农村低保福利化的生成与修正：村庄治权视角下的多点民族志分析

刘勤

（广东海洋大学 政治与行政学院讲师、博士，广东 湛江 5 2 4 0 8 8）

农村低保福利化的生成与修正：村庄治权视角下的多点民族志分析

刘勤

（广东海洋大学 政治与行政学院讲师、博士，广东 湛江 5 2 4 0 8 8）

对陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村的“多地点民族志”调查显示，农村低保实践存在自己的人、拉拢的人和体制的人三种福利化类型。农村低保福利化与制度的目标定位发生偏离，源于村庄治权的私人逻辑伸展与公共逻辑萎缩。因此，低保福利化修正需要制度基础的发育以形成村庄治权双重逻辑的均衡。

农村低保；福利化；村庄治权

在区域开发式扶贫难以奏效、城镇化水平较低、乡村治理转型背景下，农村低保制度作为一种针对性更强的救济方式被纳入政府治理的视域。2006年以来，国务院及各级地方政府统一部署，初步在全国范围内建立了农村低保制度。本文以陕南王村、豫东汝村、皖中桥村为研究样本，分析农村低保实践情况。

对陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村的“多地点民族志”①“多地点民族志”方法试图在单一文本中结合历时的叙述序列和共时的效果，表述不同地点的多重和随机依赖，分别描写各个地点之内的活动结果和取向，并将这些活动和有意无意的结果相互联系起来。这种方法利于民族志书写摆脱单一地点的局限性，便于宏观上的研究拓展。[1]式的社会调查显示了低保实践偏离制度设计的初衷，呈现低保福利化现象。因此，展现低保福利化的状况，解释其运行逻辑，回应其实践效能，有助于厘清问题、拓展空间和明确方向。

丘村是陕南汉江河谷南郑县的一个行政村，12个村民小组，668户，2325人，耕地面积2005.2亩，2007年村民人均纯收入为2800元。豫东汝村是河南汝南县的一个杂姓村庄，有8个自然村，分为12个村民小组，3577人，外出务工约200余人，有3900余亩旱地，其中蔬菜大棚200余个，2008年人均收入3000元。皖中桥村地处江淮丘陵北缘，属长丰县辖，位于镇区西部10公里处。全村有7个自然村，分为12个村民组，1486人，耕地面积2000亩，外出务工320余人，2008年村民人均纯收入为2400余元。

一、农村低保制度的目标定位与福利化偏离

农村低保制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。其目标在于是将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题。按照国务院《关于建立农村最低生活保障制度的通知》和各省关于《建立农村居民最低生活保障制度暂行办法》，调研点所在地市制定和落实带有区域特征的农村低保制度。

文本制度的实践首先需要进行目标定位，即界定农村“有需要低保”和“最需要低保”的人，明确受益人资格，以期将有限资源使用于最需要的人群。[2]大致包括符合标准的低保户是否都被纳入了农村低保、所纳入的低保户是否都符合标准，以及已确定的农村低保户是否得到了低保保障。陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村，皆以家庭收入为确定“有需要低保的人”的依据，并从中选择出符合条件的村民，确定救济金额与服务。但在低保实践中，出现了偏离制度目标的福利化现象。

低保福利化是村组干部将低保作为资源进行有限范围的再分配，是通过村组体制，提供给有特定联系的村民以一定的资金和服务，达到强化特定群体凝聚力和归属感的实践描述。村组体制是低保再分配的技术性和制度性的结合，突出制度性，源于组织成员的主导性行动方式受地方性规则影响。

农村低保的技术性困境，决定其实践必须依赖村组体制。低保制度的属地管理中，县乡民政部门并不掌握散布在各个发展水平不同乡镇的贫困人口信息，县乡与村组体制之间存在严重的信息不对称。目标定位是以家庭年人均收入为依据，按照绝对贫困方式，县乡民政部门难以以货币化方式估算出困难家庭的收入，也就难以确定是否符合低保目标定位。按照相对贫困方式，村组干部和村民可以清楚地确定符合低保的贫困村民。农村低保的技术性困境使制度实践无法以合作医疗、粮食直补等领域以国家直接到户或到人的方式标准化操作落实。国家设立了政治高压线，政策落实没有弹性，村组体制只是政策的执行者。农村低保的技术性困境，使得成本相对较低的村组体制获得了制度实践的技术空间。

低保再分配中，村组体制又遵循了制度要求，既包括低保制度的正式设置，也包括低保嵌入的地方性规则。村组干部通往权力之路是扎根在与乡村生活紧密一致的道德传统之中。贫困者获得救助是村庄道德底线的集体认同之一。当低保制度的救助逻辑嵌入到村庄生活实践时，村组干部游走于正式制度与村庄地方性规则之间，获得了政策落实的弹性，救助为主的低保转向为福利化面向。

二、农村低保实践的福利化类型

陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村的低保实践设定了“户报、村审、乡（镇）核、县批”的严格程序，但都出现了福利化实践。户报、村审之后，村级组织进行民主公示。公示期内若无村民表示异议，村委会上报乡镇政府进入后续行政程序。至此，低保实践逐渐呈现了自己的人、安抚的人和体制的人三种福利化类型。

（一）自己的人

自己的人，顾名思义，是与村组干部血缘关系很近或私人关系很好，温顺听话、支持村组工作、能为村组排忧解难的村民。将低保作为福利让自己的人占有，这种行为有一定风险。乡村社会的熟人状态还保持有一定的舆论压力，因此，列为低保对象的自己人通常家境中等偏下，从某种角度看确实存在一定困难，但尚未达到绝对困难的境地。

陕南卢村、豫东汝村、皖中桥村都出现这类低保对象。陕南卢村六祖的罗某年近60，尚未与子分家。家境中等偏下，原因在于儿媳治病花销较大。罗某成为低保对象在于其家户地位，其兄弟五人皆住本组，与组长王某关系一直处理较好，低保名额也就做了顺水人情。

豫东汝村村民将这类人称为“拉套”的人，是村组干部落实决策、完成任务的必要支持。村民认为，对于“拉套”的人，村组干部必须给予他们一些回报，否则还有谁愿意“拉套”呢？在小石庄，村民杨某并不困难却得到了低保，原因在于“比较听话，税改后喊他做工从没讨价还价。去年（2007年）涝灾喊他到河里清淤（清麦秆），二话没说。这个他该得”。

在皖中桥村，自己的人获得低保救助是一条通行的规则。桥村的前刘、后刘（一个自然村被分为两个小组）的10个低保名额中有五人因家人生病、养猪亏损、子女上学等各种缘由致贫。但也有自己的人的身影，村主任的表哥等皆属低保之列。与陕南卢村和豫东汝村的差别在于，皖中桥村的村干部对低保名额分配的影响力更强。

低保成为自己人的一种福利，不易获得行为的合法性。村民组长有意控制了自己人享受低保的数量，避免引发村民的反感和反对。村干部通常知晓，但会尊重组长的名额分配决定。他们采用了同样的方式分配可控的低保名额。

（二）安抚的人

享受福利低保的人群还包括需被安抚的人。这类村民是村庄中的少数“刺头”，人数很少，能量却很强。他们存在影响村组干部完成自上而下任务和自下而上需求的潜在可能。村组干部要完成工作，不得不妥善应对这类村民。

基层工作，“稳定压倒一切”。在陕南丘村，村组干部们要求“小事不出组，大事不出村”的综合治理目标，有义务化解各种不稳定因素。二组村民卢某（女）于2008年4月7日再次到县信访局上访，反映因计划生育结扎后遗症，现患有多种疾病，生活苦难，无钱治病，要求解决。村组干部已多次调处无果，知晓其家庭状况并不属于困难户，最终仍将其列为低保对象，解决了“缠访”问题。

豫东汝村的村组干部在确定低保对象时，有着类似的考虑：平日捣乱、添乱的人，家里再穷也不列入低保对象，但难缠的、能搅局的要适当照顾，不然工作没法开展。三组村民柯某2007年流转进了其兄和姐夫的多块旱地，收入状况略有改善，已不符合低保条件。但柯某妻子日日登门，不断哭诉和吵闹，缠住村组干部不放。苦于缠诉，虑于家姓，村组干部做出妥协。

皖中桥村的村组干部也将低保作为一种福利用于安抚某些村民。刘某曾经当了二十几年的民办教师，在清退中被辞退了。其他被辞退民办教师为了争取后续补偿，持续上访，但老刘因为村里此前一直保持着救济对象，在2007年又办理了低保，一直没有参加集体信访行动。老刘得意地讲到：村干部们会来事，我不能坏规矩。老刘和村组干部之间有着治理规则的默契。

（三）体制的人

体制的人是已退出职位上或在现有职位上工作较久的村组干部或党员，也包括一些有亲友在外做官；或自己与县乡关系亲密；或外出见过世面，有一技之长，在村民中拥有影响的村民。这类村民熟悉村中事务，与县乡有些关系，能说会道，敢于直言，且往往可以通过村民代表会议或党员会议等正式渠道评议村务，与村组干部打交道掌握一定主动权。这类村民游离于自己的人和安抚的人边缘，因时应势的转换角色身份，因此成为在任村组干部不得不尊重的村民。

陕南丘村的各村民组长通盘考虑，将低保作为一种福利，“照顾”了本组的体制的人。三组组长认为这是合情合理的：“这些老党员、老干部一心扑在工作上，退下来仍旧是个农民，没有任何特殊的福利待遇，他们最不值了。现在有些政策上的好处了，能照顾的就照顾一些，也算是肯定他们（曾经的工作）。”获得低保的老干部们也感到心安理得。一位享受低保的老干部讲：“其实我们也不图这些钱，只是希望这些后来的干部们不要忘记了我们。”这些干部曾经在集体时代为村组（生产队）服务多年，退职之后无任何额外福利待遇。村组干部将他们列为低保对象，予以“照顾”。

豫东汝村有类似的情形，村组干部更看重有亲友在外做官的村民。大石庄的张某，家庭生活稳定，其子在市里某区财政部门工作，掌握一定的财政支配能力。汝村干部正在筹划的村道建设一直资金短缺。村干部商议后，分配低保名额，主动示好张某。村干部与张某家建立起联系，经过活动，比较顺利的从财政部门获得一些经费支持。

皖中桥村的村组干部则是亲自上阵。在职的村组干部将低保作为一种额外的福利进行了变通安排。一些村民组长就是低保对象。组长们大致表达着类似的意见：当个队长（组长）一个月就给50元钱，还不够手机费和摩托车油费，工资少，得罪人，没有补助谁愿意干？

陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村的低保实践呈现了自己的人、安抚的人和体制的人三种福利化类型，意味着制度实践出现了偏离目标定位的现象。即有的现象解释关注于标准设定科学与否、制度完善与否、乡村执行如何等，系统要素回应了现象。可在标准设定科学、制度不断完善、乡村程序化执行下，低保福利化现象依旧。

三、公共与私人：村庄治权的双重逻辑

低保制度的实践深刻“嵌入”在乡村社会内部，评估制度效应就不仅需要考虑制度目标，且要考虑乡村社会的应对逻辑，即这是制度自上而下和自下而上双向互动的结果。三个村庄的低保实践显示，农村低保的福利化与村庄治权的复杂面向、地方性知识密切相关，可以从自下而上的视角加以理解。

村庄治权具有公共性与私人性的双重特征。公共性是村庄治权的标志特征，回答了村庄治权在村庄场域实践的规范意义。私人性是村庄治权的隐含特征，回应村庄治权如何与治理关联、获得实践空间。从主体归属视角看，村庄治权的私人特征表现为治权需要通过村组组织和村民获得实现。村组组织表现为系列的职位、职责，但其载体是作为村组组织成员的个体村民。

村庄治权不仅基于私人逻辑，尚需保持基本的公共规范。村庄治权是村庄共同体中全体村民相互作用而产生的关注共同体命运和福祉的整体权力，其来源于村民的授权，其行使需维护村庄秩序、促进村庄利益。村庄治权在主体归属上的私人特征，在权力行使中受公共的规范所制约和限制。公共与私人特征，形成了村庄治权既是一般性社会权力，又受到村民个体的本原力量支配。

“在现代政治的视角下，村组干部的治权合法性来自村民选举，但在现实的村庄治理中，选举并没有提供村组干部充足与持久的行使治权的合法性基础，制度性选举设计在村民看来只是一次性的。”[3]周期的制度选举不足以支撑村庄治权的日常实践，私人网络却可提供长久稳定的支持来源。于是，村庄治权的支持系统突出了私人特征。

自上而下的政策任务和自下而上的反馈回应，皆依赖于此，形成了村庄治权日常实践的私人逻辑。村组干部需要精心维护和拓展村庄治权的私人网络。自己的人、拉拢的人和体制的人，是村组干部有意经营支持网络的结果。低保福利化，只是后税费时代自上而下的政策实践又一次被纳入村庄逻辑。

村庄治权的私人特征隐含了一种占有倾向，容易转化为治权行使者的自利行为。各类资源是治权实现的首要基础，是治权获得实质性意义的必然客体。缺乏资源，村庄治权的动力和方向就会瓦解。作为村治资源的低保福利化，与其他方式相比，有数量多寡的差别，而无性质的区分。

作为村庄治权载体的村组干部及其支持者，本身就有占有资源以获利益的冲动，甚至可能利用既有治权优势为自身创造有利条件来垄断资源，减少他人获取资源的机会。村组干部在低保实践中有着信息垄断、制度选择等绝对优势，需要救助的贫困村民却处于贫者越贫的极化困境和劣势。自己的人、拉拢的人和体制的人，享受低保的福利化群体存在，占据低保资源的能力更强，也就挤压了应保未保的贫困村民获得救助的机会。

村庄治权的私人特征演化的占有和自利行为，导致治权偏离公共的规范。权力依靠私人基础增强，也可能导致权力基础的分割。部分人成为受益者和支持者，部分人则可能会因为无收益和不公平感而成为治理问题，反而危及权力行使的基础。低保福利化固然强化了村组干部治理村庄的支持体系，表现出私人偏好或者小集体偏好，但这难以始终沿着公共福利的方向运转，反而与制度设置的初始目标相左，也与治权的公共特征相左。

村庄治权的私人特征超越治权的公共约束，进而消解村庄治权的基本规范。就低保本身，低保福利化降低了福利效应。就村庄治权而言，低保福利化损害了村组干部的公共形象，形成村庄内部的潜在对立。陕南丘村、豫东汝村、皖中桥村的村民皆对低保福利化颇有微词，在情、理、法的交织中衡量和审视着村组干部。

四、低保福利化修正的若干建言

村庄治权视角下的农村低保福利化，源自治权私人逻辑的伸展和公共逻辑的萎缩。基于此，为了进一步提高农村低保制度的救助绩效，促进相关救助机构和其他行动者对农村社会救助的参与和支持，提出如下政策建议：

第一，科学认识和评价农村低保福利化的性质、作用。农村低保福利化的存在和作用必须遵循这样一个基本原则，即以不破坏低保制度的救助目标为基本前提。就中国农村救助实践来说，区域差异十分显著，强调救助规则的因地制宜十分必要。但是，国家与农民关联的渠道制度不健全，社会救助的主体和途径较为单一，在这样的制度基础上，应慎重对待农村低保福利化操作。

第二，重视村庄公共生活，发挥村庄公共生活规范治权行使的作用。村庄治权不是属于村组干部及其支持者的私人权力，而是以普遍的公共权利为依归，需关注和维护全体村民的权利，是村民参与获得解决问题、满足生存和发展机会的公共生活。培育村民的交往生活有助于培育村庄主体性，发达的村庄公共生活所生成的情理规范、舆论评价、道德制约等地方性知识能够规制低保的福利化倾向，从而为村庄治权的良性运行提供基础。

第三，发育村庄中层组织，形成多中心、多维度的关系链条。调研发现，村级组织直接面对数以百计的家户，却又缺乏有效的村庄中层组织。村级单位过大，家户单位过小，没有有效的村庄中层组织关联，村庄与村民的联系就更为松散。在村庄与村民家户之间发育多中心的中层组织能有效地表达村民家户对村庄治权的需求，自下而上约束村庄治权的实施。这种中层组织可为村民组、业缘组织等多种组织形式。

第四，培训村民的民主意识，确立村庄治权的制度性权力基础。修正低保福利化倾向，宣传工作十分必要，现有的传播媒介如广播、电视、公开栏等可以发挥功效，使农村低保制度进村入户。必要的民主形式在流动村庄虽有难度，却有多种重要功能。多种途径增加低保制度的有效率和村庄治权的制度性基础。

第五，落实过渡制度，降低制度成本，形成可操作的低保制度实践。现有的村庄低保制度设置已是相当完善。但在实践中，其可操作性受到质疑。三个村庄的经验显示现有低保制度设置脱离了村庄治权的运行基础。因此，理想的低保制度，需要回到村庄治权运行中可操作化的实践制度，重新考虑村组体制、村民代表会议等既有制度的兼容。

[1]马尔库斯，费彻尔.作为文化批评的人类学[M].北京：三联书店，1998：132-136.

[2]尼尔·吉尔伯特.社会福利的目标定位[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007：7.

[3]贺雪峰，刘勤.农村低保缘何转化为治理手段[J].中国社会导刊，2008，（3）.

[责任编辑：张少宁]

Formation and Revision on Welfare of Rural Basic Living Allowances：Analysis on Multi-Site Ethnography form Village Governance Right

LIU Qin

The survey on Qiu,Ru and Qiao village located at south Shanxi,east Henan and middle Anhui province shows that there are three welfare types of the practice of rural basic living allowances by“multi-site ethnography”method.The welfare practice deviated from the target by basic living allowances system.It is because of the village governance right imbalance between private logic and public logic.Therefore,the revision on welfare practice depends on the formation of institutional basis to keep the equilibrium between the dual logic of the village governance right for further development.

rural basic living allowances;welfare;village governance right

book=35,ebook=74

D632.1；C913.7

A

1673-8616（2010）06-0035-04

2010-09-10

教育部人文社会科学项目《农村弱势群体生存状况的区域比较与治理对策研究》（06JA840008）阶段性研究成果