善用人大“常规武器”

■记者陈波（见习）

善用人大“常规武器”

■记者陈波（见习）

审议是人大集体行使职权的重要形式，是人大工作中使用频率最高的“常规武器”。在审议前，如何找准问题，广泛地收集相关资料；审议中，如何把议题议深、议透，议出成效；在审议后，如何落实好审议意见，增强办理实效，近年来，各级人大及其常委会进行了积极探索，积累了许多有益的经验。

“手里有粮，心中不慌”

“没有调查，就没有发言权”。审议的起码条件，是对审议对象有充分的了解和掌握。针对议题，审议者必须在事前做好调研，掌握审议中所需要的第一手资料。这样，情况清楚，材料充实，发言才有证据，审议才有底气。

近年来，地方各级人大把深入调研作为审议监督议题的关键环节，其中，问卷调查与上门走访的形式，虽略显传统，却效果明显，因此颇受青睐。

“您所在的居委会重大事项是否公开？您是否对居民区的公共服务设施感到满意？您是否参加过居委会因涉及多数居民公共利益而召开的居民会议……”2008年4月11日，出现在上海市人大公众网和东方网的一份公开问卷，引起了网民的极大关注。

为做好市人大常委会听取和审议市人民政府关于加强本市居民委员会和村民委员会建设，发展基层民主情况专项工作的报告，上海市人大常委会事先在网络上发布问卷，公开征求各方意见。市民根据自身情况，填写问卷，提出具体意见或建议，也可以通过人大信箱进行反映。

互联网时代，类似上海市人大常委会的这种采用网络问卷与网络调查方式了解和掌握议题的方式渐渐流行。自2002年12月浙江省人大法制委员会主办的地方立法网正式开通以来，浙江省地方性法规草案全部上网公开，使法律草案在审议前接受群众的意见和建议，反映老百姓的心声，让每一个人的智慧都有可能在立法中闪光。2009年9月22日，宁波市江东区人大常委会专门开通“人大代表网上窗口”，网上接待选民、听取选民意见已经常态化。

2009年4月，浙江省常山县人大常委会推出的审议发言“备课制”，同样令人耳目一新。县人大常委会办公室召开例会的预备通知一发出，相关工委对照审议议题分解出若干个子课题，组成相关个小组。常委会组成人员根据各自的课题，深入相关单位或部门进行调查研究，广泛地听取代表和选民的意见。同时，常委会组成人员还认真参阅有关法律、政府相关文件和资料，认真撰写审议发言稿，主动请相关领导提出修改意见，最终形成会上审议正式发言稿。

对财政预算等一些专业性较强的审议事项，审议前借助“外脑”（如公共研究机构等）、聘请专家提供专业咨询等做法，也出现在一些地方人大的监督实践中。

早在2003年11月，嘉兴市人大常委会就从社会各界挑选部分财经方面的资深专家和业务骨干，组建了财政预（决）算咨询小组和经济运行分析小组。两个小组定期召开例会，对国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况等进行深入研究，从而保证了人大监督的公正性和准确性。2004年3月，嘉兴市农经局的预算上报75项开支，经专家逐一核议，最终削减为35项。有人评价，“智囊”审查小组在审议开始前就为纳税人提前把好了用钱的“闸门”，有利于推动预算审查监督从程序性监督向实质性监督转变。

人大的司法监督工作一直备受社会各界的关注。杭州市西湖区人大常委会摸索出了借助“外脑”智力，发挥集体智慧的监督形式，提高了司法监督的权威性，取得较好效果。如2009年开展对西湖区法院服务企业情况的调研中，西湖区人大常委会选取了30件有代表性的涉企和金融类案件，邀请这些相关企业的辩护律师一起举行座谈会，听取他们对法院工作的意见建议，从而使审议意见更加有的放矢。

议透、议深、议出成效

人大代表和人大常委会组成人员都是国家权力机关的组成人员，参与人大审议，是法律的授权，更是人民的委托。因此，在审议中讲实话、举实例、提实招，把审议议题议透、议深、议出成效，成为各级人大孜孜以求的目标。

“请问姜区长，在政府年度工作报告中提出要构建现代产业体系，把发展服务业放到优先位置，这是不是意味着对工业发展的弱化？”

2009年8月26日下午，当杭州市余杭区区长姜军所作的关于2009年上半年度工作情况的汇报刚一结束，人大代表纷纷举手，把问题抛给了姜军。

“审议政府工作报告时有疑问直接提，这种形式好，代表的知情权和询问权得到了保障。”接受记者采访时，余杭区人大代表对这种询问的形式给予好评。

的确，这些年来，地方人大为提高审议发言质量、增强监督实效而进行的各种探索，引人瞩目。

嘉兴市南湖区人大常委会早在2005年就根据审议议题，选择对该议题比较熟悉的兼职委员作为中心审议发言人，要求其在会前通过走访座谈、实地察看等多种形式进行调研工作，由此形成调研报告，并在审议当中作说明。与此类似，针对会议期间组成人员审议发言不踊跃等问题，2008年7月，常山县人大常委会一改过去审议时轮流发言的模式，实行领衔发言制度，一举激活了发言气氛，进而打开审议的“闸门”，受到了委员的普遍欢迎。

为使审议更加充分，意见更加科学，杭州市拱墅区人大常委会还大胆尝试“分组审议和联组发言”制度。2009年7月，该区五届人大常委会第二十次会议听取和审议区政府专项工作报告和有关人事任免议案时，首次采用分组审议和联组发言的形式：采取分组审议，划小审议单位，使每个组成人员都有发言的机会和充足的审议时间，保证了议题议深、议透；经过充分审议，每组召集人根据各审议组组成人员的审议发言而形成联组发言稿，既保持了发言的生动，提出的建议也更全面、更有针对性。

“列席人员如有发言，请举手示意。”2007年8月24日下午，温州市十一届人大常委会第四次会议在听取了委员所作的联组审议发言后，主持人提出了这项新的议程。

“以往市人大常委会会议上，审议发言基本上只限于常委会组成人员。无论是法定的列席人员，还是应邀列席的省、市人大代表，他们大多数只是当听众。”温州市人大常委会的工作人员说，此次常委会在安排常委会组成人员进行审议的同时，特意安排了列席的省、市人大代表单独进行分组审议，并可在会议联组审议时即席发表意见。人大制度研究专家称，邀请部分代表、专家、学者和一线工作者等列席人员作发言，既集思广益、充分发扬民主，又能有效提高会议审议质量。

“1600万元的行政管理费是不是太多了，其中车辆购置费要花掉70万元，能不能缩减？”自2005年以来，人大代表和群众代表一起参与的恳谈场景每年都会在温岭市新河镇的人代会期间上演。目前，此项工作在温岭市逐步推开。

常委会组成人员在会上进行口头审议的同时，可采用审议意见卡的形式作书面发言；对因请假不能参加会议的组成人员，会前由办事机构以审议意见卡的形式统一征求意见，会议结束后与审议发言一并汇总整理。近年来，河北省滦南县、湖南省祁阳县等数家地方人大常委会不约而同地推行审议意见卡制度。此举使审议前的精心准备成为每个常委会组成人员的“硬任务”，同时，也大大克服了在口头发言这一“软指标”下，个别常委会组成人员“无事一身轻”的不良现象。

让不同的声音在讨论中走向真理，是现代民主政治的一个重要价值。建立和完善审议辩论机制，通过对审议议题展开有效的辩论，能有效提高决策的民主性和科学性。

2009年9月24日上午，在乐清市十四届人大常委会第二十二次会议上，围绕危房改建的公共政策，乐清市规划建设局、房管局等部门首次在人大常委会会议上进行公开辩论发言。此外，在法律草案的审议中引入辩论程序，已被立法机关逐渐接受。

审议是手段，落实才是目的

人大常委会作出的审议意见，县政府有没有认真落实到位？人大代表和组成人员是否满意？

2009年2月下旬，温州市洞头县人大常委会组织开展2008年审议意见落实情况调研，还专题举行常委会会议听取和审议了县政府对7个审议意见落实情况的报告，并进行了满意度测评。

常委会听取和审议专项工作报告后，将审议意见交由“一府两院”研究处理。但一些地方的“一府两院”及其有关部门往往对人大审议意见的处理并不是很到位，人大自身也没有对研究处理审议意见的情况进行充分了解，掌握进展情况，进行跟踪督促，致使人大监督的实效性和权威性受到影响。

审议是手段，落实才是目的。审议意见“回头看”、限时办理制度、办结反馈制度等等，各级人大及其常委会探索多种途径，不断强化审议意见的落实督查，保证审议效果落到实处。

如果说诸如“审议意见回头看”之类的活动还更多停留在程序性、形式性阶段，那么用满意度测评、票决等手段，则显得有刚性的色彩。

在2009年6月26日召开的玉环县十四届人大常委会第二十二次会议上，因政府工作不够到位，审议意见没有得到很好落实，县政府关于城乡垃圾处理工作审议意见落实情况的报告和电镀行业整治及产业发展工作审议意见落实情况的报告被同时否决。

据悉，玉环县人大常委会于2004年4月制定出台了《关于对审议意见落实情况工作报告的表决办法》。该办法规定，凡人大常委会会议作出专门审议意见书的，均需进行票决。记者了解到，浙江省的萧山、温岭、洞头的县、市（区）人大常委会也在推行审议意见落实情况表决制。如果多数常委会组成人员对办理情况不满意，则要督促其继续办理，直到满意为止。这无疑为审议意见的落实设立了一道“检验关”，为推动“一府两院”认真落实常委会的审议意见提供了制度保障，人大审议监督工作的成效也大大增强。

摄影蔡荣章

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