城市低保制度对受保对象的制度性社会排斥

单琦

城市低保制度对受保对象的制度性社会排斥

单琦

城市低保制度是保障困难群体基本生存权的一项根本制度。从受保对象的角度出发，运用质性研究方法，探讨了城市居民最低生活保障制度在资格审查和具体实施过程中对保障对象造成的制度性社会排斥，提出了消除这种制度性社会排斥的措施。

城市低保；制度性社会排斥；质性研究

“城市低保”是城市居民生活最低保障的简称，是当前我国社会保障体系的重要组成部分。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障作为一项法律制度已经正式确立。本文通过对低保对象进行访谈，并对访谈内容进行分析，了解在城市低保制度资格审查和具体实施过程中对受保对象造成的制度性社会排斥，以及这些排斥是如何产生的。

一、研究方法及案例概况

本文运用质性研究方法对所收集的6个案例进行分析，探讨受保对象在低保政策实行过程中哪些方面受到了制度性的社会排斥。质性研究泛指采用归纳法而不是经由统计或其他量化程序产生研究结果的一种方法［1］。本次调查采用质性研究的原因有两点：其一，目前我国学术界对城市低保的研究大多建立在量化研究或政策研究的基础上，而进行质性研究的文章并不多；其二，在研究前笔者没有预定的理论预设，调查结论均是在收集访谈案例的过程中逐步呈现出来的，这本身就符合质性研究的逻辑。本次调查的案例均在南京取得，主要是通过熟人介绍介入社区了解受保人员的情况，并在访谈后与受访对象保持良好关系，进而用“滚雪球”的方式获得更多的访谈对象。

二、社会排斥理论概述

社会排斥，原意是指大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。而在近年来的社会政策、社会学研究上，社会排斥被赋予了更为深刻和广泛的含义。

我国社会政策研究专家唐钧认为：“社会排斥是游戏规则造成的。而社会政策研究的目标就是要修订游戏规则，使之尽可能地惠及每一个社会成员，从而趋于更合理、更公平。所有的游戏规则都是双刃剑，在它使一部分人成为‘赢者’时，另一部人就会成为‘输者’。”

曾群等学者曾经将社会排斥归纳为五个方面：一是经济领域的排斥；二是政治领域的排斥；三是社会关系领域的排斥；四是文化领域的排斥；五是社会福利领域的排斥，是指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，或者即便具有公民资格也被排斥出该社会的福利制度保障体系之外［2］。

本文所指的制度性社会排斥属于曾群社会排斥分类的第五个方面。由于我国社会福利事业发展还不完善，很多相关法律法规还存在漏洞，因此，福利方面的排斥大多数与制度相关。当代社会排斥理论关注的焦点是社会机制、社会产品分配以及社会关系三个大的维度。城市低保本身并不制造社会排斥，但是，与低保制度有关的制度及其实施过程却制造了社会排斥。下面从制度层面对城市低保人群造成的社会排斥进行分析和研究。

三、低保制度对受保对象的制度性社会排斥

城市低保人员受到的制度性社会排斥包括两个方面：一是在申请低保之前的资格审查过程中，由于法律条文等种种规定和限制而使一些困难群体受到了排斥；二是受保对象在享受低保时，必须接受各种相对苛刻的条件，这不仅是对基本人权的剥夺，更是制度对弱势群体的社会排斥。

（一）资格审查过程中的制度性社会排斥

1.制度上和管理中的漏洞

案例一：王女士，下岗职工，丈夫因犯罪进了监狱，只有一个女儿在外打工，自己没有生活来源。

案例二：张女士，无业，丈夫在1988年失业。他们曾经以街头摆摊为生，但由于近几年市容整顿，不能再去摆摊，又找不到工作，没有生活来源。

上述两个案例申请低保时没有被批准，充分说明了目前低保制度设计上和各地低保工作管理中存在的漏洞，对一些“应保”的对象造成了排斥。案例一中的王女士符合低保“最低生活保障线”要求，理应享受低保待遇，但却因为丈夫的问题被排除在外。根据《江苏省城市居民最低生活保障工作规程》第3章第7条的规定：各类服刑、劳教期内人员不能享受最低生活保障待遇。虽然丈夫犯了罪，但王女士并没有错，不能因此对她歧视而不给予她低保。案例二中的夫妻俩虽然不是完全没有生活能力，也不是下岗职工，但他们的生活确实很困难。由于目前的政策没有对此类无工作人员做出保障，加上周围人对他们的误会，使他们不被纳入低保范围。同时，目前基层的一些管理人员在理念上还存在着误区，拒绝批准这些人员入低保。

2.户籍制度造成的社会排斥

《城市居民最低生活保障条例》规定：持有非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员，人均收入只有低于当地城市居民最低生活保障标准的才能申请城市低保。但我国正处于经济迅速发展时期，情况比较复杂，这给低保工作带来了具体的困难。

案例三：史先生，40岁，未婚，一直在南京打工，老家已经没有土地，也没有亲人。由于前几年工作受伤不能从事重体力活，也没有一技之长，现在吃住都很困难。

由于史先生不具有城市户口，所以不能在城市申请低保。同时，又由于远离家乡多年，家乡的人都“认为他在南京发了财”，因此也无法回去申请低保，感觉被“孤立”了。

（二）实施过程中的制度性社会排斥

从以上分析可知，由于低保政策中一些资格审查制度的不合理使得一些生活贫困、理应受到救助的人被排斥在低保之外。据笔者的案例调查显示，即使通过了严格的低保资格审查，被纳入了低保范围之后，在制度上仍然存在着比较严重的社会排斥。

1.公示制度对受保对象造成的社会排斥

根据《南京市城市居民最低生活保障办法》规定：“区、县民政部门对上报材料进行审查，对符合条件的对象，通知街道办事处、乡镇人民政府或者社区居民委员会向社会公示……”公示的出发点是为了使城市低保制度更显公平、透明，便于他人对受保对象进行监督，这是合理且正确的。但在实施过程中却给很多受保对象或其子女造成了困扰。

案例四：丁女士是才申请到低保的，名单粘贴在大门口，邻居对她指指点点，说了许多很难听的话，她很难过，真想把低保退了。

案例五：郭阿姨告诉笔者：她小孩在上小学，自从申请低保公示后就一直不开心，同学笑话他，让我不要申请低保。

贫困人口本来就生活在社会的底层，属于弱势群体。公示制度无疑是给他们贴上了一个负面标签，使受保对象在精神上承受了很大压力。公示使他们的“贫困不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，也损害了人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种机构的途径，使得这一群体之易受伤害的程度沿螺旋线上升。”［3］

2.对受保对象具体生活的种种限制

很多城市对受保对象做了种种限制，如北京市规定低保户不准养狗，重庆市规定低保户不准拥有空调，哈尔滨规定有高档宠物、孩子自费择校的不能享受低保。

案例六：叶大妈，家境贫寒，没有工作，她养了一条宠物狗。收到街道办事处“饲养宠物不得进低保”的通知后，为了领低保，忍痛将陪了她3年的“金毛狮王”送了人。

2003年3月7日，南京市政府办公厅出台的《南京市城市居民最低生活保障工作实施细则》第11条规定：拥有汽车、摩托车、手机、享用高档烟酒等非生活必需高档消费品，以及炒股、赌博、子女择校和饲养宠物者不得领低保。这个细则当时曾引起广泛争论，很多人认为不准低保户养宠物是对人权的一种亵渎。最终，这场争论引起了南京市人大常委会的重视，决定对此政策进行修改。2004年12月4日，将细则养宠物不得领取低保，修改为养高档宠物不得享受低保。尽管只增加了两个字，但较之以前的规定，更加人性化、科学化，进一步保障了人权。这次条例的修改也是南京市福利制度理念的一次转变，表明城市低保应当是居民应享有的一项基本权利，而不能把它当做政府对贫困人群的施舍，以此对受保人做出种种硬性的限制。

3.强制要求享受低保者做义工

在访谈中还了解到，曾有社区规定要求领取低保的人参加义务劳动，打扫所在社区的卫生。据了解，2004年以前的 《南京市城乡居民最低生活保障条例（草案）》中规定了低保人员有主动参加社区组织的公益性劳动的义务，但是，这一规定在2004年得到了修改，删去了“履行义务”几个字，这次修改得到了人们普遍的支持，认为这是将公民的受保障权真正落到了实处，而不是带有强制劳动性质的救济。

规定义务劳动的出发点是为了避免养懒汉，同时让受保对象培养起回报社会的意识。但是，如果采用“强制劳动”，就容易让受保对象产生这样的想法：他们拿到低保是用他们的劳动换来的，这就削弱了城市低保制度的福利属性。虽然客观上有些低保人员会偷懒，但并不是所有人都是这样。如果用强制做义工的方法迫使受保对象去劳动，那么，就是对受保对象正常获取社会福利的一种排斥，逼迫他们以劳动换低保。

四、防止低保产生制度性排斥的措施

城市居民最低生活保障制度虽然是我国近几年才建立的一项社会保障制度，但它是国家履行其对于城市贫困居民进行物质帮助以维护社会稳定的一项重要的社会制度。同时，最低生活保障权也是宪法上对公民的物质帮助权的最低生活保障范围内的具体体现。通过上述案例和分析看到，城市低保制度不管是制度设计还是在具体的实施管理过程中都存在着对受保对象的社会排斥。不论是在未进入低保范围之前的资格审查，还是在享受低保过程中的一些限制，都是从制度层面对受保对象造成的社会排斥，这种排斥的影响不仅是物质和经济上的，更多的是精神方面的。

（一）消除资格审查中的制度性社会排斥

为了防止低保产生制度性排斥，在低保资格审查方面，应在各地的具体实施细则中作出更明确的界定。同时，为适应未来的户籍制度改革，要考虑城市低保和农村低保的衔接，并将户籍作为资格标准进行适当调整。

（二）消除实施过程中的制度性社会排斥

在管理方面，低保制度作为一项福利制度，应按照社会工作者的理念和追求来实行，享受低保应该是困难人群的一项基本权利，不应该做出种种限制，妨碍受保人员正常的生活需要。为了将政策落到实处，真正体现城市最低生活保障的福利性，必须在制度设计时全面考虑，仔细斟酌，避免在制度上对受保对象造成社会排斥。

[1]凌建勋，凌文辁，方俐洛.深入理解质性研究[J].社会科学研究，2003（1）.

[2]曾群，魏雁滨.失业与社会排斥：一个分析框架[J].社会学研究，2004（3）.

[3]石彤.社会转型时期的社会排斥：国企下岗失业女工为视角[M].北京：北京大学出版社，2004.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0058-02

单琦（1985-），女，江苏常州人，南京师范大学（江苏南京210097）社会发展学院硕士研究生，研究方向为社会保障。

2009-12-25