职业化社会工作者制度建设的理论思考

2010-08-15文方

铜陵学院学报 2010年1期

关键词：民间组织社会福利社会工作者

方文方舒

（1.苏州大学，江苏苏州 215123；2.中国人民大学，北京 100872）

职业化社会工作者制度建设的理论思考

方文1方舒2

（1.苏州大学，江苏苏州 215123；2.中国人民大学，北京 100872）

社会工作是社会福利体系的重要环节，承担着社会福利和公共服务的输送和传递职责，其中作为专业主导力量的社会工作者更是社会福利输送效果和公共服务传递质量的决定性因素。只有建设与中国社会发展相适应的职业化社会工作者制度，才能发挥好、运用好社会工作者专业化、职业化功能，实现其服务社会、维护社会稳定和促进社会发展的目标。所以，通过社会福利制度创新来推进我国职业化社会工作者的制度建设，以“政府购买服务”机制为路径构建政府、市场和民间力量的联动机制，不失为职业化社会工作者制度建设的一条具体的可选路径。

职业化社会工作者；制度建设；理论思考；社会福利

一般而言，在国家发展战略和社会福利理念的指导下，政府制定一系列社会政策，形成社会政策系统，这一社会政策系统需要一个通达的执行系统去落实，社会福利理念、社会政策和社会福利输送机制构成了完整的社会福利体系，后两者又被统称为社会福利制度。[1]以社会工作者为主导力量的公共服务体系作为社会福利理念和社会政策的最终落实环节，在整个社会福利体系中发挥着重要作用。但是由于现今我国社会工作者职业制度不健全，社会福利的主体主要仍是政府在“唱独角戏”，这一方面制约了公共服务体系的构建和社会成员福利水平的提高，另一方面也强化了公民个人对国家福利的依赖性。于是，从政府、社会和市场三个场域的分析出发，既考虑提升社会成员福利水平的需要，又避免出现“政府单一型”福利模式和个体的福利依赖性局面，以“政府购买服务”构建一个合理健全的中国特色职业化社会工作者制度体系的要求就显得非常迫切。

一、方向：创新社会福利制度

中国职业化社会工作者制度建设的方向就是创新社会福利制度，因为社会福利与社会工作二者在本质上是一致的，作为一种社会设置，它们在价值理念、最终目标等方面关系极为紧密。

一方面，社会工作是一种以社会公正为价值、帮助困难群体和个人的职业，它以帮助人、促进人的发展、协调社会关系、促进社会进步为目标，社会工作有利于实现新的社会发展观，实现社会的公平正义。这一点与社会福利所倡导的价值理念是完全一致的。

另一方面，社会福利制度包括社会政策系统和福利输送体系，而社会政策的实施途径就是以社会工作为主体的公共服务体系，因为社会工作强调服务的提供、人们具体问题的解决，作为整个社会福利体系中的重要环节，它直接决定了社会福利制度目标的达成，所以，顺利实现职业化社会工作者制度建设，前提是必须厘清社会福利制度体系的发展方向。

所以，从当前的现实来看，社会工作者制度建设的要求是职业化，要求社会工作者必须有自己施展的空间，而社会福利制度的设置，不管是在理念方面，还是目标达成方面，都与社会工作是一致的，社会工作者在获得职业准入资格以后，能够发挥才能的机遇就是我国社会福利制度的改革与创新。[2]这是因为：

从解决社会问题、促进社会和谐的角度来看，职业化社会工作者制度建设是社会福利事业发展的必由之路。随着我国经济体制和社会管理体制的改革，许多社会问题凸现出来。城市中的失业、老人社会保障和照顾、进城农民的服务、精神卫生服务、对残疾人及其他弱势人群的服务，以及对药物依赖者的治疗与服务，都需要专门的社会工作者。这些问题十分复杂，靠传统的行政方法、做思想政治工作的方法根本无法解决，而且需要帮助者的文化素质比以前较高，有些人的需要也与以往有很大不同。在解决这些社会问题的过程中，社会必须分化出新的部门或职业以专门解决这些问题。要有效地应对和解决这些复杂的、多样化的问题，必须有一支专门的、训练有素的、高素质的职业化服务队伍，这就是职业化的专业性社会工作者队伍。[3]

从实现科学发展的角度来看，在新的发展阶段，经济与社会协调发展目标的实现在很大程度上要依靠一个健全的社会福利体系的运转。事实表明，我国原有的社会福利制度体系已不能满足社会转型与体制改革所提出的新的要求。从社会转型、社会现代化的角度看问题，我国应该加速建立与中国国情相适应的、符合社会主义现代化要求的中国特色社会福利制度体系，创新社会福利制度，其中包括建立社会工作者职业制度，走社会工作者职业化之路。

从增进公平正义角度来看，现阶段，政府加快建设与经济发展水平相适应的社会保障制度体系，切实保障了农民（工）权益、建立了平等就业制度，完善了城市居民最低保障制度，在农村建立了以国家或政府支持为主，同集体、家庭相结合的养老保障制度，建立了新型农村合作医疗制度。这些社会政策为社会福利体系的建立奠定了良好基础，极大地提高了城乡居民的社会福利水平、彰显了公平正义的和谐价值观。但是所有社会政策的最终贯彻需要健全的社会工作者制度体系发挥作用。因此从需求的角度来看，职业化社会工作制度的构建将成为未来一个发展时期的亮点。

概而言之，新世纪新阶段，增进社会公正、促进社会和谐和实现科学发展将是我国经济社会发展的主题，以社会福利制度创新为方向构建职业化社会工作者制度将在发展中占据重要位置，也是我国未来一个时期社会建设的重要任务之一。

二、载体：构建公共服务体系

我国政治体制改革的目标在于转变政府管理职能、建设服务型政府，努力为公众提供各类急需的、专业性的服务，即构建公共服务体系。专业性、职业化的社会工作者作为公共服务的主导力量和输出终端，必须存在一个发挥作用、吸引人才的空间和载体。因此，创建职业化社会工作者制度需要构建一个包含政府、社会和市场彼此协调的公共服务体系，为职业化社会工作者制度建设提供载体。

但是，公共服务的产出并不是社会工作者一股力量就能完成，在整个公共服务分层体系中，理应还包含政府的支持、指导和监督、社会民间力量广泛而深入的参与以及市场机制在其中穿针引线，这几方面相互参与、相互渗透、相互协调，只有通过三方的共同努力才能实现公共服务体系的构建。先来分析政府和社会民间组织两方面力量的角色与作用。

（一）政府的角色。在中国，任何重要制度的改革和建设都离不开政府的作用。以前，由于我国市场经济不够发展，公民社会，特别是民间组织的发育不足，大多数重要职业的设置与认可及其专业、行业权威的形成都与政府有着重要的联系，甚至政府部门独自掌握着职业、专业的审批权，所以，在构建公共服务体系的过程中政府的作用是不可忽视的。

在我国，社会工作是一种全新的服务制度，政府对之了解不多，又加之我国广泛存在着传统的社会工作，足以导致政府官员的混淆。所以，社会工作界向政府介绍专业社会工作是重要的。如果获得政府部门的更多认可和授权，社会工作专业化和职业化进程就会更快一些。在政府部门中，那些与社会工作服务直接相关的部门的态度和意愿更加重要，它们之间的共识与协调对社会工作专业化的影响是直接的。[4]

具体来说，政府对推进职业化社会工作者制度建设和公共服务分层体系的作用有：

1.政府为职业化社会工作者制度和公共服务体系的建立提供政策支持，包括从政策制定到立法保护的一系列过程。我国职业化社会工作者制度建设在十六届六中全会和十七大以后取得长足进步，正是与政府在政策上的支持是分不开的。政府对公共服务体系和职业化社会工作者制度体系建设的政治与政策支持，主要指政府在构建公共服务体系过程中，应该制定有利于这一体系生成、发展的一系列政策、措施，甚至法律法规等。政府在一系列配套政策中规定了公共服务体系建设的基本途径、基本目标和正确模式，以及其它方面的指导性意见，为我国这一领域事业的发展指明方向。

2.政策上的支撑与财力上的投入是分不开的。从我国当前的实际情况来看，社会工作者职业化制度建设才刚刚起步不久，现阶段的推动经费应该以政府投入为主，往后随着民间力量的释放，政府应该鼓励更多的企业、组织和个人投入到这一新兴领域中。这是我国今后公共服务体系和职业化社会工作者制度建设两方面都必须遵循的正确途径。我国长期以来公民社会发育不足，而现阶段政府可以利用转变发展理念、构建和谐社会和关注民生事业这一大好契机，政府财政支出适度地向社会福利性事业倾斜，努力通过公共服务体系和社会工作者制度建设提升民众的福利水平。

3.政府在公共服务体系的构建过程中，应起到引领者和监督者的角色。向公众提供公共服务是政府职能的重要部分，政府在职业化社会工作者制度中，只应是制定规则和发挥监督作用的“裁判员”而不应该成为参与其中的“运动员”。政府监督的对象是直接为民众提供服务的民间福利组织，以及就职于机构中的专业社会工作者。政府必须组织一批社会工作权威专家和教授组成评估和监督委员会，利用他们的专业知识对机构及社工的服务进行评估和监督。

4.政府在公共服务体系中还应该发挥事业推进者的作用。公共服务体系与职业化社会工作者制度建设都是一个循序渐进的过程，构建这一制度体系的合理步骤应当是分阶段、有计划、有重点地推进，但无论计划和重点是什么，政府始终必须成为这一制度体系建设事业的推进者。具体说来，政府应该组织力量开展相关方面的社会宣传、组织专业力量进行系统论证、组织各种力量参与其中。

总之，政府为公众提供各类服务的方式应该是通过“委托——购买”的方式加以实现的，即在现阶段，政府将服务公众的职责通过财政全额拨款的渠道分派给福利服务组织，在这些组织实施服务过程中和完成后，政府组织相关专家对其进行监督和评估，判断社会福利组织是否准确、及时、有效地完成了任务。

（二）社会，尤其是民间组织的角色。在政府、市场、第三部门三方形成的分工合作格局中，非营利组织在实施公共服务方面发挥着重要的作用。非营利组织是不以营利为目的、非政治性的民间组织，目的是促进社会公共利益，也包括向有需要的人提供公共服务。国际上，非营利组织是与社会工作关系最密切的同路人，更别说其中的福利服务机构是社会工作者的主要雇主，也是社会工作学生主要的实习场所。所以，社会工作服务机构与社会工作学校是社会工作专业的主力军，它们之间的合作推动着社会工作的专业化和社会工作队伍的自身发展。[5]

我国的社会工作者职业化制度建设，应该发掘包括非营利组织在内的社会民间组织的力量参与其中。其实除了非营利组织之外，不论何种性质的组织，只要合法并且具有提供公共服务的能力，都应成为政府的委托对象和服务的合法提供者，从而多方面开拓社会力量投入到公共服务和社会工作领域中。但是，中国的社会民间组织很不发达，许多团体和组织是官办的，它们在资金、人员、活动等方面高度依赖政府，从而带有行政化色彩。在这种情况下，它们难以发挥比较积极的作用。所幸的是，近些年来中国的非营利组织有所发展，政府也积极鼓励服务性民间组织的发展。社会民间组织在整个公共服务体系的作用体现在几方面：

第一，民间组织为大多数专业社会工作者提供就业岗位，从而成为社会工作者的场域和公共服务体系的骨架。社会工作者在高等学校和培训机构习得专业知识和能力，只是其职业化和专业化的第一步，重要的是，习得的技能如何运用于社会，这就要涉及到社会工作者的岗位开发问题。岗位开发不应是政府包揽，恰恰就在于广泛发掘社会组织的力量去吸纳和包容社工人才，为其施展专业技能提供一个宽广舞台。

第二，社会民间组织作为政府“委托——购买服务”模式的社会活动主体，直接对政府负责，实施专业化公共服务，因而成为整个社会工作者制度建设的关键。“委托——购买服务”模式中，委托人和购买人是政府，受委托人和出售服务者是社会组织。社会民间组织在吸纳了专业社会工作者之后，应当充分利用社工的技能，组织他们积极地承接政府的服务方案，以此达到两方面的效果。其一，政府能够顺利地通过民间组织将专业化的社会服务提供给公众，公众的服务需求得到了很好的满足；其二，社会组织通过提供服务，在政府那里得到自身运转所需的必要资金和合理利润，不论哪个组织，只要达到政府要求、满足了民众对服务的需求，不管其是否盈利，都是正当而且正义的。

第三，民间组织在对政府负责的同时也直接面向普通大众，可以认为，即政府在整个的公共服务体系中起着方向标的作用，但是，推动社会工作者职业化和公共服务体系建立的真正动力却来自民间组织。服务的直接供给者是民间组织，决定了其在整个社会中的作用是多么地重要。

所以，必须强调的是，社会民间组织是社会服务体系的中坚力量，民间服务组织的健康发展是公共服务体系构建过程中不可或缺的关键因素。

综上，政府和社会民间组织是职业化社会工作者制度和公共服务体系中的关键环节，是整个框架的主体，但是主体的发挥却离不开市场这一第三方机制的作用。只有政府、服务组织和市场三方联动，整个公共服务体系才能运转正常。

三、机制：市场的链结作用促成政府购买服务

在中国，没有政府的批准及其经济和政治的支持，就没有法定的社会工作的职级系统和职业制度，就难以形成强有力的专业共同体和专业权威；没有发达的第三部门或社会民间组织，就会妨碍社会工作作用的发挥，进而制约社会工作的发展；但是，没有市场、特别是市场机制的运转和协调，政府、社会和社工者都无法很好实现各自的作用和价值。[6]市场机制运转的具体途径，其实也就是整个公共服务体系的实施机制——政府购买服务。

随着社会发展和生活水平的不断提升，人们对社会服务的输出机制——社会工作将会有巨大需求，而尽量满足公众的需求是政府的职责，政府不具有专业性的服务能力，于是通过“委托——购买服务”的方式，用政府财政支持社会民间力量参与公共服务的供给，社会服务组织要想提升自身在市场中的竞争力，只能是不断吸引、容纳具有专业性知识和技能的社会工作者，由他们将服务输送到公众那里。概括而言，公共服务体系应该努力创造“政府主导、社会主办、市场主动”的局面。不管是政府在购买服务当中、还是民间组织提升自身服务水平方面，市场机制都充当了重要的作用。

但是，专业机构和职业社工应该由政府聘用的权威专家和专业教授组成考核委员会，对其能力素质和工作成效进行定期评估和审核，以此作为未来职业能力等级晋升的重要参考，社会工作者与其它社会从业者一样，也需要对自己的专业知识和实际能力进行不断地提升和拓展，以专家为成员的考核委员会更能够科学客观地处评价每一个社会工作者和机构的工作能力和社会实力。政府基于专家委员会的意见，最终决定公共服务项目的成功与否和哪个机构具有承担项目的资格。

因此，构建公共服务体系的“链条”和“润滑剂”就是市场及其运行机制，是市场机制的链结作用促成上述各方的协作与联动。而且实际上，它们之间的良好协调和合作关系将是中国社会工作发展和社会工作专业化的决定性力量。

“政府购买服务”这一机制在强调市场机制在社会工作者职业化制度建设中的重要作用。但是必须重申的是，我国的社会工作者职业化制度建设离不开政府强有力的支持和引导，这种“政府干预”或多或少为前面所提及的市场机制增加了几分约束力，避免了市场运行机制无法克服的盲目性和滞后性。

［1］［美］查尔斯·H·扎斯特罗.社会工作与社会福利导论［M］.孙唐水等译.北京：中国人民大学出版社，2005.7-13.

［2］钱宁.现代社会福利思想［M］.北京：高等教育出版社，2007. 25-26.

［3］林卡，陈梦雅.社会政策的理论和研究范式［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2007.38.

［4］黄志华.中国特色社会工作职业制度构架过程中的政府角色［J］.社会工作，2008，（10）：4-6.

［5］夏学栾.社会工作呼吁三元联动［J］.检察风云，2008，（2）：24-25.

［6］李迎生.如何应对社会工作职业化的挑战［J］.中国社会导刊，2008，（3）：11-13.

C913.2

1672-0547（2010）01-073-03

2009-10-18

方文（1969-），男，安徽舒城人，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育；方舒（1984-），男，安徽合肥人，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，研究方向：社会福利与社会政策。