帕累托改进和分税制改革

于 垲

(南京大学政府管理学院,江苏南京 210093)

引言

帕累托改进是以意大利经济学家帕累托的名字命名的,基于帕累托最优基础之上的一个微观经济学范畴,是福利经济学的常用概念。帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下不可能增加另外一方福利的状态,而帕累托改进则是指“在存在经济无效率的情况下,若进行了资源重新配置,确实至少使得某个人的效用水平在其他任何人的效用不变情况下有所提高”[1]的状态。

1993年 12月 15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,并于 1994年 1月 1日起施行。这是对我国财税体制甚至是整个经济体制的一项重大改革。分税制改革是我国财税体制在特殊的历史背景和特殊的经济体制改革进程中,由包干制向分级分税模式转变的制度变革,目标是建立与市场经济体制相适应的财税体制,考虑到改革中各方面的承受力,分税制改革是在保障地方既得利益前提下进行的渐进式的、温和的改革。

本文将从帕累托改进的角度对分税制改革作一探讨。

一、分税制改革的背景

我国的分税制改革经历了由点到面、由理论到实践逐步推进的过程。改革的总体方针模式选择了“渐进式”的改革模式,“存量不变,增量调整”的设计思路保证了新旧体制的平稳过渡。[2]尽管这项改革使中央和地方的财政关系和财政收入格局发生了重大变化,但是我们从分税制改革的基本原则和实施效果可以看出,这项改革在一定时间内是一项非常接近完全意义上的帕累托改进的改革,使最大多数人的福利得到了提升,是一个效率不断增进的过程,这不仅仅体现在资源的配置方面,也体现在整体福利水平的提升方面。

分税制改革的主要内容是具体按照征收管理权和税款支配权两个标准,将中央与地方收入、事权和支出等重新划分,中央对地方税收返还的确定等。[3]到目前为止,我国实行分税制改革已经16年,分税制的财政预算管理体制对于理顺财政的分配关系、增强中央的宏观调控能力、促进社会主义市场经济体制的确立和国民经济持续稳定的发展起到了十分重要的作用。分税制改革调整了财政分配格局,初步规范了财政分配关系,调动了地方政府广开财源、确保财政收入增长的积极性,财政收入从分税制改革前的 4000多亿元增加到 2009年的 6.84万亿元,中央宏观调控的能力大幅增强。同时也优化了资源配置,并且推进了市场经济的发展,加快了政府职能、企业机制和经济结构的转变,具体表现在地方政府逐渐开始重视第一产业和第三产业的发展,产业结构的调整理念更倾向于依靠经济效益的提升,摒弃了单纯依赖增加流转税的粗放方式。总之,分税制改革是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。

二、财政体制改革与非帕累托改进

一般而言,财政体制改革往往是一个非帕累托改进的过程。财政体制规定了政府间财政资源的分配关系,对政府间的财政资源进行重新配置。因此,财政体制改革的实质就是对权力、资源和利益进行重新调整安排和再次分配的过程。调整过程中,中央财政收入的增加或减少必须以地方财政收入的损失或增加为条件,部分省市财力的增加或减少必须以其他省市财力的损失或增加为条件,但也可能存在双赢的局面,就是中央政府和地方政府能够同时在财政体制改革中获得利益,可是各方获益大小是有区别的,造成地方政府财政实力位次排序的变化,很多位次顺序下降的地方政府会感到自己的相对利益受到了损失,尽管它们的实际利益得到了增加。比如 2002年我国实行的所得税体制改革,当时财政部预估东部沿海发达经济省份必定会对这项改革有异议,中西部经济欠发达省份应该会对改革给予支持。因为实现共同富裕、缩小地区间财税差距是所得税改革的目的所在,而对于改革所得税分享办法所增加的收入,中央会全部用于对地方政府的转移支付,而且主要集中于中西部地区。然而出乎财政部意料的是,中西部省份也对所得税改革方案提出了异议,问题就出在中央在实施改革的过程中会将中西部省份的部分财力集中,然后集中安排对这些省份进行转移支付。很明显,这些省份更愿意自己征收并自行安排财政收入以强化财政主动性。因此,财政体制的改革一般而言是一个非帕累托改进的过程。

然而,前文所讲 1994年的分税制改革则是一项非常接近完全意义上的帕累托改进的改革。这是因为当时为了确保分税制改革能够顺利实施而采取的对地方政府的一种补偿措施,即选择了“基数 +增长”的模式,简单讲就是增量调节,以此保护和承认地方的既得利益,并在此基础上能够稳步推行分税制改革。在没有更好的体制办法和标准的情况下,通过保护既得利益和调节增量的方式,既能够调节地方政府间的财力状况,同时也确保了效率,弥合了我国渐进式改革的总体方针。这样分税制改革就成功实现了由“非帕累托改进状态”到“帕累托改进状态”的有效转换。

三、丧失帕累托改进空间的“基数 +增长”改革模式

分税制改革在我国渐进式改革总方针的背景下是一个过渡性的制度安排,随着时间的推移,帕累托改进的空间会因为达到改革的临界点而逐渐丧失。也就是说,在增进了其中一部分的利益的同时必然会损失另一部分的利益。尽管分税制改革对经济社会的发展起到了很大的作用,并且从表面上看分税制现在还能继续顺利实施,但是过多地关注于“基数 +增长”的体制模式会回避和忽视改革大方向上的关键环节和主要矛盾,从而会引发一系列新的问题和矛盾,形成我国渐进式改革的掣肘。

以基数为例,正常情况下为了不让自身的财政实力受到体制性的削减和影响会保持刚性的既得利益,下级政府会以上一年的财政基数指标为目标,想方设法去完成。在分税制改革初期,通常下级政府的财政收入一般都有一定的数据保留,所以基数问题还处于隐性阶段,但是随着时间的推移,基数的绝对数量越来越大,基数问题就逐渐变得显性化。通常情况下,下级政府为了实现上一年的基数指标有两种渠道,一种是努力发展当地社会经济,另一种则是弄虚作假,比如先征后返、买税等。近些年来,公共财政理念的不断深入,社会保障、医疗等政府公共物品的供给不断增加,导致财政支出逐年增加。而对地方政府而言,日常行政事务增多,改革和发展的支出压力比较大,特别是基层政府和西部欠发达地区,大部分已陷于“基数 +增长”的怪圈,一方面不遗余力地达到上一年的基数指标,另一方面为了满足不断膨胀的财政支出规模而去发展经济,在经济增长中分享微不足道的增量财力。可是无限的财政收入增长需求和有限的经济增长能力之间存在着矛盾,这种矛盾导致地方政府步入了一种不合理的次优选择,比如过度开采利用资源、提供价格极其低廉的土地等。这种制度设计缺陷的普遍存在,很难从根本上遏制盲目发展经济的冲动所导致的负效应。尤其是随着这种渐进式改革的逐步推进和深化,在各种既得利益集团已相对清晰地形成的新格局之下,现在尝试任何一项改革完善措施,都必然碰到触动既得利益的敏感问题。这些问题主要表现在：分税制改革加剧了地区之间的财政能力差异和税收负担的差异,从而扩大了地区之间的经济差距,形成了中央与地方、地方与地方的紧张制衡关系。另外,在权力主导型分税制的机理传导下,财权一级级向上转移,而事权却相对下移,地方政府要做的事越来越多,但手中可支配的财力相对越来越少,其表现就是2008年我国所有的财政收入中中央拿走了接近60%的份额,基层财政困难重重,从而导致有些地方政府过分依赖于土地出让金来维持财政,进而衍生出高房价等民生问题。

四、非帕累托改进状态下的分税制改革

通过以上探讨我们可以看出,随着时间的推移,我国现行财政体制“基数 +增长”的模式所产生的正激励效应正逐渐减弱,已经丧失了帕累托改进状态,并且逐渐演变为负激励,产生负效应,并衍生出了一系列新的问题。针对这些问题,我国在未来新一轮税制改革的调整过程中,必须根据具体的因素法确定不同地区的“存量”比例,要不断弱化“存量”带来的束缚和限制,逐步解决现行制度设计中的种种问题和缺陷。要建立和完善科学的转移支付制度,明晰各级政府的财权和事权,同时要处理好现行“层级财政”的转换,以解决基层财政困难的问题。

建立科学的转移支付制度。应以规范的转移支付制度取代按基数法确定的税收返还制度和包干制下的各种补助制度;逐步改基数法为因素法,合理确定各级政府的财政收支数额;合理确定中央政府和地方政府财政收入的比例以及转移支付的规模;规范中央财政对地方转移支付的方式,可以采用预算补助、专项补助和临时补助等方法;加强中央对地方转移支付资金使用的监督,以提升财政资金的使用效益。

明晰各级政府的事权,完善地方政府税权。总体原则是,首先要确定好事权,然后根据事权决定财政支出,再根据支出确定各级政府应得的财政收入。唯有事权和财权统一,政府履行相应的职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相关。因此,要完善分税制,就必须转变政府的职能,明确政府与市场的职能,尊重市场经济秩序,并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。具体可以从中央与地方政府的具体职能划分和公共产品供给的受益范围这两个层面来合理划分各级政府的事权,并把各级政府的事权以法律形式框定下来,然后根据财权与事权相统一的原则,确定各级政府的支出数额和范围,合理划分中央与地方税权。

财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变。我国有五级政府,是世界上主要国家中政府层级最多的国家,过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入,而只能加大共享收入。为了缓解县乡财政困难,实现省以下财政层级的扁平化,可以推进省直管县和乡财县管改革的试点,同时可以考虑建立辖区财政责任机制,明确辖区内的责任事权支出划分,只有这样,才能从根本上解决国家目前所面临的基层财政困难问题。

[1] 高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社,2000.

[2] 王振宇.关于完善分税制财政体制的几点思考[J].地方财政研究,2008(8)：21-24.

[3] 洪银兴.公共财政学[M].南京：南京大学出版社,2003：326-327.