人大辩论 人民听证

■朱永红

人大辩论 人民听证

■朱永红

从2007年5月到2009年9月，乐清市人大常委会的“人民听证”一路走来。如今，习惯了听取政策传达的公众，见识人大常委会辩论的全过程。

从陌生到熟悉，从怀疑到肯定，人民听证制度在政府与老百姓之间搭建起一个新的平台，让人大监督工作不断向纵深推进。

2009年9月24日，乐清市十四届人大常委会召开第二十二次会议，会议现场布置一改以往圆桌会议为“对垒”式的面对面。

在镶嵌有巨大国徽的红色天鹅绒帷幕背景下，市人大常委会全体组成人员和市委书记坐在摆放了三层阶梯式座椅的主席台上。台下两边是人大代表、市民代表和机关工作人员，中间一列是被监督者——市政府领导和行政部门负责人。

双方之间靠侧面的位置，是一个发言席。在那里，副市长和行政部门的局长们要向常委会和代表们汇报工作，回答询问。“这样的坐法，在特定的环境和空间里，把人大突出出来了。”提起那天的情形，2009年10月26日，在中国社科院政治学所和浙江省行政学院共同主办的“经济社会发展和民主政治建设”国际学术会议上，乐清市人大常委会主任赵乐强这样说。

当地政府网站温州网对这次会议进行视频直播，乐清电视台同步直播。习惯了听取政策传达的公众，见识了政策制定、辩论的全过程，也看到了人大常委会会议上“真刀真枪”的部门争执。

两个部门“争执”，会场上公开辩论

“老城区的房屋必须由房管局下属的鉴定机构鉴定为危房，才能在原地重建。但房产管理局对危房鉴定把关不严，导致民房自拆自建数量猛增，影响了正常的规划管理，制约了旧城改造、旧村改造和新农村建设。”乐清市规划建设局首先发难。

而乐清市房管局则认为，随着房价上升和政府对住宅用地供给量的控制，导致居民翻建旧房的意愿越来越强烈，为了平衡群众改善居住条件与规划控制之间的矛盾，房管局遵循以人为本、适度放宽等原则，保证了旧城区等规划控制区房屋的改扩建。

2009年9月24日上午8时半，温州网对乐清市十四届人大常委会第二十二次会议进行视频直播，和以往一样，人事任免和行政官员们的工作汇报，面向全市公开进行。

习惯于听取政策传达的公众，第一次亲历了政策辩论的全过程。

据悉，乐清市人大常委会此次讨论的事项均来自于人大代表年初的议案和建议，唯有一项事关危房改建的公共政策，是人大常委会直接收集民意而来，并要求相关部门在人大常委会会议上公开辩论的。

乐清市规划建设局认为，许多处于控制区域不符合规划的房屋，通过危房鉴定达到了建房的目的。危房拆建后的房屋随意提高建筑面积，少批多建，出现了一大批违章建筑，给规划带来了难度。乐清市规划建设局因此建议，房管局要严格规范危房鉴定，不得降低鉴定标准。对鉴定不实的问题，要给予相应处理。

针对规划建设局提出的问题，房管局坦言，他们对规划的新动态情况不明，与相关部门缺乏沟通。房管局建议规划建设局将规划重点控制区域进行函告，并说明详细规划控制情况，以此作为鉴定的一项依据。房管局同时表示，危房鉴定工作成为个人在老城区范围内申请建房的前置条件后，房管局的危房鉴定工作压力巨大。数据显示，2003年鉴定330份，2008年鉴定1252份。目前，截至2009年8月已鉴定1083份，由于报告是按幢出具的，因此实际鉴定房数已超过2000户。

值得一提的是，此前，乐清市人大常委会已对此问题进行了调研。市人大常委会委员赵祥川在会上说，危房鉴定中或多或少地存在着“人情鉴定”的情况。但规划编制同样存在问题，目前的老城区规划编制是大规划，即不考虑原有地块上建筑物的布局，全部予以推倒，重新绘制一张漂亮蓝图。但在实际中，实用性、可操作性不强，在短时期内无法实施。因此很多村镇的房屋规划控制已经几十年了，但规划却实施不了，在此居住的居民怨声载道。

赵祥川接着说，居民要改善居住条件，有强烈的翻建房屋的要求，为了得到危房鉴定，有些居民不惜故意毁坏自有住房，以获得拆建审批。

市人大常委会委员周建华在讨论中说，危房原拆原建本身就是矛盾。危房改造如果继续下去的话，可能产生的负面后果很大，他的意见是，要么不许危房改造，要么定出范围和标准、条件，进行严格监管下的改造。

黄银多委员则认为，不能因为政府规划不好而耽误了老百姓建房，政府的责任不能由老百姓来承担。要整体规划，并让老百姓参与。规划要广为人知，在没有影响公共道路、绿化或者地埋设施等情况下，该许可的要许可。对于有影响的则不予许可，依法、透明行事。

“危房鉴定不能成为规划许可的必须的前提，旧房改造该许可的，也应该许可。这二者没有必然的联系。”黄银多说。

从“仪式”走向辩论具体政策和事项

据悉，从2007年开始，乐清市人大就开始视频直播人大常委会的一些会议，并要求副市长们在镜头前向全市人民作工作汇报，启动了新的“议政”之路。

所谓“一年三考副市长”是指，每年年初，乐清市人代会闭幕后，市人大常委会召开一次由常委会全体组成人员、部分人大代表和群众代表参加的专门会议，全部7位副市长报告其分管工作的该年度工作思路和重点。

9月底之前，市人大常委会再次召开专门会议，副市长汇报分管工作的进展，常委会各工委汇报对副市长分管工作的调研报告。

年底至次年人代会召开之前，市人大常委会择机召开第三次专门会议，副市长汇报工作完成情况及年中审议意见的落实情况，各工委汇报其对副市长分管工作完成情况的调研报告，最后形成审议意见。

这三次会议被称为“年初建账”、“年中查账”和“年底交账”。

但在那时，大家更关注的是仪式上的改变。基于当时民众提问的激烈场面，有些媒体称其为“广场政治”。而事实上，许多专家都表示这是一种误读，“广场政治”这个词不符合现代民主政治的精神。乐清市人大常委会的这项试验就是在如此诸多的争论和质疑中一步步走来的。

这次和3年前一样，会议的格局几乎没有改变。它突出的特征在于，没有“圆桌”的一团和气，而是“对垒”式的面对面辩论。

当时，副市长第一次被要求通过视频直播向全市民众作工作汇报，引发舆论热议，许多媒体进行了深度报道。

2009年9月24日，与会人员各就各位之后，会议正式开始，乐清市委书记潘孝政坐在主席台上。而在3年前刚开始这项改革的时候，他正是乐清市长，率领市政府行政团队，坐在主席台对面接受监督。

2009年坐在台下的仍是市政府行政团队，有4位副市长和30多名来自各部门以及法院和检察院的负责人。参加会议的还有另外两名市委常委。30多名人大代表、乡镇负责人和30多名市民代表坐在会场两侧。

此次会议，副市长的汇报依然直播，但大家更关注的是对几项重大事项的讨论。

除了上面有关危房拆建的争执，104国道收费站的去留、将土地收入的一部分调整作为教师新增的绩效工资等事项均引发激烈讨论。其中将土地收入的一部分调整作为教师新增的绩效工资表决中，25票支持、5票反对、3票弃权。

赵乐强认为，反对意见很有价值，对于今后的工作是一个很重要的提醒，明年必须将此类支出列入财政预算。

赵乐强说，2009年将局长请来做专题汇报，是以往工作的明显延伸。

“公众对市长的总报告没话讲，但一讲到具体事情，话就多了。”赵乐强说，具体到某一问题，真正的利益协调才开始。他认为，如果说前两年多少有些“仪式”的味道，从2009年开始则真正开始了民意在人大常委会会议上的辩论。

“人民听证”的制度化推进

乐清市人大常委会的这些做法，还有一个响亮的名字——“人民听证”。

从2007年5月到2009年9月，乐清市人大常委会的“人民听证”共进行了11场，涉及房管、城建等相关专项工作23项。从陌生到熟悉，从怀疑到肯定，两年多时间，人民听证制度在政府与老百姓之间搭建起一个新的平台，也让人大监督工作不断向深度和广度推进。

赵乐强说，政府很需要公众的理解才能推进工作。“以前我们经常干‘公公背儿媳妇看戏’这样吃力不讨好的事，现在政府一汇报，公众就知道原来政府也有苦衷。他们理解了这个难处，就会一起想办法。”

一个例子是，104国道的改造，需要经过21个村，其中20个村同意，只有1个村不同意。这个问题已经拖了五六年，严重影响到当地发展，成为代表们关注的焦点问题。这次，那个不同意的村站出来做了解释，大家都能理解该村的苦衷，觉得他们的反对也有道理，于是大家心平气和地坐下来，共同寻求新的解决方案。

赵乐强将这个制度视为成本最低的开放议政，而且“没有什么创新”，全是人大工作本该有的东西，只是以前没有用好，现在真正用起来而已。他认为，目前这项制度，能够吸纳民意，增加民众的认同感，让民众有“透气”的地方。

2007年副市长们第一次到镜头前汇报工作，“心里复杂”，现在则很自觉地寻求公众支持。赵乐强比喻说，茶杯一面有花纹，一面没有，以前政府有时只把有花纹的一面给公众看，只陈述有花的那一面，现在要把两面都亮给公众看，这样公众就会和政府一起想办法。

“我们做的这个探索，是在制度框架内的，而且成本低。”赵乐强说，这个模式开辟了民意表达的一个制度化途径，却没有增加任何成本，说明现行的人大制度有无限潜力。普通的人大代表也在这个平台上获得了更大的发言机会。一旦哪个议案成为专题讨论事项，领衔代表则必须参加讨论，使得代表们更多地参与了人大工作。

而在以前，代表的议案和建议，政府部门或“两院”两三句话就答复了。赵乐强强调，以前因为建议得不到重视，人大代表也不重视自己的权利。乐清历史上最短的建议只有7个字。“反正没作用，代表当然不看重。”

从听取副市长汇报转入对重大事项和政策的辩论，这被认为是进入了真正的监督环节，一些久拖不决的问题，一些政策的冲突，在这个平台上向民众公开展示，并让民众参与讨论。

据赵乐强介绍，3年前开始改革，也得到了行政部门的大力支持。当时人大有这个设想，在与市委沟通时，市委提醒人大和政府部门事先多多“沟通”。

“这是一种新型的而且需要不断探索和完善的对政府的监督形式，它能积极有效履行权力机关的法定职责，从而确保法律监督、工作监督的实效性。”潘孝政同时表示，“这也是一种全新的公众有序参与政治的途径，这种让公众直接参与的‘看得见的民主’方式，加强了人大对政府工作的监督和支持，在老百姓和政府之间搭建了一个互相沟通的平台，成功创造了‘问计于民’的渠道。”

记者了解到，乐清市人大常委会准备在前期实践的基础上，将好的经验和做法“固化”下来，进一步完善现行制度。

摄影 胡旭阳