新加坡竞争法“过渡制度”研究
2010-08-15孟繁盛
孟繁盛
(华东政法大学 法学院,上海 200042)
新加坡竞争法“过渡制度”研究
孟繁盛
(华东政法大学 法学院,上海 200042)
2004年新加坡竞争法颁布后,随即颁布两项指引性规制,即《关于竞争法第 34条的过渡时期规章》和《竞争法过渡时期安排指引》,统称“过渡制度”。“过渡制度”在适用范围安排上颇为合理;并且其减轻了《竞争法》颁布对市场的冲击,维护了交易安全;对于竞争执法也有促进作用。然而,对政府行为的“姑息”却成为这一制度的一大缺陷。
新加坡;竞争法;过渡制度
一、“过渡制度”产生背景
新加坡有着东西方文化兼收并蓄的社会文化特色,这是其经济体制模式选择的重要政治文化背景。在此背景之下,新加坡选择了一种与众不同的混合型市场经济体制模式[1]305。新加坡经济发展中政府主导的色彩浓厚,其国民受到儒家和合文化的浸濡较深,这都与舶来于西方的竞争法存在一定的差距。所以直到 2004年新加坡才首次颁布了《竞争法》。为了在公平竞争文化和本国经济政治文化特征之间搭起一座联结的桥梁,新加坡的竞争立法专门设计了“过渡制度”。给国内企业和民众一个逐步接纳、理解和认同竞争法的时期,也使竞争法对其国内传统经济秩序的负面冲击尽量缩减到最小。
2005年 1月 1日正式成立了竞争主管机构——新加坡竞争委员会 (CCS)并颁布了两项过渡时期的指引性规则,即《关于竞争法第 34条的过渡时期规章》(下称过渡时期规章)和《竞争法过渡时期安排指引》(Guideline on TransitionalArrangements 2005,下称过渡时期指引)。在这两个法规中,CCS设定了从 2005年 1月 1日至 2006年 1月 1日长达一年的过渡期。在此期间内,竞争法中有关排出竞争的协议禁令不生效,这段时间即为法定的“过渡时期”。
根据两项过渡时期指引的安排,过渡期内,企业负有积极申报其涉嫌违背反垄断法的行为的义务。CCS设定了一系列的申报程序规则,包括应当递交的材料。CCS则对接到的申报行为进行审核,对于危害较小,不违背竞争法禁令的行为则允许其继续存在;而对那些可能违背竞争法禁令的行为,CCS会给出要求其采取改正措施的命令,但值得注意的是 CCS并不要求这类企业立即改正其行为,而是给予一个宽限期,只要企业在此期限内对其行为进行修正,就可以依指引的规定再次申报,直至得到竞争委员会的许可。
二、新加坡竞争法“过渡制度”概述
(一 )适用范围
新加坡“过渡制度”具体是指 CCS颁布的两项过渡时期的指引性规则:过渡时期规章和过渡时期指引。根据上述两项规则的规定,其仅仅适用于 2005年 7月 31日 (包括当日)之前事业之间达成的协议,即违反竞争法第 34条禁令的行为,而不包括反垄断法规制的另外两种行为,即滥用市场支配地位及企业合并。
(二 )过渡时期
过渡时期是指 2006年 1月 1日至 2006年 6月 30日。过渡时期规章规定:“‘过渡时期’是指从 2006年 1月 1日到 2006年 6月 30日 (包括 1日和 30日当天)。”[2]对此过渡时期规章也规定:“2005年 7月 31日之前签订的协议的各方,自动享有由 2006年 1月到 2006年 6月的过渡期,来审查他们的协议以确认是否有需要重新协商、修订条款或是已经符合了 34条禁令的要求标准。CCS随后将确认这些协议确实违反了 34条禁令,CCS不会对企业在 6个月过渡期内的行为做出罚款。”[1]315
(三 )延期
在 2005年 7月 31日之前达成协议的各方如果认为不能在 2006年 6月 30日之间符合竞争法的规定,可以申请延期。如果申请人认为其协议违反了第 34条禁令(竞争法第 34条),CCS将受理延期。申请人可以使用附件 1的“自我评判标准”来决定是否应当申请延期。CCS不对协议是否反竞争作出评价,只要申请符合授权延期的条件 CCS就会授权延期。如果延期申请得到批准,在延期期间 CCS将不会对其处以罚金处罚。延期申请的主体包括达成协议的所有当事人且其应当共同申请延期,如果任何一方不同意申请延期则不能提出申请。CCS可能会授予自作出决定之日起长达一年的延期,例外情况下 CCS可能考虑授予更长的延期。在授权延期时,CCS可以附加条件。该条件与案件的事实 (包括协议的性质)有关。如果申请人未能遵守该条件,CCS可以终止延期。如果延期申请被驳回,CCS将允许自决定作出之日起的一段时间内逐步终止上述协议或使之符合竞争法。对 CCS关于延期的申请的决定或终止延期的决定,当事人有权向竞争上诉法庭提出上诉,但仅有申请的一方有权提起。
(四 )处罚豁免
在 2005年 7月 31日 (包括当日)之前达成的协议符合以下条件的,不受处罚:(1)在过渡期内;(2)在过渡期延长期内;(3)申请人已提出延期申请,竞争委员会在 2006年 7月 1日或之后告知其决定,在超期内;(4)为使申请人终止违法行为,延期申请被拒绝后,在 CCS依据第 5条第 4款①第 5条第 4款规定:如果竞争委员会拒绝延期,竞争委员会可以为申请人规定一段时间以使申请人终止该违反第 34条禁令的协议。规定的时段内,或申请人上诉被驳回上诉法庭规定的时段内。上述规定不适用于申请期满仍在持续或发生的违反第34条禁令的协议。
(五)自我评判标准
任何具有妨碍、限制或破坏竞争的目的或影响的协议都受第 34条规制除非该协议得到豁免或不适用竞争法。当事人可以根据如下问题是否需要予以申报:(1)达成协议的一方是否为政府或任何法定机构或者其代理人?如果是,则该协议不适用第 34条禁令;(2)该协议是否属于竞争法“三号目录”规定的事项?如果是,则该协议不适用竞争法第 34条禁令;(3)该协议是否涉及至少两方独立的事业?如果协议涉及一家母公司及一家子公司,且该子公司不具有经济独立或独立决定其关于协议目的的政策和实行的行为自由,则不存在至少两个独立的事业之间的协议且因此不存在违反第 34条禁令的目标的协议;(4)协议各方是否具有市场力量?
在判断是否协议各方具有市场力量时,应当注意:首先,对严重违反第 34条禁令的协议,例如固定价格协议、市场划分协议、串通投标或产量限制协议,申请人在申请延期时一般不对市场力量作出评价。根据过渡时期指引,第 4条第 2款的规定,对上述的协议不授权延长期,除非有例外情形。其次,协议涉及的各方是否具有较大的市场份额?如果不是,则其一般不具有市场力量。第三,是否是中小企业?如果是,则一般不具有市场力量。第四,在市场受到协议影响的情况下,是否是较小的参与者?如果,例如它们是市场上第三或第四大的企业且排在第一和第二位的企业显著更大,或者存在具有较大市场份额的支配企业,则它们不具有市场力量。第五,主要消费者是否是强势购买者?在价格协商中,其为价格设定者还是价格接收者?如果存在强势买方力量,则其不具有市场力量。第六,如果达成协议的各方不具有市场力量,则该协议一般不会对竞争产生显著影响。如果各方都不具有市场力量则一般没有必要申请过渡期。如果自我评价显示各方可能具有市场力量,则其应当考虑达成的协议对竞争是否具有显著影响。如果该协议对竞争具有显著影响但存在网络经济效益,则该协议不适用第 34条禁令。
三、“过渡制度”评析
“过渡制度”是新加坡竞争法的一项全新的制度设计,这样制度的产生对于竞争法的平稳融入经济生活有着至关重要的作用,然而由于这一制度设计的某些方面的不合理,其同样具有一些消极影响。
(一)“过渡制度”的积极效应
首先,“过渡制度”适用范围的总体合理。如上文所述,新加坡“过渡制度”仅仅适用于有可能限制竞争的协议,且排除对涉及具有市场力量的事业的适用,并不为滥用市场支配地位及企业合并行为安排过渡期,笔者认为上述做法是尽可能地减少了“过渡制度”对竞争产生的副作用。因为,其一,企业合并是对市场结构的改变并且具有不可逆性,大规模的企业合并势必造成相关市场内企业集中度的大幅度提高,形成寡头垄断甚至是独占市场。而且,企业在合并时需要向竞争主管部门申报许可,竞争主管机关完全可以在具体执法过程中对该行为进行调控而毋须再行安排过渡期。其二,滥用市场支配地位行为的前提是该市场内存在具有市场支配地位的企业,市场集中度高,有必要加强规制。且滥用市场支配地位一般可分为榨取性行为和排他性行为,排他性行为对竞争对手具有排挤效应,有可能进一步提高市场集中度。而榨取性行为是垄断企业对交易相对方的垄断剥削,严重影响消费者福利。因此,对滥用市场支配地位行为没有必要安排过渡期。“过渡制度”不适用于涉及具有市场力量的企业也是基于以上考虑。其三,中小企业的联合由于其市场份额较小对市场竞争影响甚微,且“在市场经济条件下,由于经济实力悬殊,中小企业很容易遭受经营者的歧视和压制,导致市场有效竞争被削弱,如果中小经营者通过垄断协议联合起来,就能在一定程度上增强中小企业的力量,与大企业之间形成市场竞争的抗衡”[3]。
其次,“过渡制度”的设置有利于减轻市场波动,维护交易安全。“过渡制度”所指的协议是企业之间就市场交易所涉及的事项所订立的关于各方权利义务的共同意思表示。在订立协议后,诚信企业会依据协议的规定行使权利履行义务。竞争法的生效实施势必使得企业之间的某些协议在企业并没有合理预期的情况下由于违反竞争法而无效,这无疑将对企业的经营行为造成影响。维护竞争与维护交易安全在竞争法生效的初期产生冲突。然而,“过渡制度”的设计在最大程度上解决了这一难题。企业之间的协议如果符合“过渡制度”的规定,可以向 CCS申请过渡期,而且自我评判标准的规定也为企业对协议的性质进行评价提供了较为明确的依据,从而尽可能地减少了竞争法生效的因素对已有交易产生的冲击,维护市场的交易安全。
再次,“过渡制度”的设计有利于促进竞争执法。依据“过渡制度”的规定,企业适用“过渡制度”须先向竞争主管机关即 CCS申请,提交规定的材料,符合规定的 CCS向其授权过渡期或延期。这一制度为企业提供缓冲时间以便尽可能减轻来自新法生效的影响的同时也为竞争主管机关提供了一个了解限制竞争的协议的企业的类型、涉及的行业等信息的机会。由于企业之间的垄断协议往往具有极大的隐密性,竞争主管机关对垄断协议的调查困难重重。为了加强对卡特尔这一垄断行为的查处,现代竞争法设计了“宽恕制度”等多种制度。但正所谓道高一尺,魔高一丈,任何制度的设计都会存在漏洞,现代企业达成卡特尔的方式也早已花样翻新,查处卡特尔变得越来越棘手。但“过渡制度”的设计使得 CCS在接受申报时能够对企业之间的协议进行全面的了解,CCS之后就可以针对有达成卡特尔历史的企业、容易达成卡特尔的行业进行重点调查,而且对企业协议的内容的了解也为 CCS调查企业卡特尔行为减少不少的困难。
(二)“过渡制度”的缺陷与不足
新加坡竞争法“过渡制度”的设计在制度设计上其仍然存在着不足之处:
第一,协议涉及政府的豁免不尽合理。“过渡制度”自我评判标准中有规定,如果达成协议的一方为政府或任何法定机构或者其代理人,则该协议不适用第 34条禁令。虽然国家行为在竞争法中得到豁免,然而显然这并不能推及所有各级政府及其代理人,这在各国的竞争法中都不能找到依据。世界上大多数国家和地区的竞争法都未排除对政府行为的适用。美国《谢尔曼法》第 2条规定:“任何人垄断或企图垄断,或与他人联合、共谋以垄断州际或与外国间的商业或贸易,将被视为犯罪……”美国反托拉斯法中的“人”除了指自然人、合伙、公司、非公司组织及其他被联邦法、州法及外国法所承认的商业实体外,还包括诉讼中作为被告的市政机关和政府官员。因此,任何主体,不论是私人经济实体还是公权机构,不论是营利性机构还是公益性机构,只要从事了违反《谢尔曼法》的行为,均可受到规制[4]。而且从行为本身来看,行业主管机关以及地方政府有与企业或相互之间订立限制竞争协议的内在激励,因此,将所有政府的行为作为豁免笔者认为不妥。
第二,缺乏对行政垄断的过渡安排。“过渡制度”的另一缺陷是并未对行政垄断作出规定。首先这一缺陷是出现在竞争法中,2004年颁布的新加坡《竞争法》并未将行政垄断作为其规制对象之一。也许可以说世界上大多数的国家都未对行政垄断在竞争法中作出专门规定,新加坡的做法符合国际惯例。然而从新加坡的国情出发,对行政垄断的规制却非多余。新加坡是亚洲四小龙之一,确立市场经济制度较早,国内经济也很发达,但其经济发展中政府主导的色彩浓厚,这与许多发展中国家以产业政策为主导的经济发展史颇为相似。因此,为了实现对政府推进式市场经济的扬长避短,在竞争法中对行政垄断加以规制不失为一种方法。然而行政垄断的查处却非易事,而且其往往体现为抽象行政行为。因此,笔者认为,对违反竞争法的行政垄断行为不立即予以查处,而授予一定的过渡期,由出台机关根据竞争法的有关规定自行修改更妥。一方面减轻了查处行政垄断的困难,另一方面也实现了在政府机关宣传推进竞争法的作用。
四、结语
新加坡“过渡制度”对新加坡经济的平稳过渡起到了至关重要的作用,虽然其仍然有着些许不足与缺陷,但作为一项有意义的制度创新,新加坡“过渡制度”为竞争法律制度增添了新的制度元素,促进了竞争法的进一步发展和完善。我国 2007年 8月颁布《反垄断法》,2008年 8月 1日起生效,为政府、企业、民众接受和适应这部全新的法律提供足够的缓冲时间。然而与新加坡“过渡制度”相比,这一安排显得十分单调,也无法实现“过渡制度”所能达到的制度效果。说明我国在制度借鉴时也不应该忽视来自新兴国家的制度创新。
[1]曹云华.东南亚国家可持续发展研究 [M].北京:中国经济出版社,2000.
[2]
[3]时建中.反垄断法—法典释评与学理探源 [M].北京:中国人民大学出版社,2008:183.
[4]尚明.反垄断法理论与中外案例评析 [M].北京:北京大学出版社,2008:25-26.
On The"Transitional System"of Singapore’s Competition Act
MENG Fan-sheng
After enactment of Competition Law in 2004,Singapore immediately promulgated two guidelines of Regulation,collectively referred to"transitional system".The scope of the"transitional system"is quite reasonable;and it reduced the impact on the market of the enactment of the"Competition Act",protected the transaction security and also promoted the enforcement of the competition law.However,the defect is that it gave the act of the government too much tolerance.
Singapore;Competition Law;Transitional System
DF4
A
1008-7966(2010)05-0098-03
2010-03-29
孟繁盛 (1986-),男,山东嘉祥人,2008级经济法专业硕士研究生。
[责任编辑:胡宏雁 ]
