公共职位数量规模优化配置模型研究<br/>——以省级政府为例

公共职位数量规模优化配置模型研究
——以省级政府为例

2010-09-19王振海薛风平

中国人力资源开发 2010年6期

关键词：职位规模数量

● 王振海薛风平

公共职位数量规模优化配置模型研究
——以省级政府为例

● 王振海薛风平

本文以省级政府为对象，在对可靠数据和学界较为公认的影响因子分析的基础上，构建政府公共职位数量规模优化配置模型，以期对深化行政成本与政府规模理论研究有所裨益，使各级行政体制改革特别是大部门制等改革实践有所借鉴。

公共职位数量规模有效政府数据包络分析

一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件。公共职位的数量规模是政府规模的核心内容之一，它不仅直接反映着政府的规模状况，而且对政府规模的其他方面产生影响。当今世界各国都非常重视控制政府公共职位(政府雇员)数量规模，将其作为降低行政成本，提高政府效率的根本措施。然而，判断一个国家公共职位数量规模是否合理、配置是否优化，必须运用现代科学的方法进行系统分析来科学地界定与规范。本文采用国内省级政府统计资料2002年至2006年五年数据，首先运用数据包络（DEA）分析识别了39个有效政府，然后运用多元回归分析建立了公共职位数量优化配置模型。

一、公共职位数量规模与有效政府

对于中国政府公共职位规模的评价，学界见解不一。“偏大派”认为“机构庞大，人员臃肿”，政府官员总数、行政管理费占财政支出的比例明显高于发达国家、其他发展中国家和转型国家，已经到了非改不可的地步；“偏小派”则认为上述比重与其他国家比较是合理的，甚至是偏少。的中国政府官员规模的主要问题，不是一般的总量过剩，而是结构性过剩和运行性过剩，判断政府官员规模的标准，不应是一般的“大”或“小”、“多”或“少”，而应该是政府的效率和效能，政府机构改革的主要应使政府职责和政府能力相符。有人进而提出了有效政府（Effective Government）的观点，认为不在于规模含义上“大政府”还是“小政府”哪个更好些，而是在于这个政府是否“有为”、“有效”。有效政府必然是一个“规模适度的政府”，要求政府的公共职位数量规模与国家经济社会发展和各级政府所应承担的职责相适应。

有效政府观点尽管目前在学术界尚未达成共识，对其内涵尚无统一的认识，却得到了大多数学人的认可。对有效政府比较普遍的观点是，能够有效改变自身生态环境和综合关系状态，应对外部环境挑战和适应社会发展需求，有充分能力完成职责并进行能动变革的政府。有效政府应当是民主的、法治的、有限的、服务的政府。

公共职位数量规模更多反映的是政府的高效性，也即关注影响政府投入产出比的投入方面的问题。这就意味着在公共职位配置数量、行政成本与政府效能之间存在着平衡点，处在平衡点上的状态也即政府存在最优规模（见图1）。

公共职位是公共权力的载体，通过公共职位可以实现权力意志、支配其他资源。公共权力总是处于不断调整和变化之中，具有天然的扩张倾向，从而推动着公共职位数量规模不断增长。行政成本一般会随着职位数量增长而增长。政府效能是一条先升后降的曲线。公共职位从O增长到A期间，政府效能会随着职位增加而提高；随着政府规模的不断增大，行政成本将不断增大，而行政效能随着政府规模的不断扩大，边际收益逐渐变小引起总收益增长速度减慢，最终趋向于零。当公共职位数量为A点时，政府效能最高。公共职位数量从A点继续增长时，政府效能开始下降。在OA段政府公共职位规模配置偏小，政府效能由于人力不足限制其公共管理职能发挥。当公共职位数量超过A并继续扩大时，随着公共职位规模增大，行政成本不断攀升，财政负担越来越重，造成公共权力过分扩张，政府机构膨胀，行政效能越来越低。A点是公共职位数量配置最优点，对应政府效能最高点B。最有效的政府应该是在公共职位配置数量相对最少而政府效能相对最高点时的政府。公共职位优化配置的规模，应该是与有效政府相适应的公共职位数量规模。

二、影响公共职位数量配置的因素分析

政府公共职位数量规模，是与一定的政治、经济、自然地理条件、文化道德等紧密相连的，并受到来自各个方面的因素影响。由于政治制度、经济体制、地理面积、人口数量、自然环境和文化传统等都不相同，各国政府在本国经济和社会发展中起到的作用也不一样，因此政府的规模也就不同。即使是一个国家，在不同的历史发展阶段和经济发展水平不同的地区，在常规发展时期和转轨时期，公共职位的数量规模也有不同的要求,不是一个固定不变的常数。总体来看，政府公共职位数量规模配置主要受以下因素影响。

1.人口数量。在其他因素相同的情况下，政府公共职位数量规模与管辖人口数量成正比。这个比例，即政府官员占该国总人口的百分比，亦称作“官民比”。研究发现，“官民比”很少有在1%以下的情况，多数国家在2%左右或略多一点。但是，由于经济发达程度、政府财力、对政府职能的理解等因素的作用，这个比例只是在总体上、在与其他因素的交互影响中起作用的。一个5000万人口国家的官员规模不一定要比一个4000万人口的国家大，反之亦然；两个同样人口规模且发达程度基本相当的国家，其官员规模也几乎没有完全一样的。但是，从已有的统计结果看，一个5000万人口的发达国家的官员规模，肯定要比一个同样人口的发展中国家的官员规模大。

2.经济发展水平。在其他因素相同的情况下，政府公共职位数量规模与人均GDP成正比。经济发展水平对公共职位数量规模配置的制约作用，主要体现在“需要”和“可能”两个方面。一般来说，经济比较发达的国家需要管理的社会事务，要比相对不发达的国家复杂，需要管理得更加细致一些，所以要配置更多一些的公共职位。同样，也会有较多的税收和相对充分的财政手段，来满足雇用较多政府官员的实际需要。

3.政府财力。公共职位数量规模须与一定时期社会经济发展水平相适应，特别是要与一定时期的财政供给能力相一致。可以说，经济越是增长，财力越是雄厚，公共职位数量规模就越大，西方国家政府官员的规模大大超过发展中国家。同样是发达国家的美国和日本，由于政府财力的差异，美国政府官员的规模大于日本。

4.农业人口数量。以农业为主的国家，农村人口多、比重大、财力相对不足，其政府组织规模和公共职位数量规模就偏小；而以工业为主的国家，农村人口少、城市人口多、公共产品需求量大且呈现多样化，相应的就要求设置更多的公共职位满足公众需求，加之政府财力充足，因而政府组织和公共职位数量规模就较大。

5.政府职能。一般说来，政府的社会公共职能较大的国家，其公共职位数量规模及政府官员的规模就比较大。职能大小主要取决于政府对社会公共事务实施管理的范围、数量以及这些事务本身的复杂程度。在其他条件确定的情况下，政府对社会公共事务进行管理的范围越大，社会事务数量越多越复杂，公共职位数量规模就越大，反之则越小。

6.官员个人偏好。官员是政府职能实现的具体操作者。官员个人的偏好也会影响公共职位数量规模配置，尤其是高层官员。官员作为理性经济人，被公共选择学派描述为想要在外部政治约束条件下寻求预算最大化的群体，会不断寻求扩大规模、人员、资金和运作范围。唐斯认为，官员倾向于将机构规模最大化。“他认为：如果（高层官员）不必为增加更多的人员而支付成本，他就有动力无限度地扩大组织规模。”

7.政治环境。政治环境往往决定着政府改革的方向，从而对我们选择一个什么样的政府产生重大影响。政治文化反应了一定时期政治关系的结构和内容，也可以间接反映出一个国家政府与社会、政府与市场的关系状况，进而反映出一个国家政府内在规模大小和变化。改革开放以来，我国政治文化主基调是精简机构，提高效率，这自然对同一时期的政府公共职位数量规模产生影响。

8.道德原则。政府公共职位数量规模的扩大或缩小要符合一定道德原则，政府的权力与行为有一定的限度和边界。政府的存在理由是为社会提供必要的服务，而不能成为一个独立的自我服务的组织，更不能成为一个脱离民众的特权组织。政府公共职位数量规模大小的道义基础在于公众的认同。一个让民众普遍感到政府存在的压力与负担的政府，就要检讨自己是否在行为与规模方面超越了限度。

三、政府公共职位数量规模优化配置模型

1.数据收集与相关分析

经过EDA分析识别出5年间省级政府行政效能最高的39个地区作为本次研究的样本，如表1所示。收集样本在2002年至2006年管辖人口数量、人均GDP、财政支出、农村人口/总人口、社会公共事务等数据。本文采用参加医疗保险人数、参加失业保险人数、工业固体废物综合利用率、工业废水达标排放率、森林覆盖率、三项专利授权数、6岁及6岁以上大专及大专以上人口比例、各地区少年儿童读物类图书和课本出版和卫生人员9项指标表示政府履行的社会公共事务。

表1 2002-2006年期间有效政府

运用数据进行相关分析（见表2）。

表2 相关性分析

数据显示：

第一，政府公共职位数量规模与人均GDP成反比，相关系数为0.6，在0.01水平上具有显著性，假设2不成立。

第二，政府公共职位数量规模与财政支出成正比，相关系数为0.54，在0.01水平上具有显著性，假设3成立。

第三，政府公共职位数量规模与成正比，相关系数为0.86，在0.01水平上具有显著性，假设1成立。

第四，政府规模公共职位数量与农村人口比成正比，相关系数为0.43，但是不具有显著性，假设4不成立。

政府公共职位数量规模与社会公共事务（医疗保险人数、参加失业保险人数、卫生人员）进行相关分析（见表3）。

表3说明，政府公共职位数量规模与医疗保险人数相关系数为0.53，与参加失业保险人数相关系数为0.67，与卫生人员数量相关系数为0.81，并且都具有统计显著性，说明政府公共职位数量规模与社会公共事务成正比。。

表3 政府公共职位数量规模与社会公共事务的相关分析

根据相关分析，财政支出、人口总数、社会公共事务与政府公共职位数量规模正比，人均GDP与政府公共职位数量规模成反比。政府公共职位数量规模与农村人口比例无关。

2.公共职位数量优化配置的数学模型

在相关分析基础上，以39个有效政府为样本，运用回归分析方法构建公共职位数量优化配置数学模型。政府公共职位数量是因变量y，参加医疗保险人数x1、参加失业保险人数x2、卫生人员(人)x3、人均DGPx4、财政支出x5和人口数量x6共6个自变量。假设多元线性回归数学模型如下：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+ β4x4+β5x5+β6x6

代入相关数据得到回归方程为：

y=-0.245x4+1.161x5+0.625x6

结果显示，GDP每增长1个单位，公共职员配置下降0.245个，人均GDP越高，所需公务员越少；人口总数增加1个单位，公共员配置上升0.629个；财政支出每增加1个单位，公务员配置的上升0.161个；管辖人口决定了政府职能的规模，财政支出制约了政府人员数量规模。同时，政府规模与经济发展水平有关系，但是同前两者相比，作用要弱一些。

由于不同国家统计口径可能不同，因此本文没有进行国际比较。该模型仅仅适用于我国省级政府公共职位数量优化配置，对国外及国内其他层次地方政府不适用。由于文献资料限制，该模型仅仅考虑了以上几种因素。此外，公共职位规模还与地区管辖面积有关系，一般面积较大的区域配置的官员较多；与地区管辖少数民族数量有关，一般少数民族较多的地方配置公共职位较多。另外，公共职位数量规模还与其他因素有关，其影响有待进一步研究。

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