建立公共财政制度构建公共服务型政府*

2010-08-15王海峰

湖南行政学院学报 2010年3期

关键词：公共财政服务型公共服务

王海峰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

建立公共财政制度构建公共服务型政府*

王海峰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

现代国家的发展都内涵着财政转型，现代社会公共产品的供给必需公共财政。构建服务型政府是中国政府改革和发展的重要目标，而政府公共服务职能发挥所赖以建立的基础就是公共财政的确立。公共财政因其内在性质和基本结构，已不仅是一项经济制度，更是一项政治制度，当前，建设服务型政府必须立足于公共财政这一制度基础。

公共财政；服务型政府；制度基础

建设服务型政府是当前我国政府改革与发展的一个基本目标。在中国，与政府改革与经济发展进程相衔接的是财政体制的改革。从1994年分税制改革和2002年所得税收入分享改革以来，我国一直就在探索适应市场经济运行机制的财政体制。随着服务型政府制度体系的逐步成型与运作，规范、民主、公正、透明的公共财政体制的确立与完善就成为政府改革的一项重要内容。因此，考察政府改革与公共财政的内在关联，可成为探讨服务型政府建设的有益尝试。

一、现代国家的成长内涵财政转型

财政是国家的生命线，任何国家都必须获取财政收入和分配财政收入以维系国家机器的正常运转。不过，不同的国家形态其所形成和依赖的财政基础是不同的，国家因社会经济结构和财政结构而展现不同形态，同样，国家也根据自身的需要通过维系、扩充和平衡自身的财政职能，进而不断塑造财政的结构和形态。可认为，财政与国家存在深刻且紧密的内在联系。

从西欧国家发展的历程看，国家发展的深层次紧密内涵着财政转型。中世纪欧洲展现的是采邑庄园经济形态和封建领主的制度安排，在此经济政治形态下，国家的财政收入主要有两个来源：一部分来自国王自己的领地，另一部分来自领主进贡以及司法收费方面的收入。由于此财政制度是封建农业经济和君主专制的产物，因此财政的基本性质是皇室或君主的私人财务（PrivateFinance），表现为皇室的财政与政府的公共财政合二为一。基本的特征是：（1）财政是以皇室或君主为主体的经济活动；（2）财政收入和支出的具体项目是皇室或君主家族及其仆人的消费、军事战争；（3）政府的公共开支只是皇室或君主私人财务极少一部分。不过，17世纪以后，商品生产逐渐成为人类社会生产的普遍形式，市场经济开始逐步取代封建的庄园经济，最终确立其主导地位，上升为支配性的经济制度。国家形态也开始由领主庄园式的封建制国家向现代统一的民族国家转变。在国家发展的进程中，随着战争的高频发生和人口规模的扩大，欧洲的君主们不断受到财政危机和日益增加的债务的困扰，深层次的封建领主式的经济组织结构和产权形态逐步发生变化。诺斯指出，具有分权式政治组织的封建结构，等级制式的财务关系和以相对自给自足为特点的庄园式的经济结构，随着“经济活动的恢复，地方贸易和长途贸易的发展，城镇的兴起，手艺人产出的增加和货币经济的扩张，最后封建庄园结构在饥荒、瘟疫和战争充斥的一个世纪中瓦解，而逐渐代之以较大的政治单位和一组其变化依君主和选民集团的谈判实力而定的关于土地、劳动和资本的产权。”[1]这时，君主与代表自由资本主义经济的新兴资产阶级之间就因国家的财政收入开支、新兴阶级的政治地位等讨价还价，试图达成新的契约，于是税收应运而生。

税收的产生具有划时代的意义，因为税收表现为君主和新兴资产阶级之间权利义务关系的调整，其背后是国家与社会关系的重大变革。王绍光认为，从中世纪后期开始，国家开始到领地之外去寻找额外的收入来源，以税收的方式将领地之外的其他财产所有者的财富的一部分转化为国家财政收入。这就使得欧洲国家逐渐转变为另一种类型的财政国家——“税收国家”。[2]税收国家的形成过程，也就是国家调整财政结构和财政形式的过程。财政结构的调整主要财政收入的主要来源开始转向新兴的资产阶级和商人、手工业阶层；财政形式的调整主要是开始以税收的形式由中央政府面向全国开始征收。这样重大的调整是建立在产权关系的变革基础之上的。诺斯认为：“17世纪欧洲那些合并而成的民族国家之所以有不同的经济增长率，其原因被认为在于每个国家已经发展了的产权的性质。已确立的产权的类型，乃是每个民族国家发展的特殊道路的产物。政府和它的国民在扩大国家的税收权方面的相互作用特别重要。”[3]一定意义上，政府和国民在税收方面的相互作用和相互妥协意味着欧洲民族国家的逐步形成。蒂利分析到：“在更小的规模上，骑士、金融家、市政官员、地主、农民、工匠和其他成员的反抗和合作，从长远的观点看，创造了或重新创造了国家结构。”[4]从封建领主国家向现代民族国家的转变内涵着财政的转型，也就是由私人财务转向税收财政，其深层次原因是经济结构和产权关系的变革，而直接的原因是国家因用于公共产品和公共服务的需要。因为新兴的资产阶层、手工业阶层和农民阶层对公共产品和公共服务的需求日益扩大，并且不断以制度化的形式向国家提出要求。这种税收财政的基本特征是：（1）税收财政是以国家为主体的经济活动和分配活动；（2）财政收入主要是向流动性商品（资产）、国内贸易和劳动收入征税，财政支出主要用于提供公共服务、保障社会；（3）表现为公众（主要通过议会）用公共预算的手段来管理政府。因此可认为，在封建领主国家向现代民族国家的发展过程中，财政也由私人财务逐步转型为税收财政，更重要的是，这种税收财政就是现代公共财政的原发雏形和基本框架。

二、公共产品供给的基础在于公共财政

公共财政形成与确立的根本原因是经济结构和产权关系的变革，具体说就是由市场经济的的发展而引起的政府职能的调整，政府职能调整的方向就是以提供公共产品和公共服务为主。政府职能的调整是公共财政确立的前提，而公共财政又是政府提供公共产品的物质基础。在市场经济发展和现代政府管理的互动中，政府对经济的干预和调节时通过财政手段来实现的，市场这只“看不见的手”与财政这只“看得见的手”是一起发生作用。公共财政创始人马斯格雷夫指出，市场与财政虽然各自存在一些问题，但是这两种模式对于社会秩序是必不可少而且是相互补充的。公共财政对经济干预或影响作用不仅包括资源配置达到帕累托状态，更为重要的是在实现分配公平、个人权利的平衡以及建立在有意义的自由理念基础上的义务。[5]当政府以公共财政的手段配置资源、保障社会之时，其实质在一定意义上就是政府职能已发生转换和调整。一般来说，政府职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大方面。政府职能的各个方面在不同的历史时期、不同的国家形态下，发上作用的重心和发挥的程度是不同的。在四项职能中，“公共服务是现代政府的主要职能，而且从根本上说，经济调节、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务”。[6]而政府的主要职能落脚到为社会和公众提供服务时，政府主要的产品就是公共产品，这也正是公共服务型政府的精髓所在。公共服务型政府建设的首要目的是服务于市场经济，维护市场公共秩序，因此政府的首要职能是提供维护性公共服务，包括市场秩序、公民权利和产权、国家安全和社会安全等。同时，政府在公民和社会本位的理念下，为弥补纯粹市场的失灵，政府的公共服务职能被提升到更高位置，因而须提供教育公共服务、医疗卫生公共服务、社会保障公共服务等为主体社会性公共服务。不过，政府在提供所有这些公共产品时，基础是要获得财政资源的稳定支持和有效供给。马斯格雷夫在论述公共财政的本质时就指出，履行国家职能需要财政资源，财政资源提供的方式决定了个人与国家的关系，也决定了政府的基本职能和方位。毫不夸张地说，政府所有的职能、生产的所有公共产品都是以财政活动为基础的。

近年来，构建公共服务型政府成为中国政府建设和政府发展的重要目标，公共服务型政府构建的依据就是政府公共职能的发挥，而政府公共服务职能发挥所赖以建立的基础就是公共财政的确立。现代政府理论已说明，不管政府的价值理念和道德理想有多么高远，但是作为其存在的最基本理由，便是它作为公共机构的最基本职责——组织和执行公共产品的供给。我国的改革开放已经经历了三十年的历程，但在计划经济体制下形成的政府办事业、政府管事业、政府养事业和条块分割、重复建设的基本格局并没有完全打破，带来的一个明显弊端就是公共服务制度滞后于经济社会发展，公共产品的供给不能满足社会和公众的需求。公共产品供给不足主要表现为公共资源配置的不均衡，而形成资源配置不均衡的一个主要原因就是基于改革初期形成的“经济建设型财政”，“经济建设型财政”在改革的相当长一段时期内，是有效且合理的，然而，在公众利益需求不断扩大、社会权利不断扩大、市场经济运行逐步规范的今天，这样的财政体制其弊端逐步扩大。主要表现在：（1）中央与地方权责不明确。基于分税制所形成的中央政府与地方政府的事权及相应的支出责任范围缺乏科学合理的界定，导致事权与财权的分离，其直接的后果造成很多本该由中央政府负责的却转移给了地方政府。（2）地方公共财政资源不足。在现有财政体制下，税收返还还是中央政府对地方政府进行公关资源配置的主要方式，一般性转移支付的比例还很低，在实际中，农村公共物品的供给基本上由农村集体性组织提供，而城市则由地方政府供给，使得地方政府责任重重但财力明显不足。（3）财政支出结构不够科学。现阶段，财政资金在一定程度上存在着对民间资金的“挤出效应”，国有银行和大量国有上市公司垄断了金融资源，民营企业难以得到足够的资金发展，这造成整个社会效率不高，经济有增长无发展的情况。[7]（4）财政支出管理不健全。这主要体现在地方政府财政，地方财政支出的主要依据因种种主客观因素是地方主要领导人的个人决断，而非规范性和法律性的程序，同时地方人大对政府预算管理和监督的力度一直萎靡不强，致使地方财政支出重心并不能真正转移到公共产品的供给上。因此，基于社会和公众对公共产品的需求扩大而建构的公共服务型政府，客观上要求“经济建设型财政”转向“公共财政”。

三、公共财政的性质与结构

公共财政是建立在市场经济基础之上的，在市场经济制度和民主政治制度下，公共财政所建构的政府与公民的关系已不是刚性的简单的统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系：政府向公民提供公共产品和公共服务，公民则向政府纳税。在二者的关系中，公民的利益保护和权利实现是最终落脚点，公民的整体利益和基本权利就体现在政府所提供的公共产品与公共服务的数量与质量、社会公平与正义上；公民整体与政府之间是一种雇主与雇佣之间的关系，政府通过税收获得的财政收入必须通过国家预算用在公共产品的提供与服务上。政府与公民的这种关系是由公共财政的性质所决定的，因为“公共财政是与市场经济共存的一种财政制度，是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政，是民主的和法治化的财政，是强调社会公正的财政”[8]。概括起来，公共财政的性质最主要有四：一是公共服务性，就是政府的财政收入必须是向公民提供公共产品，创造公平和正义的公共服务，这需要政府转变职能，树立公共行政的精神；二是可持续性，就是政府财政要有能力不断地为市场创造发展的条件，不断地为公民提供优质的服务，这需要政府调整权力结构，不断提高治理和服务的能力；三是可监督性，就是政府的财政收入和支出必须接受纳税人和相应国家制度机构的监督，这需要政府确立合理的预算制度，主动向纳税人和监督机构公开财政预算，提高政府的透明度。四是“限政性”，公共财政的本质其实是对政府的财政收支加以制度性限制的政治安排，因此公共财政就构成了现代宪政民主建设的基本内容之一。一定意义上说，没有公共财政的现代规则和制度建设，就没有现代宪政民主，现代民族国家就无法真正扎根。

在现代国家，公共财政不仅仅是一个经济制度，它更是一个政治制度。因为“公共财政从来都不是单纯的经济问题，它通常是政治和经济、政府与社会的交织点”。[9]“国家财政权是国家权力结构中最根本性的生存保障权，是国民财产权的让渡。”[10]在政治和经济的相互作用中，公共财政其实就是公共权力与个体权利博弈的产物，也是调节、联系政府与市场的中介和稳定器。

基于公共财政的基本性质，公共财政的框架结构大致由四个体系构成。一是以税收收入为主体的财政收入体系。它包括两大类：一类是货币形态收人，即原来口径的预算内外资金的收人；另一类是资源形态收人，即政府拥有的资源以及历年政府投人形成的有形资产与无形资产的变现收人，这两类收入应当全部纳入财政收入管理的范围。这里面主要的问题是要取消各种形式的不合理、不合法的行政收费；对不体现政府职能的收费，转为经营性收费，并依法征税；对合理合法的收费，通过实行彻底的“收支两条线”管理，逐步纳入预算，实行规范管理。二是以公共支出为重点的财政支出体系。公共财政必须真正满足社会发展和公共性的民生需求。因此财政支出的主体不应是行政管理费和生产建设投资，而应是社会发展和公民民生的公共产品。这些公共产品主要包括国家在教育、医疗卫生、社会保障、居民住房、公共交通、公共文化娱乐、大众体育、环境保护、农业科技、劳务培训等方面的财政支出。三是法制化、规范化、科学化的财政监督管理体系。财政资金来自纳税人，纳税人当然也应享有对于财政资金的知情权和监督权，因此必须建立财政资金申请、审核、拨付、执行、绩效评估相结合的跟踪反馈机制；现代财政管理的框架必须建立在法制的基础上，完善的管理框架结构应包括会计法律体系、税收法律体系和预算法律体系。四是多种财政政策综合运用的宏观调控体系。通过财政分配规模、投资、公债、税收、转移支付、政府补贴等手段和政策，在宏观上对市场进行间接调控，调节社会总需求和总供给，保持国民经济稳定持续协调发展。

四、立足公共财政建设服务型政府

合格的服务型政府必须是一个公正、公平、透明、廉洁和高效的政府，也必须是一个实施公共财政的政府，也就是说建设服务型政府必须立足于公共财政。从目前财政体制来看，可考虑以下几点：（一）完善分税制管理体制，规范政府间财政分配关系。“一个规范的政府间财政权责关系应该建立在这样的基础上，一方面中央政府财政承认并尊重地方政府财政自主权，另一方面地方政府的财政活动只能限于其自主权所能允许的范围内。”[11]首先要合理界定各级政府的财权、事权范围和财政支出责任，根据各级政府的财政支出责任划分收入范围以及收入分布结构，合理划分省以下各级政府财政收入，确保各级政府，特别是县、乡一级承担的事权有相应的财力保障。其次是逐步扩大“省直管县”的范围，可进一步完善和逐步铺开，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面充分保证县级财政在财权与事权上的统一。再次是推进乡镇财政体制改革，推行“乡财县管”管理方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。（二）建立规范转移支付制度，实现基本公共服务的均等化。这里的关键有两点，一是中央政府应承担起全国性的、具有范围规模经济效应的公共服务的职能；二是进一步整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制度。（三）优化财政支出结构，提高公共消费品支出在政府支出中的比重。优化财政支出结构主要是要逐步减少对竞争性领域的资金供给，加大对公共事务活动的资金保障力度。同时，缩小政府自身消费，提高政府服务效率。（四）确立科学的预算制度，完善财政管理监督体系。这里关键是搞好各级人大预算审查监督工作，从制度上为规范政府预算行为和减少预算随意性，增强人大预算审查监督的约束力，把预算编制、执行置于“阳光”之下。（五）树立法律的权威性，确保公共财政的体制结构有效运行。“树立和实践依法治国理念，从‘依法’的角度讲，最重要的是维护法律权威。”[12]公共财政是以法律而不是行政手段为基础来确立政府间财政关系的，因此必须树立法律的权威性，把各级政府的权利、义务、责任都用法律的形式制度化，确保财政运行建立在严密的法规制度之下，确保公共财政的体制结构在实践中切实运行。

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1009-3605（2010）03-0013-04