论深化干部人事制度改革的几个问题

冷福榜

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

论深化干部人事制度改革的几个问题

冷福榜

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

坚持正确用人导向，是培养造就高素质干部队伍和人才队伍的客观要求，也是提高党管干部和人才公信度的热点、难点问题。为此，需要研究和探讨干部人事制度改革明显滞后的深层原因，找到深化干部人事制度改革的难点突破口，确立干部人事制度改革成功的标准原则。

干部人事制度；改革；用人导向

坚持正确用人导向，深化干部人事制度改革，是培养造就高素质干部队伍和人才队伍的客观要求，也是提高党管干部和人才公信度的热点、难点问题。最近，中组部部长李源潮同志在全国干部监督工作会议上讲话时分析说，近年来，整治用人上不正之风取得了很大成绩，但用人上的不正之风和腐败现象依然是干部群众反映强烈的突出问题。并指出，用人上的歪风邪气刹不住，党在人民群众中就站不住脚，党的执政地位就有丧失的危险。我们必须增加忧患意识、责任意识，以最坚决的态度同用人上的不正之风进行战斗。由此可见，坚持正确用人导向，深化干部人事制度改革何等重要，何等紧迫！同时也说明坚持正确用人导向，深化干部人事制度改革的任务依然非常艰巨，大有研究、探讨的空间。现本着解放思想、实事求是的原则，试探讨以下三点：

一、从体制上查找干部人事制度改革明显滞后的深层原因

这些年，我们在推进干部人事制度改革，加强反腐倡廉制度建设方面花的力气并不少，包括对干部的推荐、考察、升迁、任免、奖罚等，制定了不少制度、条例，也下发了不少文件。这些条例和文件都是十分正确和必要的。但为什么这么多的制度和文件总是难以管束到位呢？这就不能不引起我们的反思、深思。

邓小平同志曾经指出：旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。制度不能发挥根本作用，正源于此。因为从本意上说，民主的对立面是专制，法制的对立面是人治。在党内生活和国家生活中，凡行使权力的环节，包括对干部的选拔与任用，要充分发扬民主，严格实行法制，就必须彻底肃清封建专制残余的影响。要肃清这种影响，开展宣传教育是必要的，下达文件、制定条例也是必要的，但仅靠这些办法还不够，必须发挥制度、体制、机制的综合效用。也就是说，制度建设必须与体制改革和机制完善有机地统一起来，形成一种牵制、钳制作用。如果三者不统一，形成不了这样一种作用力，就会给家长制和变相家长制作风留下活动空间，就会让形式主义、官僚主义和“潜规则”通行无阻。现在，一些领域和部门，实际存在的家长制和变相家长制作风之所以还有市场，形式主义、官僚主义和“潜规则”仍然盛行，原因就在这里。邓小平同志说过，不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。没有民主，就没有健全的法制。没有健全的法制，官员的权力往往不是来自民主，来自群众，而是来自某位领导个人的“指派”。在得到这种权力庇护的干部中，有些人尽管劣迹斑斑，但一旦被“圈定”，就如同进了“保险箱”一样，获得了“免检证”，毋需考核评议。即使考核评议，也是搞形式、走过场、设圈套，这就难以防止和纠正边贪边升、边升边腐的现象。

面对这种状况，人们总是习惯于从外部挑战的严峻性和干部自身修养不够上找原因，从领导抓得不力、组织部门管理不严、制度设计不合理等方面找原因，这在某一具体背景下，当然是必要的。但是，当这种现象反复出现，甚至越来越严重的情况下，就要寻找它发生、发展的深层次原因。深层次的原因是体制不科学、权力太集中、改革不到位。邓小平同志曾指出，从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，等等，并说如何解决这些问题，需要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。这些年，在解决干部制度问题上，通过深化改革，已经提出了很多方案和措施，实践表明，多数是可行的，但也有少数的效果不佳，遇到的新问题仍然很多，这就需要进一步解放思想，寻找深化改革，完善新形势下选人用人的制度和体制、机制。

二、从机制上突破深化干部人事制度改革的难点

干部人事制度改革落后于形势发展要求是显而易见的，但怎么深化改革，必须明确重点、突破难点。要明确重点、突破难点，首先需要对制度、体制、机制等概念进行一些比较分析。

一般来说，制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。作为一种规范体系，它有时也包括体制、机制。例如，邓小平同志讲的党和国家领导制度改革中的“制度”，就是一个包含体制、机制的大概念。若严格地说，制度、体制、机制既相联系，又相区别。三者是相互联系、相互依存、相互作用的关系。制度是规范人们行为的规则、准则的总和，体制是指与机构设置、职权划分、管理方式等因素相联系的组织制度，而机制主要是指制度体系与体制系统的作用力。制度可以规范体制，但不能突破体制，而体制可以突破和改变制度。比如说，纪委是同级党委领导下的纪检监督部门，纪委书记通常由常委担任，在同级党委领导下开展工作。这就是在一定制度下形成的体制。这种体制是由制度规定的，但制度本身不能随意改变体制，而体制可以通过优化和用够制度发挥作用，也可能异化和折扣制度，使之无所作为。这正像平时有人所说的，制度是“死”的，人是活的。所以，体制和人结合到一块，常常发生亵渎制度的行为。现在凡是制度管束不住的问题，都要先从体制上找原因。改革干部人事制度，是包括制度、体制、机制丰富内涵的全面改革，但重点是改革起关键作用的组织制度即体制与机制。

1.要以深化改革为动力，完善选人用人上的分权、限权、督权环节。坚持党管干部的原则不应动摇，但必须讲科学性、民主性、公开性。干部是最重要的人力资源，它集政治优势、业务优势、经济优势和社会优势于一体，如果单由一个组织、一个部门或某个人来配置，与市场机制运行不协调，就难免不出问题。所谓分权，就是选人用人不能由某个组织、某个部门说了算，更不能由个人说了算，必须发展民主，扩大选举制，减少任命制。所谓限权，就是选人用人主体不能无牵制、无制约地完成配置干部的全部手续和环节，必须由一个结合性主体依法完成这个过程。所谓督权，就是选人用人的监督机制，不能图有其名，形同虚设，必须做到监督有力、有效。

2.要以扩大民主为手段，完善选人用人决策环节。民主有党内民主和人民民主两种基本形式。在社会主义条件下，应该说党内民主与人民民主没有实质区别，都是社会主义民主政治的基本内容，但从法理上说，人民民主是主体性民主，党内民主是代表性民主。因为党既是“两个先锋队”，又是“三个代表”。以扩大民主为手段完善选人用人上的决策环节，既要发展党内民主，也要发展人民民主。民主的形式是表达意愿，实质是维护权益。从党性上讲，党组织与党员干部没有自身的特殊利益，但在执政条件下有自身的既得利益，而且越来越明显，越来越突出。在这种情况下，单靠扩大党内民主来完善选人用人机制已有局限性。所以，选人用人必须走群众路线，充分听取广大群众的意见，扩大群众对干部的提名权、选举权、评议权和罢免权。经过了群众的筛选，即使出现选人不准，他们也会认可，而不会“闹事”。这在国内国外都有充足的事例作证明。

3.要以形成“三力”为重点，构建选人用人的机制与平台。选人用人是一个很宽的平台，艺术性很强，难度也很大，容易出现偏差与不正之风。为了防止和消除用人上的不正之风与腐败现象，原则上应形成三种力量，并使之作用于这一平台。能不能设想由组织部门管考察与政审，人大和人事部门管选举与任命，用人单位和纪检监察部门把业务和程序关。党委主要管组织工作方向，管干部人事制度建设，管部门协调与服务，管部分重要领导岗位“一把手”的考察与评议。

4.要以分类管理为基础，提高选人用人的质量与效率。实行干部分类管理，既是深化干部人事制度改革的目标与任务，也是做好选人用人以致整个干部工作的基础。现在的状况是，队伍大，人数多，负担重，结构复杂且不够合理，该进的仍然要进，该出的出不了，机制不活，管理难以到位。针对这种状况，党的十七届四中全会《决定》在强调健全干部管理机制时，首先，提出了加强干部队伍宏观管理，深化干部分类管理改革，完善公务员制度，推进企事业单位人事制度改革的任务。在这里，一句话就提出了两个“改革”。要把这两个“改革”想清楚，说清楚，不容易，现谈两点不成熟的想法。

第一，要向西方和日本学习，推动“公务员”向“事务公务员”转型，建立“职业政治家”制度。

去年以来，金融危机让不少美国白领丢了饭碗，但不少人不等不靠不闹，放下身段，重新从最低端工作做起，而与此不同的是，国内11月29日上演了百万大军考公务员、近千人竞争一个岗位的“壮观景象”。现在不少的年轻大学生和家长仍始终认为，当公务员是铁饭碗和升官发财的阶梯。今年，在日本经济低迷、就业不乐观的情况下，本以为报考公务员会更热，结果出现了“公考冷”。主要原因就是两条：一是日本一直致力于“公务员”向“事务公务员”转型，避免官僚权力化；二是公务员的待遇与民营企业职工差不多，不搞“超国民化”。所以，我们的干部人事制度改革要在这方面形成正确导向，必须借鉴国外好的做法和先进经验，推动“公务员”向“事务公务员”转型，建立“职业政治家”制度。

第二，要强化社会职能和市场机制作用，改进干部身份管理、晋升晋级管理和换位管理，建立高薪重奖制度。

建国几十年来，由于人为地规定，一个人有没有城市户口、是不是国家干部身份，一度成为影响个人前途的重要因素。在市场经济条件下，建立了社会保障制度和医疗制度，这方面的管理应该放开。一个人想干劳务，就把个人资料信息放到劳务中心，想干政务，就把个人的资料信息放到人才中心。人才中心通过市场运作和政府资助，开展人才培训，并向政府和其他单位推荐合适的人才。在农村，一些先富起来的社会精英，带着个人资本从政，搞活致富一个组、一个村的事例很多，普遍受到群众的拥护，这可以在城市推广。市场经济发展的必然趋势是收入差距不断拉大，虽有调控措施，但财富仍会向个人、少数人手中集中，党和政府应该让有钱人尤其是一些先富起来的共产党员，有机会乐意地去救济贫困者和推动地方经济文化更快发展，并得到社会的尊重和保护。

所谓晋升晋级管理，就是干部被选用、被重用阶段的管理。这一阶段对发挥干部作用、推动科学发展很关键，社会很关注，个人很看重。“要坚持严格要求与关心爱护相结合”。一方面用人要精，即精干、精简，不搞人浮于事；另一方面要奖惩分明，对能力强、业务精、业绩突出的干部实行高薪重奖。即使达不到高薪养廉的水平，也要让他们在工作时和退休后有一笔可观的收入。“又要马儿跑得好，又要马儿不吃草”，也许在几十年前的政治背景下做得到，但今天做不到，也不能这样做。晋升管理中的待遇管理是一项非常重要的工作，要有新的思路和办法。现在有三个做法值得研究：一是一些央企老总的高收入、高福利和高消费，已引起“舆论风暴”，不利于社会和谐与稳定；二是县级以上的副职和非领导职务搞得越来越多，既荒废一些人才，也挫伤一部分人的积极性；三是有的省、市把部分县委书记提为副厅，以职级待遇奖励少数县级正职，在局部也许有些积极作用，但从客观上强化了“一把手”的地位与权力，可能不利于民主集中制的贯彻，也会造成新的不平衡。

所谓换位管理，就是因工作需要和干部个人情况而进行的必要交流与管理。党的十七届四中全会《决定》提出，要完善干部交流制度，加大重要部门、关键岗位、东中西部地区干部交流力度。进行干部交流是必要的，应建立健全其制度，目前有三点值得注意：一是被交流的干部大都是任命上岗，如何处理与选举制的关系；二是干部被交流走了，离任审计不严格，带病交流屡有发生；三是有的干部犯了错误甚至是严重的错误仍实行平级交流，以交流代替处分，不利于坚持正确用人导向。这些问题，都要通过深化改革，健全体制、机制予以解决，以推进干部人事管理的科学化、制度化。

三、从实践上把握推进干部人事制度改革的标准原则

据调查，改革开放30余年来，人们对国家实行的整体改革绝大多数人持肯定的态度，但是，对教育体制、医疗体制、住房制度、干部人事制度改革持否定态度的人不少。这就说明改革是一场深刻的革命，要在各方面取得令人满意的效果不容易，同时，也说明，评价一项改革的成功与否，需要使人们掌握正确的标准原则。当前，深化干部人事制度改革，怎样才算是深化了，什么是成功与不成功，也有一个标准原则怎么确立和把握的问题。坚持正确用人导向，激发党员干部运用科学发展观干创事业的活力，应该说是最重要的标准原则。

深化干部人事制度改革是加强社会主义民主政治建设的重要任务，也是以改革创新精神推进执政党建设，使之更好地为科学发展事业服务的必然要求。实现科学发展是一种必然趋势，也是一种执政理念与执政能力要求。科学发展观阐明了党执政的核心理念是以人为本。坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想而奋斗与代表最广大人民根本利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民切身利益的一致性，坚持保障人民合法权益与促进人的全面发展的一致性，是党员干部践行科学发展观的基本价值取向。当前，我国的发展正处在新的历史起点上，只有坚持科学发展，才能解决我们前进过程中的各种矛盾和问题。科学发展能不能上水平、人民群众能不能得实惠，已是衡量领导干部执政能力强弱的试金石。所以，坚持正确用人导向，深化干部人事制度改革，必须把激发党员干部运用科学发展观干创事业的能力与活力，作为最基本的出发点和标准原则。

改革开放以来，我们通过改革推进党的建设，改进党的组织工作和干部工作，培养造就一支能够承担起现代化建设重任的干部队伍，取得了很大的成绩。但是，时代发生了变化，面临的挑战和机遇与过去不一样了，人民群众对于干部队伍建设的要求越来越高，已把干部的表现、作为、选拔任用与党执政的合法性联系起来。干部队伍中存在的一些问题，特别是选人用人制度问题，已经成为党内外关注的热点。尤其是每当党内出现一些腐败分子时，人们总是要追根溯源，追究其提拔使用过程是否民主、公正、清廉。为了不辜负人民嘱托，为了体现社会主义制度的先进性，为了不断推进中国特色社会主义事业，必须把坚持正确用人导向，激发党员干部运用科学发展观干创事业的活力与能力，作为深化干部人事制度改革的最重要的标准原则。

坚持正确用人导向，激发党员干部运用科学发展观干创事业的活力，必须从提高认识、规范标准、健全机制、强化考核四个环节上下功夫。下面说说后三个环节：

第一，要把促进科学发展要求纳入德才兼备、以德为先的用人标准。党的十七届四中全会《决定》强调：“坚持德才兼备、以德为先用人标准。”这是我们党对干部选拔任用工作历史经验的科学总结，是对党的组织路线和干部政策的发展，也是新时期党的干部工作的重要指导方针。贯彻德才兼备、以德为先用人标准，首先要把握好干部的德。《决定》在总结党的选人用人历史经验的基础上，综合不同层次领导干部德的共同点，提出了当前和今后一个时期看干部德的重点，即“四个是否”。目前，有些重要文章，在阐述这四点内容时没有把贯彻科学发展观的要求列进去，这是不全面、不到位的。科学发展观是立场、观点、方法的统一，仅把它看成是才的问题或方法和能力问题显然是不够的。坚持正确用人导向以立德，选人用人必须坚持从党的事业出发，树立注重品行、科学发展、崇尚实干、鼓励创新等用人导向。

第二，要建立促进科学发展的政绩考核评价机制。科学发展是大局，是重中之重。考评领导干部的从政行为与业绩，主要要看对促进科学发展的表现与作为，看其所管理范围的科学发展是不是上了水平，人民群众是不是真正得了实惠。最近，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。同时，经中央批准，中央组织部制定了关于领导班子和领导干部地方、部门、年度考核三个办法。这是健全考核机制的一个契机。要按照《意见》和三个《办法》的要求，坚持科学发展观和正确政绩观的统一，针对不同区域、不同层次、不同类型的特点，建立和完善三个《办法》的实施细则，坚持以平时考核和年度考核为基础，以换届（任期）考察和任职考察为重点，全面加强对各级领导班子和领导干部的考核工作，以形成有利于促进科学发展的用人导向。

第三，要强化对促进科学发展考核结果的合理运用。对促进科学发展领导业绩考核结果的运用是否重视，是否公正、合理，这是发挥考核的积极作用，坚持正确用人导向的关键环节。总的来说，要把促进科学发展的考核结果，作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。具体来说，当前要注意做到“四个挂钩”：一是与干部选拔制度挂钩，使自觉坚持科学发展、善于领导科学发展，且政绩突出、群众公认的优秀干部得到表彰和提拔重用；二是与干部交流制度挂钩，让适合于多种领导岗位的干部得到煅炼提高，也让适合于某种特定岗位特别是促进科学发展的领导管理人才有更好的发展平台；三是与干部谈心制度挂钩，通过考核考察深入了解干部各方面情况，对干部在推进发展方面存在的苗头性问题做到早发现、早提醒、早纠正；四是与干部退出机制挂钩，对群众意见较大、不能胜任现职岗位的干部及时进行调整，切实解决长期以来存在的干部能上不能下、能进不能出的问题。

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1009-3605（2010）03-0005-04

2010-02-02

冷福榜，男，湖南益阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授，主要研究方向：中国共产党的建设。

责任编辑：黄有泰