我国农村灾害救助制度发展与完善研究*

2010-08-15孙建娥黄锦鹏

湖南行政学院学报 2010年3期

关键词：救灾救助灾害

孙建娥，黄锦鹏

(湖南师范大学，湖南长沙410081)

我国农村灾害救助制度发展与完善研究*

孙建娥1，黄锦鹏2

(湖南师范大学，湖南长沙410081)

近年来，我国自然灾害频发，农村往往是遭受自然灾害的主要区域，农村居民成为受灾主体。而农村灾害救助制度的发展严重滞后，灾害救助理论研究也落后于实践。本文从简要介绍我国自然灾害的严重性出发，在理论和实践层面上对我国农村灾害救助制度的现状进行剖析，从理念、立法、资金、管理等方面分析当前制度存在的突出问题，在此基础上对如何进一步建立健全我国农村灾害救助制度提出相关的政策建议，以期对制度的发展提供建设动因和对策支持。

农村；自然灾害；灾害救助

灾害救助，在我国历史发展进程中具有高度的政治性。[1]由于农村经济相对落后，住房等基础设施工程在设计、建造等方面存在较多问题，农村居民的灾害意识和自救能力相对城市居民较弱，大多数地区位置偏远、信息闭塞，灾后救援和重建困难，所以事实上农村往往是遭受自然灾害的主要区域，人员伤亡和房屋破坏都较城市严重。尽管城市灾害造成的损失（主要为间接损失和社会损失）所占比例会越来越大以及城市灾害救助也有其特殊性，但是现阶段城市社会保障体系已经基本建立健全，而农村社会保障体系的发展严重滞后，农村灾害救助制度十分薄弱和欠缺。因此，研究和解析农村灾害救助制度并对其进一步完善和发展提出相应的政策建议具有十分重要的理论和现实意义。

一、我国农村灾害救助制度的发展现状

农村灾害救助，是指国家和社会对在遭遇各种自然灾害及其他特定灾害事件等袭击而陷入生活困难的农村居民给予一定的现金或实物或服务援助，以帮助其渡过特殊困难时期的一种社会救助，它是社会救助体系不可缺少的重要组成部分，也是整个社会保障体系中的特殊保障制度安排。[2]救灾工作是一个十分复杂的系统工程，必须有一套完整且行之有效的制度进行规范，才能使救灾工作有序、高效的进行，以最大限度地减少自然灾害造成的人员伤亡和财产损失，取得最优的救助效果。

建国以来，我国对于自然灾害救助的能力有了极大提高，尤其是21世纪以来，我国农村灾害救助制度建设获得了长足的发展，救助的综合体系基本形成：

（一）灾害救助的理念发生了根本性的改变。从原来一味强调减少经济损失（主要为国家财产损失）转向以人为本、努力确保人民生命安全，并确立了公民享有无偿接受国家和社会救助的权利、国家担负有救助社会成员的责任和义务的现代正义理念。此外，救助的战略目标也有了调整，从单项救助向综合型救助、从生存性救助向发展型救助、从维持温饱型救助到一定的生活质量型救助发展。[3]这是公民尤其是农村居民权利的极大改善和民主文明的进步，也是社会救助理念的发展方向与趋势。

（二）防灾救灾法制建设取得了重大的进展，法律体系逐步健全。我国《宪法》第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，这是保障受灾群众获得基本生存保障的最权威同时也是最基础的法律依据。1997年《防震减灾法》、2000年《救灾捐赠管理办法》、2006年《国家自然灾害救助应急预案》、2007年《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的的相继颁布，标志着我国已经初步建立起了防灾救灾的法律体系，对重大自然灾害发生时的紧急救援、组织保障和灾后恢复和重建产生了十分积极的作用。此外，我国已先后制定了《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》和《国家综合减灾“十一五”规划》，把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。

（三）救助资金来源以国家财政支持为主，同时呈现资金来源多元化趋势，救助标准进一步提高。中央政府每年均有专门的救灾预算拨款分配给各地，同时地方政府也根据自身财政实力和灾情严重程度给予相应的财政拨款以充实灾害救助资金。现在通过辅以福利彩票、公众捐赠、国际性援助等，资金来源渠道日益多元化。根据新形势下我国经济社会发展现状，国家进一步提高了农村灾害救助标准，并增加了补助项目。如2007年再次提高国家灾害救助标准后，将因灾倒房的中央补助标准由600元每间提高到1500元每间；提高受灾群众冬春生活困难补助标准，由每人126元调整为150元，并增加了旱灾救助项目等。[4]

（四）管理体制进一步完善，社会参与机制得到重视。当前我国通常实行政府主导、分级管理、社会参与以及各负其责、区域和部门协作减灾的管理体制，具体由国家减灾委指导和协调减灾工作、民政部负责灾民的日常生活救助、财政部予以相应的资金支持、并以人民军队作为救灾的主力军、地方政府负责处置和管理本辖区内发生的自然灾害事件。这在一定程度上整合了组织管理体制，有利于优化资源配置、完善灾害救助制度。同时，在一定程度上放开了对非政府组织（NGO）的限制，开始重视发挥非政府组织特殊而有效的积极作用，社会化参与趋势日趋明显。

二、我国农村灾害救助制度存在的突出问题

与其他社会保障项目相比，农村灾害救助因其面对的风险是各种突发性的自然灾害，并且由于农村承灾体的脆弱和农村社会保障制度的缺失与不足，当前我国农村灾害救助制度在实践中主要还存在着以下突出问题：

（一）思想上不重视，认识不足，民众灾害意识薄弱。一方面由于自然灾害发生的突然性、随机性和伴生性，人们很难一开始就对其产生高度重视和关注，只有在灾害发生后才可能经历和面对原来不曾想到的困难和不足之处；另一方面太过片面强调追求经济增长，而忽视了灾害预防和救助体系的构建。灾害救助一般也只是着眼于当前临时性的紧急援助，而不考虑因灾造成今后长期时间的贫困问题，农村居民“因灾致贫”、“因灾返贫”的现象普遍存在着。此外，由于农村地区信息的相对闭塞，政府的防灾减灾宣传教育力度还不够，还需要做大量细致入微的工作。[5]

（二）立法还比较滞后，缺乏制度和法律基础，相关配套政策不够完善。我国自然灾害复杂多样以及受原来计划经济的影响，农村灾害救助法律制度十分缺乏，在整个社会保障体系中的发展十分滞后，这严重制约了农村灾害救助工作的规范性和有效性，对农村社会和经济发展带来了不利影响。尽管我国已制定和颁布了很多抗灾救灾制度，但是立法层次不高，而且缺乏系统性和完整性。因此，有必要进一步充实和完善农村灾害救助的法律法规，建立有中国特色的农村抗灾救灾法律体系。此外，相关配套政策如灾害保险、灾害精神救助、灾后恢复重建的作用未得到充分发挥。在国外，灾害尤其是巨灾之后的保险赔款一般可承担30%以上的损失补偿，部分发达国家甚至达到60%—70%。[6]我国保险业的赔付金额却只占极少的比例，不能充分发挥保险业对大的自然灾害损失的保障功能。

（三）资金投入不尽合理，保障标准低，缺乏科学合理的增长机制。目前我国农村灾害救助资金主要来自于中央财政拨款，地方财政投入积极性比较低。实际上地方政府的收入已经在总量上超过中央政府的收入，而它所承担的救灾款项只占一小部分，投入严重不足。[7]对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。我国用于自然灾害预防的资金远远低于救助灾害方面的资金，这些都是不尽合理的。在经济社会发展日新月异的今天，我国农村灾害救助保障标准起点偏低、提高缓慢，缺乏科学合理的自然增长机制，对农村受灾地区经济的恢复、发展和灾民的基本生活保障产生了一定的制约作用。如我国对农村地区因灾倒房的灾害补助标准偏低，2007年中央补助标准由原来的600元每间提高到1500元每间，以农村一户三间房屋至少需要1.5万元计算，大约只相当于建房成本的十分之一。尽管在2008年汶川大地震后，对农村倒房户重建住房进一步提高到平均每户补助10000元，但是相对于其他国家和地区，我的灾害补助标准仍然偏低。比如，我国台湾地区1999年“9·21”地震中，房屋全倒者每户补助10万元台币（约等于2.5万元人民币）；2005年巴基斯坦地震后，每倒塌一间房屋补助2.5万卢比（约等于4000元人民币）。

（四）管理体制和运行机制不够科学与规范，存在一定的冲突和重复覆盖状况。我国灾害救助的实施现状是城乡二元化分割，还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。灾害救助是一个需要动员和发挥许多相关部门的合力的系统性工程，但是由于相关部门所处地位和部门利益的影响，冲突和矛盾不可避免。在灾害管理工作过程中，还缺乏具体细致、操作性强的指导标准、程序和规则，中央和地方政府责权定位不清晰，在资金等一些具体事项上存在互相推诿、地方过于依赖中央支持的现象。由于政府基本上对各项事务大包大揽，致使其他主体如非政府组织（NGO）的作用发挥不够，随着市场经济和社会的不断发展，政府抗灾救灾本身具有的一些局限性如救灾的专业性难以保证，效率低下等越来越明显。

三、进一步完善我国农村灾害救助制度的政策建议

针对我国农村经济社会发展的新形势和制度实践中出现的突出问题，笔者提出一些政策建议供参考。

（一）要确立先进的、科学的救助理念以指导农村灾害救助制度的建立与救助工作的展开。救助理念的先进性能直接而有效地作用于实践，因此首先要确立以下理念：1、社会公正理念。根据罗尔斯的观点，正义是社会制度的前提性价值，要通过社会救助形式实现社会公正。[8]我国农村社会保障制度建设和发展严重滞后，是我国社会保障制度建设的薄弱环节，这不仅制约了农业、农村的发展，还对农村乃至全社会的稳定产生了非常不利的影响。尤其是农村居民受到比较大的自然灾害袭击时处境更为艰难，这是农村居民受到的不公平待遇，必须尽快加以改善。2、国家和社会的责任理念。民主文明的进步与公民权利的改善明确了公民有获得救助的合法权利，要求政府和社会必须对公民的生存与发展担负应尽的义务和责任，而不再是恩赐与施舍。3、以人为本的理念。在计划经济时期强调的是尽量减少经济损失尤其是国家的损失，甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。当前灾害救助的目标已经转向以人为本，首要的是确保人的生命安全。[9]比如，有时为了抗击洪涝灾害的需要，一个省一次要转移近百万人，从而使伤亡人数大幅度减少。4、统筹救助理念。国家应该统筹规划，整合救助资源，实现救助体系的相互衔接和配合，从而能够节约资源、提高效率、实现救助效果的最优化。5、事前预防、事后长期关注的理念。对于自然灾害的防治，有效的预防是减轻灾害损失的有利方法。灾害预防的效益是显著的。因此要加强自然灾害预警系统的建设，建立灾害应急机制，提高预警信息的准确度和时效性。另外，在灾害发生后人们不仅要关注灾区群众即时的需要和救助，更应该注重对灾区恢复和重建长期的关注，以尽快使灾区人民社会生活秩序恢复正常。

（二）要加快制定有关农村社会保障和减轻自然灾害的专门的法律法规，健全农村灾害救助的法律体系，从而确保制度实施的规范性和有效性。纵观世界各国社会保障的发展历程，“立法先行”是其中最显著的特征和原则。在世界各国应急救灾制度中，美国是法制最完备的一个国家。1950年就颁布了《灾害救助法》与《联邦民防法》为基本法，1976年《全国紧急状态法》与1988年《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》为美国全国适用的法律。[10]完备的救灾法律体系使美国在自然灾害发生发展过程中占据了积极主动的地位，值得我国借鉴。只有建立健全各项法规体系，并以此为准绳和依据，规范和指导农村灾害救助的具体实践，有利于保证制度功能的顺利发挥。其中，通过法律明确中央和地方政府在农村灾害救助中的职责与权利，明确灾害救助的原则、内容、程序、标准和组织管理办法等，使农村灾害救助法制化，避免了救助过程中的随意性和不对等性，确保灾害救助系统工程的顺利进行。

（三）加大防灾减灾投入力度，尝试建立抗灾救灾基金，提高资金支持和补助标准。抗灾救灾基金是指从中央到地方的各级政府都设立抗灾救灾基金，基金的来源渠道包括各级财政投入的资金、福利彩票盈余收入、国内外的捐助等。基金设专户管理，专款专用，由民政部门负责分配适用，财政等部门监督，有灾时使用，无灾时少用，结转使用，在一定条件下可以实行地区间的转移支付使用。[11]在以中央财政支持为主的前提下，地方政府也应根据自身财政实力和灾害严重程度增加投入，保证资金充裕。同时应进一步完善资金支出结构，要重视对于自然灾害预防的资金投入，以相对较小的预防性投入取得极高的灾害防治效应。如在偏远的农村山区，加大防洪护坡工程的修建，注意水土保持，从而减少洪水、滑坡、泥石流等灾害的发生。另外，在经济发展、人民生活水平普遍提高的新形势下，应进一步提高灾害救助标准，重点提高生活补助和房屋重建费用补助，保障农村受灾群众的基本生活，并为其恢复重建和生产提高一定的资金支持。

（四）完善管理体制，构建多元化主体的抗灾救灾体系，以优化救灾过程、提高救灾效率。国外的如日本、英国、德国等国家的防灾救灾制度已相当成熟，其中一个共同特征是全民预防体系和政府管理运行机制顺畅合理。英国在灾害救助过程中，地方政府发挥主导作用，中央政府根据突发事件发生时所在地的地方政府要求提供帮助，确定一个牵头部门，对相关工作和涉及的部门进行协调。英国的志愿者组织数量多、规模大，都被统一纳入“地方政府突发事件应急计划”中，使之具有法律效力，是英国突发事件应急系统中的一支重要力量。[12]灾害救助工作牵涉面广，需要多部门协作配合。具体到我国农村灾害救助的实践与发展，在借鉴国外经验的基础上应结合我国国情发挥政府主导作用，同时要注重构建多元化主体的抗灾救灾体系，整合救灾资金、物资、信息等资源，充分动员和组织非政府组织（NGO）、军队、企业、社会公众甚至灾民参与到抗灾救灾和恢复重建中来，使其在我国今后的救灾事业中扮演更为重要的角色，进一步提高我国的灾害救助水平。

（五）建立符合我国国情的自然灾害保险制度，充分利用各种市场经济手段，发挥其对我国农村地区减灾防灾的支持和补充作用。面对巨灾损失，国家财政支出有限，我国的保险补偿严重缺位。2008年初，我国南方发生雨雪冰冻灾害，来自保险业的雪灾损失赔款只占直接经济损失的1.3%左右；“5·12”汶川大地震中，截至2008年6月23日，保险业已付赔款3.6亿元，其中人身保险赔付1.95亿元，财产保险赔付1.66亿元，与地震造成的直接经济损失8451亿元相比，保险赔付乃是杯水车薪。而从国际统计数据来看，国外巨灾保险赔款可承担30%以上的损失补偿。如2005年，美国遭受“卡特里娜”飓风袭击，保险赔款大约占直接经济损失的50%。[13]因此，我国必须开始重视建立和发展自然灾害保险制度，制定相应的法规和政策，构建政府与商业保险公司相结合、多层级的自然灾害风险分担机制。同时要鼓励保险公司开展自然灾害保险业务，号召公众参加自然灾害保险。但是我们也应考虑到，自然灾害保险是以灾民缴纳保险费为前提的，以我国农村现有的收入水平和生活水平，大多数农民的经济承受能力还很弱，这在一定程度上限制了自然灾害保险的推广和开展。因此，可在中等富裕和富裕农村地区推行自然灾害保险，在贫困地区要实行合理水平的政府补助，扩大保险覆盖面，使灾害救助补偿工作形成层次不同、标准有别的社会救助保障体制。[14]我国的市场经济体制经过十多年的发展和改革，市场经济力量已经发展得比较强大，在灾害救助领域重视引入市场经济手段和相关机制，采取商业化、社会化的避险措施可以为农村灾害救助增加补偿形式，具有促进生产和消费的积极作用。这种探索无疑是值得称道的，也是值得认真思考的。

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