙江一元产权结构独立学院民营化面临的产权制度问题及风险

根据“科斯定理”，尽管产权的界定不是万能的，但是没有产权是万万不能得，问题的关键在于如何建立有效率的产权制度。就浙江省独立学院的发展实践看，目前大部分为一元产权结构，独立学院产权单一归国家所有不符合现有政策的规定。教育部《若干意见》第三条规定：“独立学院的申请者，应为普通本科高校。独立学院的合作者，可以是企业、事业单位、社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构”。第四条规定“试办独立学院要一律采用民办机制。试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决”。因此，单一国有产权的独立学院需要根据《若干意见》的精神重新调整其产权结构。产权单一归属国家所有的独立学院何去何从，理论界尚处于争鸣阶段，实践中的混乱还将持续一段时间。

（一）面临的产权制度问题。

为了实施民营化，一些一元产权结构的独立学院在没有核定产权情况下盲目找了一些合作伙伴，母体高校与社会出资人在没有明确界定产权安排情况下合作，结果导致独立学院产权归属不明确、产权性质不清楚、产权关系混乱，母体高校和社会出资人都面临许多纷争。

第一，独立学院难于独立地承担各种民事纠纷，致使母体高校承受无限的连带责任和巨大的办学风险；

第二，当独立学院办学规模进一步扩大、资产积累到一定程度后，会在举办者、管理者、办学者之间引起财产所有权以及经营权、使用权等方面的权益纷争；

第三，加剧过度使用公有资产的“公用地悲剧”造成公共资产流失；

第四，因不能确认和保护人们对投资创业的利益期待而挫伤投资者的办学积极性；

第五，没有明确产权，社会出资人会任意干涉，不利于独立学院整体教育质量的提高。

（二）社会出资人产权控制的风险。

一元产权结构的独立学院的产权，如果由社会出资人控制，则面临许多风险。

1.社会出资人的趋利性风险。社会出资人参与到独产学院办学，其最大的动机可能是追求高回报率。没有高回报率的诱惑，社会出资人是不愿意参与到独立学院的办学。然而，独立学院是我国高等教育的重要组成部分，与公办教育一样，其办学的根本目的并不是高回报率，而是为中国现代化建设培育有用人才。公益性同样是独立学院办学的根本宗旨。独立学院的投资，应以长期收回成本为原则。如果社会出资人通过产权制度安排来控制独立学院办学，很可能追求高回报率，那么，就很难保证独立学院的公益性。

2.社会出资人投资多元化风险。社会出资人拥有独立学院的产权控制权，也就是社会出资人拥有独立学院各方面经营与管理决策权。在没有高回报率情形下，社会出资人很可能考虑其他高回报率的投资途径，寻找其他多元化投资形式。如果是这样，社会出资人就无暇顾及独立学院的发展前途，社会出资人有可能将从独立学院办学过程中收回的成本，甚至独立学院原有的国有资产投入到其他领域，必将影响到独立学院的持续发展，甚至会导致国有资产流失。

3.社会出资人的短期投机性风险。目前，在我国公办教育资源有限的情况下，独立学院的投资回报基本上有保障。这也是近十年来我国独立学院为什么能够快速发展的根本原因。也正是这个现实，社会出资人愿意参与独立学院办学。但是，未来的情形可能会发生变化，或者因各种原因导致独立学院经营不善，社会出资人很可能会转移资产或撤资。因此，社会出资人拥有独立学院各方面经营与管理决策权时，存在社会出资人的“搭便车”风险和短期投机性风险。

4.社会出资人的“借壳”风险。社会出资人参与独立学院办学，可以获得较高的社社会声誉。在社会出资人不能通过产权制度安排控制独立学院的办学时，这种“借壳”风险可能比较少。但是，社会出资人拥有独立学院各方面经营与管理决策权时，这种“借壳”风险则非常大。社会出资人可能会借参与独立学院办学之名，度谋取其他利益之实。如果社会出资人利用所获取的社会声誉谋取其他不正当利益时，“借壳”风险难于预料。

5.母体高校乘机甩包袱。如果社会出资人要实现产权控制，母体高校可能会将劣质资产（包括师资、设备、场地等资产）转嫁给独立学院，母体高校乘机甩包袱。相反，如果母体高校实现产权控制，母体高校就会整合好母体与独立学院之间的资产，不会甩包袱。

三、母体高校对独立学院进行产权控制的必要性

所谓母体产权控制，就是母体高校对独立学院的所有权、经营权、收益权和处置权具有主导地位，在法人治理结构中拥有多数席位。母体高校对独立学院进行产权控制，才能控制独立学院的经营方向和经营性质。

（一）有助于提高独立学院的人才培养质量。

独立学院是通过“不以营利为目的”的赢利求得自身发展的，在保证教育教学质量的前提下，追求一定的经济效益是独立学院生存和发展的必然要求。但衡量独立学院优劣的标准不应看有否赢利及盈利的大小，而是看其是否有利于落实党的教育方针，是否有利于多出人才、快出人才、出好人才，是否有利于促进社会生产力的发展。质量和效益是独立学院的生命线。母体高校具有悠久的历史，雄厚的师资力量，办学经验丰富，教学设备齐全。在独立学院民营化过程中，母体高校实施产权控制，必然会考虑独立学院的人才培养质量，将人、财、物等优质资产投入到独立学院，必然有助于提高独立学院的人才培养质量。《独立学院设置与管理办法》也规定：参与举办独立学院的普通高等学校，应当按照合作办学协议和国家的有关规定，对独立学院的教学和管理工作予以指导，完善独立学院教学水平的监测和评估体系。

（二）有助于保障独立学院的教育公益性。

教育作为一种公共产品，其公益属性不容置疑。根据《教育法》和《民办教育促进法》，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。而母体高校是公办教育的办学机构，承担着为国家培养接班人的义务，有责任贯彻国家的教育方针。由于独立学院是由公立高校举办的，而公立高校长期以来作为一项公益事业赢得了人们的信任，公办高校参与营利较之民办高校营利给人们带来的心理不适应更为强烈。同时，在纯粹的公办高校和民办高校中由于其投资主体与办学主体的一致性，教育公益性与资本寻利性的矛盾常常能够被掩盖，但在公办高校嫁接的独立学院中由于其投资主体与办学主体不一致，这种矛盾必然凸显出来。如果投资者不顾教育教学规律，完全以追求利润最大化为办学目的，从消减教育教学经费中来扩大经济回报率，营利性与公益性的矛盾有可能被激化。在这种情况下，学校发展带来的公益性与营利性之间呈负相关，如图1所示，独立学院打着公益性的旗号开始办学，随着学校的发展，营利越多（从1A增至2A），公益性受损越大（从2B降至1B）。但是，这种纯粹以营利为目的的办学行为，其发展路线是一个有终点的线段，也就是说它是一种短期行为，不可能得到持续收益，随着营利行为对公益性带来的损害加剧，公益性枯竭之时，也是办学行为终止之时（图中A点），因为对于公益性为零或为负的教育，消费者定会将它驱逐出教育市场。

母体高校兼顾公办教育与民办教育，必然会将公办教育方针贯彻在独立学院的办学过程中，有利于实现校企分开，所有权与经营权分离，促进经营管理的公开化，有效地化解学校经营管理中公益性与营利性的矛盾冲突，有助于保障独立学院的教育公益性。

（三）有助于保障社会出资人的利益。

独立学院民营化过程中，为了吸引社会出资人，母体高校会考虑社会出资人的利益，并且母体高校也要求得到回报，他们有利益的一致性。社会出资人追求营利在母体高校正确的办学理念指导下是可以调和的。对于独立学院的社会出资者来说，如果出资得不到经济上的回报，“出资人”将变成“捐资者”，也就没有了投资的动力；同时独立学院没有国家财政作支撑，如果没有宽松的结余和资金的不断投入，学校就无法发展，办学条件也不可能逐渐得到改善，因此独立学院成长必然要有合理回报。但是，教育事业具有投入大，收益滞后，外部性显著等特征，任何试图通过用“短、平、快”的企业式投入产出模式来对待高等教育的行为，都无异于杀鸡取卵。投资教育只有重视办学质量，重视学校产出的社会适应性和社会影响力，才能进入良性发展轨道，实现独立学院营利性与公益性的双赢。如果出现双赢局面，学校的营利性与公益性之间就会呈现出正相关关系，如图三所示：学校发展随着营利性的延伸（从 1A点到2A点），公益性也逐渐走向极大化（从1B点到2B点）。

整体来说母体高校与社会出资人之间的联合大于冲突，但当社会出资人营利动机过强，且急功近利时，双方的冲突有可能上升为难于调和的矛盾。在独立学院民营化过程中，母体高校实施产权控制，必然会考虑到学校的品牌和长远发展，尽可能发挥优势，并把这些优势转化为独立学院发展新的增长点，实现独立学院营利性与公益性的双赢，从而有助于保障社会出资人的根本利益。并且社会出资人还能在参与办学中得到多方面非经济利益，如品牌效益、社会效益。在办学之初往往经济效益占主要成分，但随着办学影响的扩大，非经济收益有可能转变为办学者追逐的核心收益。

（四）有助于独立学院国有资产保值增值，防止国有资产流失。

母体高校应是独立学院的经营主体与管理主体，必然要投入有形与无形资产，独立学院的资产类型，一为土地，及办学所需空间；二是房产，包括教室、实验室、图书馆、办公室等；三是图书资料、仪器设备；四是品牌；五是教学和管理人员。而这些资产是属于国有资产。能够承担独立学院的国有资产保值增值责任的股东，唯有母体高校。母体高校是国民教育机构的经营管理者，是国有资产经营管理的代理人，有责任和义务促进独立学院的国有资产保值增值。

（五）有助于化解独立学院的办学风险。

独立学院是民办机构，存在举办者不履行出资义务或抽逃、挪用办学资金等风险。如产权控制主体是社会出资人，若出现办学风险，则很难化解。如产权控制主体是母体高校，任何办学风险都容易化解，因为，母体高校还有公办教育形式，一旦独立学院办学存在风险，母体高校必会统筹公办教育与民办教育的各种资产，化解风险。而且，《独立学院设置与管理办法》规定，独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高校托管。这个规定一定意义上表明了母体高校是独立学院的最终责任人。如果母体高校不是独立学院的产权控制者，就不可能要承担这个责任。因此，母体高校对独立学院实施产权控制，有助于化解独立学院的办学风险。

（六）助于贯彻国家教育方针政策，维护民办高等教育秩序。

民办学校的办学问题比较多，这是不争的事实。在贯彻国家的教育方针和政策方面，民办学校做得相对差些。自2006年起，大规模的扩招已经停止，中国高等教育的发展面临新的形势，由大发展阶段进入了提高阶段。2006年5月10日，国务院召开第135次常务会议。会议作出了“高等教育要全面贯彻科学发展观，适当控制招生增长幅度、相对稳定招生规模，把重点放在提高质量上”的重要决策。2007年国务院转发的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》明确“十一五”期间三大任务：普及和巩固九年义务教育、大力发展职业教育、提高高等教育质量。温家宝总理在2007年《政府工作报告》中指出：“高等教育要以提高质量为核心，加快教育教学改革，相对稳定招生规模，加强高水平学科和大学建设，创新人才培养模式，优化人才培养结构，努力造就大批杰出人才。”这为新时期高校建设发展指明了方向，而如何落实这一发展政策，全面提升教学质量，对高校的全面、协调和可持续发展具有重要意义。母体高校在独立学院的产权结构中拥有控制力，有助于贯彻国家的教育方针和政策，维护民办高等教育的秩序。

四、浙江母体高校产权控制的基本途径及政策建议

（一）基本途径。

母体高校要对独立学院实现产权控制，反映在产权约束中的所有权必须占优势和法人治理结构中的董事会中参与决策的人数占优势两个方面：

1.所有权必须占优势。根据2006年1月1日执行的《中华人民共和国公司法》规定，股份有限公司股东大会由全体股东组成。股东大会是公司的权力机构，依照本法行使职权。股东大会会议由董事会召集，董事长主持。董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长和副董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生。董事长召集和主持董事会会议，检查董事会决议的实施情况。副董事长协助董事长工作，董事长不能履行职务或者不履行职务的，由副董事长履行职务；副董事长不能履行职务或者不履行职务的，由半数以上董事共同推举一名董事履行职务。虽然董事长是选举产生，控股股东如果没有特别要求一般会推选为董事长。控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。因此，母体高校要实施对独立学院的控制，就必须成为独立学院的控股股东，也就是母体高校要在独立学院产权束中的所有权方面占优势，即独立学院资产的所有权份额中，母体高校资产所有权所占的份额必须高于任何社会出资人资产所有权所占的份额。如果社会出资人是单个出资主体，则母体高校的资产所有权在独立学院全部资产中所占的份额必须高于50%。如果社会出资人是多个出资主体，则母体高校的资产所有权所占的份额必须高于其他任何单个出资人资产所有权所占的份额，这样才能使母体高校成为控股股东。

母体高校资产所有权占优势，成为独立学院的控股股东，相应地就会对独立学院的股东大会和董事会决议产生重大影响，既确保了独立学院人才培养质量和教育的公平性，更好执行教育部的管理规定，又能更好维护社会出资人、母体高校和政府三者的利益。

2.法人治理结构中占多数席位。母体高校与社会出资人合作举办独立学院，要遵守公司法。根据公司法，母体高校要对独立学院进行控制，除了产权份额上要做到绝对控制或相对控制，同时，在独立学院法人治理结构中，要拥有更多的投标席位。因为，母体高校所有权占优势，成为独立学院的控股股东，只是表明母体高校在独立学院中起决定作用，居主导地位，而要真正落实到独立学院的决策和经营中，母体高校需要在独立学院的治理结构中占多数席位，在操作层面上实现母体高校的控股形式。

（二）政策建议

为了实施母体高校产权控制和实现独立学院可持续发展，政府应该完善法律法规，将独立学院立法纳入民办高等教育法律体系，进一步明确独立学院的法律地位，在法律的基础上运用法律手段、经济手段和其他必要手段来进行管理，给予独立学院充分的办学自主权。要规范和指导独立学院制定自己的章程，独立学院的章程应明确自己的法律地位，从根本上确立独立学院的管理运作体制，具有法律效力；聘请权威资产评估机构对母体高校投入独立学院的资产（有形资产和无形资产）进行评估，防止国有资产流失，同时为吸引社会出资人提供合作条件和依据。改革教育投资体制，增加社会投入，完善高等教育的成本分担机制，形成多元化教育投入体制；加强母体高校独立学院民营化的过程管理，要定期对独立学院进行评估，要委托有关机构对独立学院的财产、财务进行定期审核审计，确保国有资产和教育资源不流失。严格审查合作者的出资状况与经济能力；国家相关行政部门和地方政府要根据权责明确原则对独立学院的教学质量进行监控，对招生、办学条件、师资、地方政策等方面进行管理。

[1]李桂荣.大学组织变革之经济理性[M].中国社会科学出版社，2007，P183-184.

谌昱 （1974-），女，会计师，浙江师范大学行知学院财务办工作。

2010-09-13