论经济紧急状态下国家紧急权的宪法保障

马树同

(南京工业大学法学院,南京 210000)

论经济紧急状态下国家紧急权的宪法保障

马树同

(南京工业大学法学院,南京 210000)

在经济危机的影响下,经济紧急状态的问题越来越引起人们的关注。在经济紧急状态下,国家紧急权采用宪法直接保障的立法模式是建设宪政国家的必然要求,把国家紧急权直接规范于宪法,即便在经济紧急状态之下,也不得超越宪法而随意扩大国家权力,这是宪政主义在国家紧急权上的基本要求,也是我国国家紧急权立法模式的路径选择。

经济紧急状态;国家紧急权;宪法保障

2008年的美国,由于次贷危机所引发的金融危机,政府宣布国家进入经济紧急状态①经济紧急状态这个提法受到南京工业大学刘小冰教授的启发,在此特别感谢。,出台了一揽子的方案,包括斥资 7 000亿美金的救市计划和出台了《2008年紧急经济稳定法案》等。经济紧急状态在当下并不是一个陌生的名词,很多国家可能会因为灾害、战乱等宣布国家进入经济紧急状态,而在全球经济一体化,经济上的“蝴蝶效应”日益显现的今天,国家由于金融或经济危机而在国民紧急体系面临威胁时,宣布国家进入经济紧急状态也将会成为一种必要的政府行为。

在正常状态下,国家权力的运行必须以宪法为依据,不得逾越宪法而任意行之,这是宪政国家的基本要求。当社会进入经济紧急状态时,国家权力的运行是否需要遵循宪法规范?国家紧急权是否是一种超宪性的权力?国家紧急权是否可以以国家利益的至上性,超越宪法规范,随意克减、限制或中止公民的基本权利?采用何种宪法保障的立法模式规范国家紧急权?紧急状态有一个认识。由于目前我国没有一部专门的规范经济紧急状态的法律,宪法中也只是非常原则性的提了一下,所以学界对经济紧急状态的一些基本问题至今也未能达成一致,如经济紧急状态的性质、外延等 (这些问题在我国的法律文本中也是一种混乱的表现)。

本文尝试借助非常法治的概念,对经济紧急状态作以界定。“所谓非常法治,又称非常态法治、应急法治、危时法治,是指为了应对突发公共事件,恢复正常法治秩序,围绕国家紧急权力的设定、应用和监督而进行的制度安排与实践过程。”[1]完整的法治是融合了正常法治与非常法治的综合体,仅凭正常法治难以构建宪政国家的法治蓝图,须有非常法治对其作以辅助,但不能说非常法治是一种从属的、辅助的法治,两者并列共同构成现代意义的法治。在应对经济紧急状态的过程中,国家权力并不是无限的,而应该遵循最起码的宪政精神,权力的运用不能突破人权最低限度的保障,这是非常法治的要求。

综上所述,本文认为,所谓经济紧急状态是一种非常法治状态,是一国或地区在一定范围和时间内发生特别重大突发事件,严重危及社会秩序、公共利益和人民生命财产安全,为了维护民众和国家利益,在宪法指导之下,国家紧急权力的适度扩大和公民权利的有限克减状态。

1.经济紧急状态的概念

在世界上有的国家中,宪法条文中明确规定了经济紧急状态。例如,《巴基斯坦宪法》第 235条规定“如果总统认为出现了巴基斯坦或其任何部分的经济生活、财政稳定或信用受到威胁的局势,经同各省省督或有关省督磋商后,有权发表公告宣布财政经济紧急状态”。《印度宪法》也规定了总统在认为印度或其部分地区的财政稳定或使用受到威胁,可以宣布财政经济紧急状态。类似的规定还有《马

一、经济紧急状态下的国家紧急权

经济紧急状态作为社会生活的一种非常态情形,不是经常发生,却也难以避免,而国家权力在经济紧急状态下也表现出与常态社会不同的形式,由于权力天然的扩张性,如何确保国家权力在经济紧急状态下既能快速回复社会于常态,又能保证人民基本权利不被过分侵害,便成了宪政国家亟须解决的问题。由于经济紧急状态本身的复杂性,国家权力在这一状态中的具体运行便具有了一定的随机性,但如果因此而成为权力滥用的借口,那就背离了宪政国家的基本理念。

(一)经济紧急状态

在对经济紧急状态的概念做出界定之前,需要对经济来西亚联邦宪法》第 150条、《土耳其共和国宪法》第 119条等。

在这里,笔者将把经济紧急状态限定在这样的一个范围内,即由于金融或经济危机引发的,国民经济体系面临不能正常运转的情形下,国家为了避免经济体系的崩溃,保障民众的基本生活和社会的公共利益,而宣布的一种国家经济紧急状态。将类似于“电荒”、干旱等引发的国家经济紧急状态排除在外,以区别于自然灾害等突发事件所引发的其他情形的经济紧急状态。

2.经济紧急状态的构成要素

首先,经济紧急状态应是一种合法的国家行为。“经济紧急状态必须由合法的国家机构依法定程序决定并宣布,执行经济紧急状态的是合法的国家力量,经济紧急状态必须符合基于民意的法律的规定。”[2]在法治国家里,政府的任何行为必须有法律的明确授权,不能出现政府行为超越法律规范的现象。“权大于法”的现象不是一个民主、法治的国家里存有的政府行为。一国政府要宣布国家进入经济紧急状态,必须在宪法和法律的明确之下,依照法律的指引而行。

其次,经济紧急状态应具有法定的缘由。在经济紧急状态下,国家权力会适度扩大,如果没有规范的法定原因,国家即可宣布进入经济紧急状态,那无疑是对民众权利的一种侵犯。只有在国民经济体系即将或已经遭受到严重破坏,不宣布进入经济紧急状态,国民经济体系就难以正常运转,民众的基本生活难以得到基本保障的情况下,才可以宣布进入经济紧急状态。

最后,经济紧急状态应具有合理的目的和正当的程序。权力是一种天然的腐蚀品,有权力,就存在滥用的风险。国家紧急权力同样也有滥用的风险,在经济紧急状态之下,国家权力要比在常态经济形势之下大,特别是行政权力的运行更是得到了最大的发挥。在这种情势之下,难以保证有些权力机关不会假经济紧急状态之下套取部门利益,所以,进入经济紧急状态必须有合理之目的,以免给那些有其他目的的人可乘之机。

(二)国家紧急权

如上文所言,经济紧急状态就是在发生类似金融危机的情形下,国家紧急权在宪法规范之下的适度扩大和公民权力的有限克减状态,经济紧急状态的本质特征之一就是国家紧急权力的合宪使用。而笔者这里所言的国家紧急权则是限于经济紧急状态下的国家紧急权。

所谓经济紧急状态下的国家紧急权是指由于金融或经济危机的发生,使国民经济体系面临严重威胁的情况下,为了保证国民经济体系的潜在活力,维护国家和公民利益,由有权国家机关依照宪法规定,秉承宪政精神,暂时克减、限制或中止公民的某些正常权利,迅速采取法定紧急措施的权力。

经济紧急状态下的国家紧急权单指由于经济领域存在的风险或危机所引发的国家权力的紧急运用,而不包括像战争、自然灾害等事件突发的情势下,为了国民经济的安全而采取的国家关于经济方面权力的运用。有学者对紧急状态下的国家经济紧急权做了分析,认为“国家经济紧急权是指国家在紧急状态或事态下,为确保经济秩序的基本稳定,维护一国经济安全而采取一系列有针对性的紧急措施的权力”[3]。必须注意到,紧急状态下的国家经济紧急权和经济紧急状态下的国家紧急权是不同的。

紧急状态下的国家经济紧急权是国家在经济方面的权力运用,而引发这种经济紧急权启动的原因则可能是经济紧急状态,也可能是其他性质的紧急状态。可以这么说,紧急状态下的国家经济紧急权是国家在紧急状态下,对国家经济权力的紧急启动,而不包括其他权力。而经济紧急状态下的国家紧急权是这样的:首先,引起国家紧急权启动原因仅仅是经济方面的,而不包括社会、政治等方面的紧急状态;其次,经济紧急状态下的国家紧急权不是单一的,既有经济方面的权力运用,也有政治措施的推行,还有法律手段的规制;最后,经济紧急状态下,国家紧急权各权力运用之间具有序位性,即由于紧急状态的引发原因是经济方面的,所以在国家紧急权的启动方面,需先采用经济方面的权力,在经济性权力无效或效用不显著的时候,再采用其他权力。

二、经济紧急状态下国家紧急权的宪法保障模式

纵观世界各国对经济紧急状态下国家紧急权的宪法保障,大致有以下两种模式:一是将国家紧急权启动要件、程序、所要遵循的基本原则、最低限度的人权保障等在宪法中予以详细规定,即便是立法机关也无权随意变动,笔者将其称之为国家紧急权的宪法直接保障立法模式;二是对国家紧急权只在宪法中采用大纲性的规定,具体的实施还需要法律法规具体规范,这种规范的过程往往夹杂着权力的滥用,笔者将这种立法模式称之为宪法间接保障立法模式。

(一)宪法直接保障立法模式

宪法直接保障立法模式遵循的是这样一种思想,即国家紧急权的行使应当有宪法上的根据,不能逾越宪法规范而任意行之。德国学者安特尖锐地指出:“让我们设想那种超越宪法之上的紧急权吧!它不经成文宪法判断就允许国家采取经济紧急状态措施,这不啻是僭越宪法的阴谋!”[4]从民主宪政的角度出发,即便在经济紧急状态之下,也不能让国家紧急权力的行使脱离宪法的指引,只有在宪法之内,才能保障在经济紧急状态有序化恢复的同时,公民权利不被任意蹂躏。有学者指出“宪法在规范国家行使紧急权的同时,不可避免地会影响政府处置紧急状态的效率”[5]。这种担心不是没有道理,如果采用僵化的宪法直接保障立法模式,将难以应对实践中紧急情况所引发的问题。宪法规定的是国家紧急权行使主体、程序、权限等原则性问题,在实践中应对经济紧急状态时,还需要在宪法规范和宪政精神的指引下对这些原则性的规定进行细化 (宪法解释等),这种细化的过程足以提高处置经济紧急状态的效率问题,但需要注意的是,这种细化必须在宪法之内进行,不能脱离宪法规范任意为之。

(二)宪法间接保障立法模式

宪法间接保障立法模式主张:对国家紧急权在宪法中只做原则性的规定,在具体危机应对中,国家可以根据需要,以法律法规保证国家权力发挥作用。该立法模式认为,在国家面临紧急危机时,为了维护公共利益,国家拥有自然法上的自然权利以实施自卫。此时,国家利益高于公民个人利益,国家可以采取一切必要措施来保障国家利益不被破坏。国家紧急权的行使可以不受宪法的制约,宪法本身不能适用于经济紧急状态。宪法间接保障立法模式有一个适用前提,即在国家面临巨大生存威胁时,国家利益与公民个人利益处于一种不可调和的状态,国家出于紧急自卫的需要,超越宪法规范,挽救国家于危难之际,这或许不是合宪的,但却是不争的事实,是一种政治需要,务须判断国家紧急权的启用是一种政治行为还是法律行为。

三、经济紧急状态下我国国家紧急权宪法直接保障模式的可行性

在比较分析了宪法直接保障和间接保障的立法模式后,可认识到,在经济紧急状态下,国家紧急权采用宪法直接保障的立法模式是建设宪政国家的必然要求,把国家紧急权直接规范于宪法,即便在经济紧急状态之下,也不得超越宪法而随意扩大国家权力,这是宪政主义在国家紧急权上的基本要求,也是我国国家紧急权立法模式的路径选择。

在笔者看来,可以从以下三个方面来论证我国国家紧急权选择宪法直接保障立法模式路径的可行性。

首先,从法律制度建设方面来说,我国具有国家紧急权采用宪法直接保障的制度可行性。2004年宪法修正案规定了紧急状态,虽然这一笼统的规定存有很多缺憾,但这种原则性的规定可以说是为国家紧急权的宪法直接保障做了铺垫,经济紧急状态可以说是紧急状态的一个子项,有了这种铺垫,经济紧急状态下的国家紧急权的宪法直接保障便具有了更多的希望。

其次,从社会生活现状方面来说,我国国家紧急权采用宪法直接保障具有现实的可行性。最近的例子就是中国政府为了应对国际金融危机的影响,出台了 4万亿人民币的救市计划,这对于化解国际金融危机对中国的影响起到了很大的作用。虽然我国政府没有明确宣布国家进入经济紧急状态,但政府所采取的经济救急措施,是在我国受到国际金融危机的冲击下做出的决策。我国宪法并没明确赋予政府这项权力,而且政府在出台这项措施前,也没有报请全国人大的批准。如此一来,这项政府救市的方案计划在具体实际操作中就缺乏相应的监督,也难以保证该项计划的执行能达到政府所期望的结果。

中国现在正处于社会转型、经济转轨时期,各种经济性危机事件层出不穷。出于社会现实的需要,对国家紧急权规范已不能停留在一般性的法律法规的规范上,而必须提升到宪法的高度。社会需要是政府转变职能最好且是最有效的催化剂。面对金融危机等引发的国家紧急状态,启动国家紧急权,却没有相应的法律依据,如何能自圆其说地说是宪政国家的一种必要应急措施呢?所以说,社会生活中发生的各种经济性危机事件,使得国家紧急权的宪法直接保障具有了现实的可行性。

最后,从人权保障的趋向来说,经济紧急状态下,国家紧急权的宪法直接保障具有合主流的可行性。人最重要的和最基本的权利是生存权,一个人如果连最起码的生存问题都没能解决,去谈什么政治、文化权利似乎有些奢侈和不现实。在经济紧急状态下,国家权力的运行将会在一定程度上缩减民众的个人权利,但是无论是何种经济紧急状态,都不能剥夺公民最起码的生存权,尊严权,需要给一个社会个体存在的应有的尊重。这是现代宪政国家所必须担负的责任。

[1]刘小冰.国家紧急权力制度研究 [M].北京:法律出版社,2008:157.

[2]刘小冰.经济紧急状态的基本要素及其制度选择 [J].南京社会科学,2004,(5):57.

[3]单飞跃,阳永恒.紧急状态下经济安全法律问题研究[J].法商研究,2004,(1):35.

[4]汪家黁.论紧急权的法律性质及人权保障 [J].福建论坛 (人文社会科学版),2007,(1):134.

[5]杨小敏.国家紧急权宪法条款设计之若干核心问题探讨——以德国法为经验[J].当代法学,2005,(5):81.

On the Constitution Guarantees the State Emergency Power under Economic State of Emergency

MA Shu-tong

Under the influence of the economic crisis,the problem of the economic state of emergency arises much concern.Under the state of economy emergency,adopting the legislation model protected by the constitution directly of the national emergency power is the necessary requirement for building constitutional state.The state emergency power will be regulated in the constitution,so even under the situation of economic emergency,we can not expand the state power beyond the constitution.This is the basic requirement for the state emergency power of the constitutional doctrine and also legislation the model for state emergency power of China.

state of economic emergency;state emergency power;constitution guarantees

DF2

A

1008-7966(2010)05-0001-03

2010-03-12

马树同 (1982-),男,宁夏固原人,2008级宪法与行政法学专业硕士研究生。

[责任编辑:杜 娟 ]