关于高校 “去行政化”的几个问题

张发旺

(西北师范大学 办公室,甘肃 兰州 730070)

我国高校行政化的问题从上个世纪90年代探讨建立现代大学制度起,就进入大众的视野。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》中提出,“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”,温家宝总理在讲话中也提到必须改变教育的行政化倾向。高校去行政化成为今年全国两会讨论的一个热点话题,社会广泛关注,一些国内著名大学校长、知名专家学者纷纷发表见解,就高校去行政化问题展开讨论。因此,深入分析高校去行政化的问题,有着重要的理论价值和现实意义。

一、如何理解高校行政化

我们发现,许多人在带着情绪去指责批评高校行政化的时候,却对如何认识和理解高校行政化存在偏颇。比如很多人以为高校行政化的罪魁祸首是一批所谓副部级、厅局级大学校长、党委书记的任命,如果是这样,问题就没有值得深入思考和讨论的价值。全国人大代表、民盟上海市委专职副主委沈志刚说,“大学校领导的行政级别,只是行政化倾向的浅显表现,它并不带来对大学办学的本质影响。”[1]有些人指责一些高校行政化的表现是追求升格,其升格的主要目的是校长书记为了自己能够晋升行政级别,这是对处于当下环境中学校领导者谋求学校事业发展愿望的曲解。而更多的则是把高校去行政化和去行政两者混在了一起,以至于把“孩子和洗澡水一起倒掉了”。

我们不妨对 “高校行政化”这个特定的概念进行拆分,那就是由 “高校”、“行政”、“化”三个词组成,而其中的关键是 “行政”和 “化”。在行政学研究中,“行政”一词是一个最基本的概念。概念是有历史的,一个概念在一个特定的历史时期有其特定的含义。行政的概念亦是如此。穆勒说,“语言是经验积累的保管者,对于这种经验积累,所有以往的时代都做出了一份贡献。”[2](P297)因此,一个概念的内涵会随着历史的延伸而变得愈加丰富,在使用的时候,也就具有了不确定性,人们往往需要在具体的语境中去捕捉它的准确含义。“在古代希腊和罗马,人们谈论行政问题时,所关注的是公职或行政官职。到了中世纪,马西利乌斯开始关注到 ‘行政职能'的问题,从而引发人们对法律与行政关系的思考,并促成了 ‘立法与执行'的二分。沿着 ‘立法与执行'二分的传统前行,就走到了孟德斯鸠的三权分立。在三权分立的理论确立起来之后,行政权虽然被作为一项单列出来的权力而加以认识,但是,它依然属于政治权力的范畴。威尔逊的贡献则是把抽象意义上的 ‘executive power'与具体行动层面上的 ‘administration'加以区分,形成了 ‘政治-行政'二分原则,并建立了行政学。”[3]因此,现实中 “高校行政化”之“行政”表现,既有 “政治”的影子,也有 “行政”的影子;既过分重视权力,也过分强调管理。所谓的 “高校行政化”之 “化”,是把高校转变成某种性质或状态,偏离了其本质,有 “同化”或 “异化”的意蕴。基于上述分析和现实表征,实际上,我们所指的高校行政化,就是高校在运行和发展当中没有能够按照大学发展规律、教育规律、学术发展规律、人才成长规律来办事,而是按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行,其实质是指 “高校官本位”,由此而衍生出的高校官僚化、功利化、工具化、庸俗化等风气,使大学失去了应有的气质和风骨,也背离了大学的本质和使命。

一般认为,“官本位”至少有四点内涵:公共权力的运行以 “官”的利益和意志为根本的出发点和落脚点;严格的上下层制度,下级对上级惟首是瞻,上级对下级拥有绝对的权力;以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺,或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理;在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理。有人指出,“我国目前实际存在的大学行政化体制将大学这个专门从事文化传播、传递、创造的学术组织变成了凸显政治意识、通行政治规律和逻辑的行政组织。大学行政化特征使大学成为行政管理机构的 ‘下级'单位,以执行和服从行政机构的命令和指示为原则,缺乏大学教育本真的思想和观念,背离大学教育活动规律和逻辑,使大学变成了体现科层化特征的行政机关及专门培训学生职业技能的职业训练中心”。[4]香港科技大学丁学良教授的话更是发人深省:“如果中国的大学仍然是 ‘衙门'或 ‘衙门'附属品的话,中国的大学就没有希望”。[5]

高校行政化影响到我国高等教育的健康发展。分析我国高校的行政化倾向,在高校内部,其 “行政化”主要表征集中体现在以下几个方面。

一是行政权力主导学校学术与教学事务。这是高校行政化的最突出的表现。从学校外部看,政府教育管理部门不仅管高校的人、财、物,而且还管高校的具体业务工作,学校的学科建设、专业设置、学位点申报、教学评估、职称比例、奖项评比、专项经费的划拨申请等都由行政主导,高校基本上是按照教育部与各省市的政府部门的要求进行办学,办学自主权没有得到真正落实,导致千校一面,同质化倾向严重。“学术活动需要过多的行政资源支撑,譬如申请一个 ‘973'或 ‘863'重点项目、重大专项项目等,绝大多数大学都得动用行政资源,大概极少有大学仅让教授们写好申请上交了事的。”[6]从高校内部看,教授治学、学术自由没有得到保证,行政权力处于绝对的中心地位,用行政系统自上而下的管理方式对学校事务进行管理,行政权力代替学术权力,包办学术事务,普通教授很少有机会介入学校各个层次的决策过程。通观全国高校,基本上所有高校的学术委员会由校领导和院 (系)领导组成,没有官衔的教授,学术水平再高也没有话语权和 “参政议政权”。学校的管理活动用行政手段和思维来解决学术问题。大学行政权力是怎样获得凌驾于学术权力之上的力量的呢?除了行政权力来源于政府的授受外,还在于大学行政权力实际上是行政与学术两种权威的叠加。在大学,谁都知道 “教授”名头是个好东西,是一块不可或缺的敲门砖,因此不少行政干部都要想方设法弄一顶教授帽子戴在头上。教授帽代表荣誉,是名;官帽代表权力,是利。教授帽和官帽兼得,那才叫名利双收。于是行政官员便可以占尽所有。他有的,教师没有;教师有的,他全都有。他既是行政领导,也是教授、副教授,甚至是硕导、博导。这样一来,他当然可以统治学术力量,必要时还可以完全 “代表”学术力量。

二是干部任命官员化。我国高校校一级领导的任命程序完全等同于地方官员的任命,高校内部管理人员的任命也是按照党政管理干部的任用条例执行,甚至在许多高校有过之而无不及。部属高校校级领导由教育部 (或其他主管部委)直接任命,地方高校的校级领导由所在省 (市、区)党委、政府任命。其中所谓的 “空降”干部、书记校长 “连锅端”等现象屡见不鲜,其意图不乏是打破所谓的权力、圈子,安排干部,地方官员进入高校任职越来越多,使得高校领导的任命变得更加扑朔迷离。由于把高校领导当做官员,没有按照教育家的标准去遴选,所以有的地方为了解决个别领导干部的级别待遇问题,就把一些政府秘书长、县委书记等不懂高校教育的地方官员任命为高校的一把手。高校内部的干部任命权成为学校的核心权力,官气浓厚,大家争名逐利,以致某地出现44名教授竞争一个处长职位的现象。

三是编制机构设置上的党政同构。高校的党政机关,除了自己独有的为数不多的教务处、学生处等几个部门外,基本上是按照地方政府的模式设置的,诸如党委办公室、行政办公室、组织部、宣传部、统战部、纪委、监察处、审计处、人事处、财务处、基建处、后勤处、保卫处、计生办、工会、团委等等,应有尽有。导致大学内行政机构庞大,行政干部多,曾有人把高校干部之多,按级别戏之曰 “一走廊、一礼堂、一操场”。

四是高校与政府官员 “权学交易”。在高校与党政机关一体化的领导体制下,高校与党政机关及其官员结成利益共同体。政府官员亲属上大学或读研究生通常会得到学校的特殊照顾,政府部门高官把“读博”作为一种升迁的条件,热衷于读EMBA,“拿”博士学位,一些 “博导”更愿意招收那些与自己学校和院系有密切利害关系的政府部门的官员,并让他们顺利考上与毕业。作为回报,有关教师、学校和院系会从政府官员那儿得到各种项目或利益。官员以权力谋学位,教授以学历谋资源,“博士帽”变成了权力腐败与学术腐败同流合污的筹码。行政与学术联姻,在高校不同程度存在“学者谋官,官谋学术”的现象。

二、高校为什么被行政化

审视我国高校中的行政化现象,其形成原因是复杂的,有其深刻的历史根源和复杂的现实背景。

一是历史根源。从历史的角度看,可以说我国的大学不是在本国文化和教育的历史中自然生长出来的,而是从国外移植进来的舶来品,因而无论是在大学的理论和思想方面,还是在大学的制度和文化方面,都存在着缺乏本土思想和文化理解、支持的先天性缺陷。现代大学制度起源于1809年创办的柏林大学。柏林大学是由普鲁士王国拨经费资助的,即开办者是国家,但学校保持高度的自治,几乎所有事情都由学校内部成立的教授会决定。洪堡有一句名言:“国家不能直接希望从大学获取它所需要的东西,只能希望等到大学实现自己的目的以后,大学才能真正为国家提供它所需要的东西。”[7]柏林大学在短短几十年里获得了巨大的成功。从19世纪中期一直到第二次世界大战之前,柏林大学都是世界学术的重镇,成为了欧洲各大学和美国大学效仿的典范,对20世纪初中国早期的大学也产生了积极的影响。但我国大学的发展与世界大学的发展相比,还很年轻,加之我国近现代以来特殊的历史背景及新中国成立以后的现实国情,我国高校行政化似乎是一种历史进程中的必然。

我国传统的历史文化与心理习惯也是行政化的一个重要诱因。中国几千年封建社会的历史源远流长,“官本位”观念根深蒂固,中国文化中的 “唯上”成分、“学而优则仕”等等,使得大学的干部和教授在校外不得不唯官员,在校内也得一定程度唯领导。国家和地方政府的某些部门中存在的官本位现象,即便大学校长在处长面前也得低头三分。

二是现实背景。改革开放以来,我国经济、文化等许多领域的计划管理体制已经被打破,国家行政机关将很多 “不该管、管不好、管不了”的事放到了下面,从而增强了各个企业、事业单位的自主权和活力。但是,在教育系统,原来高度集中的计划管理体制并没有发生大的变化,政府用管理国家行政机关的体制与办法来管理高校,许多关于大学自身建设和发展的重要权力和资源掌握在政府手中。1998年颁布的 《高等教育法》明确规定了学校拥有招生、学科专业设置、教学、学术研究等七项自主权。但是,现实之中的高校,校领导的任命、招生政策、资金投入、质量监控、建设规划等等事关学校发展的重要权力,依然高度集中在国家有关部门手中。可以说,在高等教育领域,审批与评估事项不但没有像其他领域那样在逐步减少,反而还有所增加。行政化倾向不是高校特有的,而是社会上广泛存在的 “官本位”心态在高校的表现,有了权力,就能掌控更多的资源。中国科学院院士、原中国科技大学校长朱清时坦言,“比起大学内部的行政化运作,更严重的是外部行政化。我国的教育改革需要教育行政管理部门放权,现在人事、财权、评估、毕业证书发放等权力都在行政部门手中,学校被捆绑得一点活力都没有。”[1]社会上有句戏言:“跑部 (步)钱 (前)进”,仅此一语,道破了高校为何需要庞大的行政机构。学校为了自身的发展,不得不屈从于社会实现。在这样的管理运行体制和社会环境下,中国高校难见大学本应该有的格调。因此,导致高校行政化的首要原因是高校缺乏真正的办学自主权。

我国现行的大学制度,是一种典型的党政 “二元”结构。这种 “双一把手”的结构与我国早期大学从国外移植的大学制度差异明显,对大学活动的影响也大相径庭,因而一直是我国建国后关于大学制度争议的焦点。客观地讲,高校的二元治理结构也是行政化倾向的严重根源。党政双重领导结构,不仅使大学中的领导和管理机构繁多,非教学人员数量庞大,使大学承受着巨大的经费压力和内耗行为的干扰,而且使大学中官员的数量庞大,出现了一个掌握了大学财、物资源的行政管理集团。他们源于利益上的诱惑,在我国权力寻租还比较严重的背景下,对个人或小团体的利益的追求,就自然地转变成为对权力的过分追求,加剧了大学的行政化倾向。中国工程院院士、华中科技大学校长李培根坦言:“双一把手使得下面的干部不得不在两条线上琢磨。甚至一些一把手也琢磨下面的干部,目的无非是希望有更多 ‘自己的人'。诚然,不能说谋人之风全在于二元结构,但至少可以说,高校的二元结构使谋人风气更甚。”[6]

三、高校行政化之危害

在我国建设高等教育强国和世界一流大学的历史进程中,无论从我国大学追赶世界一流大学、加快国际化发展来看,还是自身的健康发展和办学水平的不断提升,高校行政化可以说是有百弊而无一利。概括起来,笔者认为主要有以下几方面的危害。

一是制约了大学功能的有效发挥与健康发展。高校具有人才培养、科学研究、社会服务三大功能。高校行政化、官本位的行为意识导致高校价值观念和价值取向的偏离,也就是说,高校教师和科研人员应树立和强化 “教本位”、“学本位”,行政人员应树立 “服务本位”。而官本位行为意识的泛滥使高校正确的价值观念和价值取向发生扭曲,以“官本位”代替了 “教本位”、“学本位”、“服务本位”。大学不是按照自身的发展规律、教育规律、学术规律和人才成长规律来设计和发展,而是按照政治和行政的意志和要求运作。学校经常性地忙于应付来自上级领导部门的考核、检查、验收、评估、评比等场面上的活动,学校领导层处于不由自主的无奈之中,教师经常性地被各种活动所干扰,不能潜心于自己的教学与科研之中,那些本可以在教学与科研中做出杰出贡献的教师不断被 “提拔”进领导干部队伍,严重影响了教学与科研骨干队伍的建设。在这样的情况下,学校就很难持之以恒地、高质量地、富有个性地实现自己的长远发展目标、提高自己的办学水平。行政化使得有些高校无序扩招,盲目追求规模、效益,相当一部分教师和科研人员耐不住寂寞,使教学、学术功利色彩浓厚,教育质量下滑严重成为不争的事实,令人堪忧。学术研究与创新需要一种宽松、自由的个体情态和环境氛围。从表面上看,行政主导化的体制也有许多激励政策措施,但不尊重规律的催生,恰是拔苗助长。近年来,虽然高校的科研经费增加迅速,但科研表现并不令人满意。2010年1月9日,国际著名医学期刊、英国 《柳叶刀》杂志发表题为《造假:中国需要采取行动》的社论,第一句话就直指中国学术论文造假事件。“为什么中国的高等学校培养不出顶尖人才?”“中国还没有一所大学能够按照培养科技学术发明创造人才的模式去办学”,[8]钱学森之问令国人深思,恐怕高校行政化也难辞其责。

二是滋生了各种腐败。高校行政化的核心是利益,而高校各方面对利益的共同追逐,便自然而然形成了大学中的功利化潮流。高校行政化所滋生和导致的功利化潮流,引发了高校中越来越严重的权力腐败和学术腐败。由于行政权力泛化的影响,学术界形成了一些潜规则。课题、项目被一些 “学官”拿去,学术资源的分配都按照一定的潜规则,这些潜规则的形成不是以学术的质量来衡量、分配学术资源的,而是以 “学官”的级别和攻关能力来分配的。但是,“学官”通常都是有着繁重的行政事务,根本没有精力去潜心研究,只有其博士生甚至硕士生代劳,由于这些学生的能力有限,通常也就是东抄西凑弄出来的东西,根本没有学术价值,最后 “学官”们署上自己的大名发表,学术腐败就由此产生了。同时对学术评价也是行政化的一套,唯论文数量,造成学术成果的泡沫化、迷失学术精神、恶化学术生态。

三是增加了办学成本。随着高校行政化倾向的不断强化,目前我国高校党政管理机构臃肿,各职能部门看似工作很忙,其实管了许多不该管的事,做了许多不该做的事。目前,我国普通高校领导班子的规模一般都要达到10人以上,规模大一点的高校要达到13人甚至更多,处级干部在200人左右,科级干部500人以上,但办事效率却越来越低。高校 “校-院 (处)-系-室”的四层科层化管理,一级管一级,隶属关系清晰,建构了一个金字塔式的组织结构。这种金字塔式的组织结构,形成科层明显、关系复杂的 “小社会”,人浮于事,部门间职能交叉,本位主义严重,相互扯皮,运转不灵。庞大的行政管理队伍必然造成巨大的行政开支,导致办学成本的提高。近年来,高校大多以校园占地规模、标志性建筑、学生规模、学科覆盖面、院士数、博士点数、经费数、论文数、专利数,作为评价学校 “实力”的重要指标,为了达到这些目标,学校不惜贷款圈地盖楼、建豪华校门、盲目扩大学校规模,目前我国高校中拥有5000亩校园的大学比比皆是,而高校的贷款总额已经超过了2000亿元。

四是助长了不良风气。由于高校的行政化,高校的活动不是为了保证学校师生员工的利益,而是听从上级领导部门的意志,高校面临着越来越多的来自上级行政机关的检查、评审、评估的压力,这类评估活动更多看到的是学校的表面业绩,而很难看到其深层次的一面,因此,在科研项目的立项、重点学科的建设、博士点的申报等等学校建设与发展中的几乎每一个重要环节都要靠攻关,明目繁多的考核、检查、验收、评估、评比等活动助长了高校的浮夸与不实之风。高校的官本位致使高校教师趋官风气严重,尤其是一些高职称、高学历的教师热衷于当个一官半职,甚至有些教师在课堂上发牢骚,公开骂官,实则羡官,这种风气在学生中造成了很不好的影响。学生也是热衷于当个学生干部,目的主要不是锻炼自己的能力,而是作为一种炫耀,捞取所谓的评奖、入党等资源,学生干部 “官衔”众多,层次鲜明。昔日的象牙塔成了名利场。试想,在这种风气和环境中成长起来的学生,走向社会将是怎样的人生定位。

四、高校如何去行政化

高校去行政化是必由之路,这也是世界一流大学发展的成功经验和运行规律。温家宝说,我们现在的教育确实存在许多问题:一是教育行政化的倾向需要改变,大学最好不要设立行政级别;二是让教育家办学,我这里所说的教育家他们可能不是某些专业的专门家,但是他们第一热爱教育,第二懂得教育,第三要站在教育的第一线,不是一时而是终身。教育部部长袁贵仁也讲到:“高校行政化管理倾向有两个方面,一条是政府对学校管理的行政化倾向,另外一条是学校内部管理的行政化倾向,这两个方面是两个不同的角度。”[1]因此,高校去行政化主要从这两个方面进行变革。

高校去行政化,首要的是改革政府对高校的管理模式。北京大学原校长许智宏深有感触地说,高校要 “去行政化”,最关键是政策上、体制上要有保证。打破高校与政府的行政隶属关系,建立法治框架的高校和政府委托代理新型关系。政府要充分遵循大学教育规律,赋予高校合理的、充分的自主权,使高校能够保持相对的独立性和自由度。严格执行 《高等教育法》,政府管理部门不能过多干预学校事务,学校的经费怎么用,专业如何设置等,都应该有自主权。实行政校分开、管办分离的原则,这是处理大学和政府关系的一个基本原则,确保大学拥有真正的办学自主权,推进政府向服务型政府转变。政府应该对高校的发展情况实施宏观调控,但这种宏观调控主要应该是指导性的而不是指令性的。政府可以对高校的办学情况作评估,但这种评估不应该是垄断型的。同时,“去行政化”不只是教育一个领域的事情,所有事业单位、企业都要取消行政级别,同步配套进行。改革决不是局部的修修补补,不改变社会的 “官本位”体制,不改变政府对高校的高度管制和主导模式,简单的高校去行政化很可能让高校活得更加窝囊,而且有苦无处说。一场脱离中国政治体制改革的单纯教育改革,很难获得成功。

其次是改革高校内部的治理模式。改革大学内部治理模式,关键是建立现代大学制度,现代大学制度可以简单地将它概括为大学自治、学术自由、教授治校、通才教育、学生自治等内容。其核心,对外是学校自治,对内则是学术自由、教授治校、学生自治。要制定大学章程,大学内部治理按照章程来治理,实行依法治校。实行大学校长遴选制度,真正选出具有教育家素养和情怀的大学校长。要建立和完善高等学校的管理体制和决策机制,充分依靠和发挥教授在高等学校民主管理中的作用,实现管理决策的民主化、科学化。通过设立学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、校务委员会以及教职工代表大会等组织形式,依法保障教师特别是教授参与高等学校的民主管理与监督,提高教授在高等学校改革和发展中的决策权、管理权和监督权。在高校内部管理上去除过浓的行政化管理倾向,让真正的教育家办校,让真正有学术水平、学术能力,对学科建设有真知灼见的学者教授获得更多的办学话语权,让大学远离官场,大学发展才能真正回到学术化的轨道上来,建设世界一流大学的目标才有可能真正实现。

高校去行政化,还要规范并扩大高校和社会的关系。大学自主办学是需要有社会参与和社会监督的,因此要加入社会参与、社会合作的制度,可以探索建立董事会或者理事会的制度,这种制度是一种社会参与的形式,同时还强调了行业、企业和学校的合作办学。大学理事会组成成员可包括:人大代表、政府官员、大学教授、知名校友、学生代表、社会贤达。同时大学要向社会公开信息,让社会对大学有知情权,建立起社会支持和监督学校发展的长效机制。

改革高校行政化倾向,势在必行。但要彻底改变高校行政化的问题,需要一个较长的历史过程,任重而道远。因为在一个行政化体制普遍存在的国家,要把现已行政化的教育逐步改变成学术主导的教育,是非常艰难的。正如朱清时所说,“如果这件事用30年的时间能够做成,那会是一件很伟大的事情 。”[1]

[1]http://www.jyb.cn/high/tbch/2010/2010gxqxzh/.

[2]乔·萨托利.民主新论 [M].冯克利,阎克文,译.北京:东方出版社,1998.

[3]张康之.对“行政”概念的历史考察[J].社会科学研究,2010,(1).

[4]王长乐.我们应该怎样对待大学行政化 [J].大学教育科学,2005,(6).

[5]丁学良.什么是世界一流大学 [J].高等教育研究,2001,(3).

[6]李培根.如何改变高校行政化管理倾向 [N].中国教育报,2010-03-29.

[7]龙叶明.柏林大学:现代大学之父 [J].大学时代,2006,(4).

[8]靳晓燕,等.“钱学森之问”引发的思考 [N].光明日报,2009-12-05.