论行政诉讼证据交换制度的完善

杨 成,樊安红

(湖南文理学院 法学院,湖南 常德 415000)

论行政诉讼证据交换制度的完善

杨 成,樊安红

(湖南文理学院 法学院,湖南 常德 415000)

证据交换制度在行政诉讼中具有特有的功能,合理的证据交换制度能有效实现司法公正,提高诉讼效率。虽然我国司法解释已涉及行政诉讼证据交换的规定,但规定得过于原则,不具有可操作性,存在一些弊端,因此有必要对行政诉讼证据交换制度进行改革与完善。

行政诉讼;证据交换;司法公正;司法效率

我国行政诉讼法是上世纪 80年代末期制定的,没有涉及证据交换制度。鉴于证据交换在行政诉讼中所具有的功能以及行政审判的需要,2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)对证据交换作了相关规定,初步确立了证据交换制度。但从近年的行政审判实践来看,很多地方人民法院在行政审判中的证据交换基本上是流于形式,证据交换制度应有的功能没有得到发挥。本文拟从行政诉讼证据交换制度功能的角度对《规定》进行文本分析,探讨完善我国行政诉讼证据交换制度的途径。

一、行政诉讼证据交换制度的功能

所谓证据交换制度,是指行政案件在开庭审理前,在法院的主持下,当事人之间就准备在法庭上使用的证据彼此交换,使当事人相互了解彼此的证据与观点从而公平诉讼的制度。合理的行政诉讼证据交换制度既能实现司法公正,又能提高诉讼效率。

(一)实现司法公正

公正一直是诉讼程序制度所追求的首要和最高的价值目标,有人甚至认为诉讼制度真正永恒的生命基础在于它的公正性[1]。公正包括实体公正和程序公正,证据交换制度能兼顾实体公正与程序公正。实体公正主要是指法官对案件事实真实的发现。美国大法官特雷勒曾说过:“真实最可能发现在诉讼一方合理地了解另一方时,而不是在突袭中”[2]。一般而言,法官只有在充分了解案件事实的前提下,才能对案件作出公正的裁决,而在诉讼过程中,法官主要是通过双方提供的证据来了解案件事实。因此,法官只有在最大限度地了解双方所获取的证据并在双方当事人进行充分的质证和辩论的基础上,才能对案件作出公正的裁决。如果允许一方当事人在庭审中突然提出证据,另一方当事人则很难就该证据立即进行充分的质证和有力的反驳,导致法官难以充分了解案件事实,可能作出不公正的裁决。而庭前证据交换制度要求双方于开庭前相互交换证据,避免了一方因对方突然提出新证据而措手不及的情形,使当事人对对方的观点和证据有充分的准备时间,从而保障了当事人的质证权和辩论权能够得到充分有效的行使,从而使法官的裁判能够建立在最大限度地接近实体真实的基础之上,而不是取决于一方当事人或律师的诉讼策略和程序技巧。可以说,证据交换制度改变了把行政诉讼作为一种双方当事人诉讼技巧比赛或斗争的状况,导致证据突袭作为合法诉讼策略的消失,使行政审判成为真正建立在真实情况上的公正判决。

程序公正是看得见的正义,具体包括法官应保持中立、双方当事人诉讼地位平等、双方当事人之间能进行充分的质证和辩论等。在行政诉讼中,被告掌握了案件的主要证据,原告只有在充分了解被告所掌握的证据的基础上才能进行充分的质证和辩论。由于行政诉讼法规定“被告不提交答辩状不影响人民法院的审理”,在《规定》出台之前,被告通常在开庭时才提交答辩状和证据副本,使原告在开庭前难以做相应的准备,其质证权和辩论权也就难以有效行使,这就导致本来就处于弱势地位的原告处于更为不利的地位,程序正义荡然无存。而庭前证据交换为当事人提供了充分的收集和提出证据的机会,并使每一方当事人 (尤其是原告)都能迫使对方当事人公开他所掌握的证据材料,在信息占有上形成和谐对称,从而真正确保当事人诉讼地位的平等和公平进行诉讼,体现程序的公正性。

(二)提高行政诉讼效率

1.减少法院和当事人的诉讼投入。从司法实践看,一方面,有的当事人经常在庭审中以有新证据提供为由要求延期审理,有的当事人不积极主动收集提供证据;另一方面,有的当事人在庭审中提出大量证据,对方当事人措手不及,无法有效地进行质证,法官也无法有针对性地组织庭审进行,导致审判法官为获取案件事实常常一案多次开庭,案件久拖不决,诉讼成本增高,效率明显低下,人为地造成人、财、物的浪费。而通过庭前对证据的交换和固定,使证据能够及时提出,并使双方当事人能够相互知悉对方掌握的信息和证据,从而积极地准备防御或攻击,增强庭审的对抗性;同时证据交换、举证时限等规则规定了逾期举证失权的效果等责任后果,可以促使当事人双方积极举证,防止他们及其律师玩诉讼技巧,借助程序上的空当给对方以突然袭击,从而能有效地减少或避免重复开庭和拖延诉讼,进而减少法院和当事人诉讼的成本。

2.使庭审集中化,缩短诉讼期限。不间断审理原则是现代诉讼的主要原则之一,也是保障诉讼效率的必然要求。从认识规律来说,审判是法官对过去发生事实的认识活动。法官通过庭审过程,对证据进行综合判断,去伪存真,从而认定案件事实。如果庭审不集中,势必造成法官在后续开庭时忘记或混淆上一次开庭时的内心确信,这必然影响法官认定事实的准确性,从而影响诉讼公正。而且从常识上讲,多次开庭必然会造成诉讼资源的浪费与诉讼效率的低下,使诉讼不能有效率地进行。合理的证据交换制度,使当事人在审前明晰对方的主张和双方的争点,同时了解对方的证据,而为案件的集中审理创造了必要和充分的条件,从而大幅度缩短诉讼期限[3]。

(三)促使双方当事人诉讼外的和解

我国行政诉讼法明确规定行政诉讼不适用调解原则,但没有禁止双方当事人诉讼之间诉讼外的和解。根据我国行政诉讼法的相关规定,如果双方当事人希望在诉讼外和解,可在原告申请撤诉之后自行和解。通过证据交换,双方当事人都相互了解对方的证据和主张,诉讼的胜负大致可以预料,考虑到继续进行诉讼会造成时间、精力、金钱等的耗费,当事人往往会斟酌实体利益与程序利益的大小轻重,权衡判决与和解的利弊得失,选择诉讼外的和解来解决他们之间的纠纷。一旦行政案件通过当事人之间自行和解得以解决,行政主体与行政相对人之间就不会存在怨恨,既维护了行政相对人的合法权益,也维护了行政主体的威信,进而也就维护了社会的稳定与和谐。

二、行政诉讼证据交换制度的弊端

(一)我国行政诉讼证据交换制度立法的现状

《规定》对证据交换作了相关规定,初步确立了证据交换制度。《规定》第 21条,对行政诉讼证据交换制度作了原则性的规定,明确了证据交换的案件适用范围和基本要求,即“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件,人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据,并将交换证据的情况记录在卷”。同时,《规定》第 7条、第35条、第 36条和第 41条也对与证据交换有关的问题作了规定。第 7条规定:“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。”第 35条规定:“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据,经审判人员在庭审中说明后,可以作为认得案件事实的依据。”第 36条规定:“经合法传唤,因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的,被告提供的证据不能作为定案的依据。但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。”第 41条规定,当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的,经人民法院准许,可以提交书面证言。

(二)我国行政诉讼证据交换制度的弊端

《规定》虽然确立了证据交换制度,但从近年的行政审判实践来看,很多地方行政诉讼证据交换基本上是流于形式,其应有的功能没有得到发挥。究其根源,主要是该《规定》所确立的证据交换制度仅仅是原则性的规定,没有细化,导致在实践中不具有可操作性,其制度本身存在诸多弊端。

1.证据交换没有成为一般性规定。根据《规定》第 21条,只有对于案情比较复杂或者证据数量较多的行政案件,人民法院才可以 (而不是应当)组织当事人进行证据交换。也就是说,证据交换是在法院认为有必要的前提下进行的,没有成为一般性的规定,这导致一些地方法院对行政案件往往不进行证据交换。我们认为,一般而言,证据交换应当成为一般性规定,除非当事人合意并申请法院批准可以不进行证据交换,否则只要当事人申请证据交换,就应当进行证据交换活动。当然对于一些本身较为简单或者证据较为单一的诉讼,在当事人合意的情况下,法院也可以批准不进行证据交换。这也是提高诉讼效率的需要[3]。

2.忽视了当事人的启动权。我国行政诉讼证据交换虽然在人民法院的主持下进行的,但并不意味着证据交换的启动权也只能由法院行使。证据交换是在双方当事人之间展开的证据交换活动,当事人才是证据交换的主体。因此,证据交换除了赋予法院依职权启动之外,也应赋予当事人通过申请来启动证据交换。而我国当前行政诉讼的证据交换只能由法官依职权启动,忽视了当事人及其代理人的启动权,无形中限制了当事人的积极主动性,甚至侵犯了当事人的诉权。

3.证据交换的主持者不统一。由于司法解释没有明确规定证据交换的主持者,导致在行政审判实践中证据交换的主持者不统一。就目前行政审判实践中的情况来看,证据交换主持者有四种模式分别是:主审法官模式;合议庭模式;法官助理模式;书记员模式。这几种模式与西方国家的预审法官模式相比,还有一定的差距,不利于证据交换功能的发挥。所谓预审法官模式,是指将法官分为预审法官和主审法官,由预审法官负责主持证据交换,主审法官不参与证据交换活动。我们认为,就行政诉讼证据交换的功能而言,预审法官模式是一种最好的选择,其理由是:这种模式有利于防止先定后审,强化庭审的作用;有利于杜绝“单方接触”,防止或减少司法腐败;有利于防止先入为主[4]。

4.证据交换的范围、次数不明确。首先,证据交换的范围不明确。《规定》仅仅规定了“对复杂疑难或证据较多的行政案件”可以进行证据交换,但对行政案件的哪些证据应当交换、哪些证据不用交换没有作出明确的规定,导致在行政审判实践中,人民法院对于哪些证据可以交换、哪些证据不能交换掌握的尺度不统一,较为混乱。其次,证据交换的次数和时间不明确。关于证据交换的次数,《规定》没有作出明确的规定,各地法院的做法也不统一。在西方发达国家,基于诉讼效率的考虑,证据交换一般一次完成,对于疑难复杂的案件,可以再次进行证据交换,但最多不能超过两次。

三、行政诉讼证据交换制度的完善

我国行政诉讼证据交换制度,均来自于最高人民法院的司法解释,在《中华人民共和国行政诉讼法》中找不到相关的法律依据。最高人民法院的司法解释突破了《行政诉讼法》的规定,从法律效力的角度分析,这种解释是无效的。因此,我们应尽快修订《行政诉讼法》,对行政诉讼证据交换制度进行精心的设计,就证据交换的主持者、范围、次数、时间、相关配套措施和法律后果等作出明确而又具体的规定。

(一)对证据交换作出一般性规定,并赋予当事人的启动权

在修订《行政诉讼法》时,我们应将证据交换作为一般性的诉讼环节规定下来,即除非当事人合意并申请法院批准可以不进行证据交换,否则应当进行证据交换活动。证据交换制度主要是为当事人收集证据和探知对方证据而使用的,当事人具有从事证据交换的内在动因,我们应赋予当事人对证据交换的启动权,充分调动当事人在证据交换中的积极性和主动性。借鉴《规定》的做法,证据交换的启动权同时赋予人民法院和当事人。对于普通行政案件,如果当事人申请证据交换,法院应当组织当事人在开庭前交换证据;对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件,人民法院应当组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据,并将交换证据的情况记录在卷。

(二)设立预审法官主持证据交换

为了避免主审法官先入为主,证据交换应当由预审法官负责。我国应统一设置预审法官,根据我国法院当前的具体情况,可考虑由立案庭的法官担任预审法官。在证据交换过程中,证据交换的主体是双方当事人,预审法官仅仅是主持者,应处于消极的地位。预审法官主要是负责将交换证据的情况记录在卷。为了便于记录,预审法官可制作一套证据交换的表格,内容应包括:证据的名称,证据需证明的案件事实,提出证据的时间,收件人签名,证据签收人对该证据的态度。对当事人没有争议的事实、证据,预审法官应当记录在卷;对有异议的证据,按照需要证明的事实分类记录在卷,并记载异议的理由。预审法官在必要时行使释明权,即对当事人有异议的证据,预审法官围绕证据的客观性、合法性、关联性逐一明确,就双方争议的焦点提出初步提示性意见。证据交换结束后,预审法官将整个证据交换过程、争议焦点、证据情况、自认事实等写成书面报告,随同案件材料移送审判庭。

(三)明确证据交换的范围、时间、次数

1.证据交换的范围。审前交换的证据主要包括:书证材料;起诉状、答辩状,补充材料,情况证明等,对案件事实起证明作用的所有个人材料;当事人收集或邀请有关部门所做的鉴定结论、勘验笔录等书面材料;现场笔录;书面证人证言以及视听资料等。涉及国家秘密、商业秘密以及其他可能损害公共利益的证据不得在庭前交换。

2.证据交换的时间和次数。证据交换的时间一般是在答辩期届满后开庭审理前,至于具体时间可以由当事人协商一致并经人民法院认可,也可以由人民法院确定。当事人申请延期举证,经人民法院准许的,证据交换日期相应顺延。证据交换的次数由预审法官酌情掌握,不宜次数太多,一般不超过两次,期间也不宜太长。一般而言,第一次证据交换结束后,预审法官可根据提供证据的情况询问双方当事人是否需要补充证据及补充证据所需要的时间,决定是否进行第二次证据交换,并告知当事人逾期向法院提交证据的法律后果。在证据交换结束后,不宜立即开庭,应给予当事人一段适当的时间,以便当事人核实证据,准备质证和辩论意见。

[1]谭兵.民事诉讼法学[M].北京:法律出版社,1997:12.

[2]〔美〕戈丁尔.法律哲学 [M].北京:三联书店,1987:232.

[3]李祖军,王伟.审前程序的独立价值与我国审前程序的重构[J].吉首大学学报,2006,(3):109-119.

[4]李浩.民事审前准备程序:目标、功能与模式 [J].政法论坛,2004,(4):3-8.

On Perfection of Evidence-exchange System of Adm in istrative L itigation

YANG Cheng,FAN An-hong

Evidence-exchange system of administrative litigation has characteristic function of realizing judicial justice and raising judicial efficiency.Judicial interpretation of administrative litigation law has provisions of evidence-exchange system,but its provisions are s imple and evidence-exchange system has flaws.So it’s necessary for us to reform and perfect our evidence-exchange system.

Administrative Litigation;Evidence-exchange;Judicial Justice;Judicial Efficiency

DF3

A

1008-7966(2010)05-0023-03

2010-03-13

湖南省社会科学基金项目(07YBB106)

杨成 (1976-),男,江西九江人,讲师,武汉大学法学院 2009级宪法与行政法专业博士研究生;樊安红 (1968-),男,湖南石门人,副教授,法学硕士。

[责任编辑:李 莹 ]