财政部门加强土地出让金管理的实践与思考

李 楠

（1.安徽大学,安徽 合肥 230039；2.蚌埠市财政局，安徽 蚌埠 233000）

财政部门加强土地出让金管理的实践与思考

李 楠1,2

（1.安徽大学,安徽 合肥 230039；2.蚌埠市财政局，安徽 蚌埠 233000）

随着城市化进程的不断加快，土地出让金在调节土地市场供求、充实地方政府财政收入、增强地方政府宏观调控能力等方面发挥了更加积极的作用，且已成为大部分地方政府城市建设、土地开发、社会保障等资金的主要财力来源。本文结合土地出让金管理实践，就目前土地出让金管理中存在的主要问题进行了分析，并对如何加强土地出让金管理提出一些对策建议。

土地出让金；管理；问题；建议

随着地方城市化进程的不断加快以及土地管理制度的不断建立健全，土地正在逐步升值，土地出让金征收也随之大幅度增长。虽然地方政府为加强土地出让金管理出台了有关政策规定，促进了土地的保值增值，有效防止了土地出让金的流失，但目前土地出让金制度尚不完善，土地出让金收益分配机制欠缺合理性，欠缴土地出让金的问题尚未彻底解决，土地出让金在城市建设、企业改制、社会保障和农业发展方面需统筹兼顾。因此，如何认真履行工作职责，加大土地出让金征管力度，充分发挥土地出让金的作用，已成为各级财政部门亟待解决的问题。为此，本人结合土地出让金管理实践，针对目前土地出让金管理中存在的问题，就新形势下财政部门如何加强土地出让金管理作一些探讨。

一、目前土地出让金管理中存在的主要问题

国有土地出让金管理必须建立在按客观规律进行国有土地使用权出让的基础之上，才能做到开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。但从近年来的情况看，土地出让金管理中存在着很多体制和机制问题。

（一）现行土地使用权出让经营制度不合理

我国现行的是土地批租制度。从我国城市土地使用制度改革的实践来看，土地批租制度为地方政府加快城镇建设，促进城镇发展发挥了重要作用，但是其弊端在实行过程中也逐渐显露出来，主要有以下两方面：第一，土地批租实现的财政收入是不可持续的。因为城市土地资源是有限的，以当前市场价格批租土地虽然一次性收取了土地使用权期限内的全部租金（即土地出让金），却无法获得未来土地升值的收益，一方面造成地方财政收入的不可持续性，另一方面则造成土地出让金潜在的流失。[1]第二，一次性收取土地出让金有悖于“代际公平性”。现在一次性收取40—70年的土地出让金制度，虽然充实了现届地方政府可用财力，但事实上是现届政府提前支取了下届政府的收入，是对土地收益的“透支”。这种收益行为短期化对于下一届政府显然是不公平的，各届政府无法实现资源收益共享，有的后届政府还要负担土地使用权卖出之后的开发配套投入，乃至提供征地补偿费等等。这种“寅吃卯粮”的做法显然有悖于“代际公平性”。

（二）土地出让金收支预算编制缺乏科学性和准确性

根据财政部文件规定，要建立预决算制度。但事实上，要使土地出让金收支预算编制相对科学准确是难以做到的，其主要原因有：一是土地出让地价受诸多因素影响和制约，实现收入的稳定性不高；二是供地计划执行不严肃，偏差很大；三是土地开发成本变数很大，难以预测；四是土地开发周期长，核算困难。在此情况下，编制的土地出让金收支预算是很不准确的，在执行中也必将出现大的偏差。[2]

（三）土地出让金收益分配机制不合理

从财政管理土地出让金实践来看，大部分土地出让金都被用于城市建设和土地开发，土地出让金分配向城市倾斜，农民却获益甚少。土地出让金分配和管理产生偏差，很大程度上是由于国有土地出让收益分配和管理机制的不合理，影响了土地出让的整体效益。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制，既诱发了地方政府批地卖地的冲动，又为“寻租”提供了条件。2006年底中央发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发 [2006]100号)对土地出让金的收入、分配、解缴和划拨等工作，给予了详细的规定，其中国有土地出让收益的分配和管理机制是核心问题。[3]

（四）土地出让金欠缴问题较为突出

土地出让金收入管理实践中可以看出，土地出让金欠缴的原因主要有以下三个方面：一是在实际供地时，由于政府违约，拆迁不到位或基础设施配套不到位等原因不能如期交地，开发商理直气壮不缴土地出让金；二是开发商故意不按土地出让合同按时足额支付土地出让金，恶意拖欠，而国土等部门未严格催征；三是对于地块受让方中途改变容积率，变更用途等情况，规划部门对开发商应补缴的土地出让金监管执行力度不够，也导致了国有土地收入的流失。

（五）土地出让金监管制度不完善

土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失。与之相对应的是官员寻租和腐败现象频频出现。现有的土地出让金制度为政府官员的寻租活动提供了巨大利益空间和权力发挥作用的活动空间，涉及土地的腐败案件数量多，涉及金额大，涉案人员职务高，而且容易发生窝案、串案。

二、加强土地出让金管理的对策建议

财政部门作为土地出让金的主管部门，应本着既坚决贯彻国家土地出让金管理相关政策，又从实际出发的原则，针对土地出让金管理实际，着力寻求一些加强土地出让管理方面的对策和建议：

（一）加强土地出让金预算管理，切实提高土地出让金预算可行性

1.建立预算管理平台，可将财政专户作为一个预算单位，财政专户以每宗地块为核算对象，支出按国家预算收支科目的规定，分宗地核算收入、成本、收益，然后对收入、成本对应的预算收支科目，以基金预算方式，在预算内列收列支。

2.完善财政内部操作流程，财政内部的预算、国库、综合、经建等管理部门要根据预算管理方式，制订出土地出让金收入入库、预算单位确认、预算收支核定、预算指标流转、国库集中支付、决算编制等具体的操作办法。

3.可以考虑建立预算储备制度。那些作为公共投资使用的土地出让纯收益，即土地出让总价款核减土地取得和开发成本之后的收入，需要进行专门的核算。然而从时间上看，其进入当期财政预算比较困难。但可以考虑纳入下期财政预算，建立预算储备制度，严格限定用途，不允许在当年随意支出。[4]

（二）规范土地出让金使用范围和内容，合理分配土地出让收益

1.进一步规范土地出让金使用范围及内容。国有土地使用权出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。此外，在现有的文件基础上，进一步明确用于城市建设支出、其他支出实施细则，使地方政府在实际操作中，有法可依。

2.调整土地利用中的利益分配关系，加大对被征地农民的补偿。温家宝总理在十届全国人大四次会议举行的记者招待会上明确指出：“土地出让金主要应该给予农民”。而现阶段各地土地出让金收入用于被征地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例偏低，大部分被用于城市基础设施建设和城市土地开发已成为事实，亟需加大给被征地农民的补偿，包括调整征地补偿费的分配结构，将土地补偿费和安置补助费足额支付给被征地农民，或为被征地农民办理社会保险等。土地出让金主要给予农民，不但很好地解决了征地补偿费低的不合理问题，充分体现了公平，而且在很大程度上将制约地方政府“以地生财”和新的“以农建城”的不良政绩观。只有这样，才能从根本上保护农民的利益，支持社会主义新农村建设。

（三）大力清收欠缴出让金，确保土地出让金及时足额征收

1.严格执行土地出让合同，按规定征收土地出让金滞纳金，杜绝土地出让金缓缴现象。国有土地使用权出让合同明确，土地受让方未按合同如期缴纳土地出让金的，应从滞纳之日起每日按应付出让金的一定比例缴纳滞纳金。如果严格执行土地出让合同，按合同条款征收滞纳金，将能保证土地出让金的及时足额征收。

2.加大土地出让金清收力度，迅速妥善处理遗留问题。建议财政、国土、审计、监察等部门密切配合，抓好土地出让金的全程征收管理与监督，针对土地出让金欠缴的各种情况进行深入分析研究，对开发商无理故意拖延缴款的，要严格按财政部、国土资源部、中国人民银行有关规定加收违约金；对政府拆迁不到位或基础设施配套不到位等原因不能如期交地的，要督促尽快完成拆迁和基础设施配套建设，及时把土地交付给开发商，避免由此带来的土地出让金欠缴问题。

（四）加强部门合作，强化土地出让收支监督管理

1.加强部门合作，建立国有土地信息平台。财政部门要积极支持，配合国土部门工作，按规定及时拨付土地出让业务费等，调动国土部门的积极性。国土部门也要及时完整、准确地提供相关的土地方面的资料和信息，逐步实现财政、国土、国库等部门的微机联网，实现信息共享，为管好用好土地出让金提供强有力的技术基础。

2.强化土地出让金监督管理。一要建立一支稳定的，高素质的监管队伍。财政部门、国土资源部门、人民银行以及审计、监察部门要建立健全对土地出让金收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让金的监督管理，确保土地出让收入及时足额缴入国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。同时，土地出让金收支情况要按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告，接受人大监督。二要建立土地出让金审计制度。审计机关要对土地出让金收支实行定期或经常性的审计监督，及时发现问题，维护国家和人民的利益。

（五）将土地出让金纳入税收体系，克服一次性收取土地出让金的弊端

我国现有土地出让金制度存在一定的非地租性质，从其计算方法中可以看出其与政府收费并未完全分开，实际上是集合了各种成本的综合性地价。从这一点来看，现有地价中涵盖了一部分政府提供公共服务所需的补偿成本，因此并不完全随土地市场价值的变动而变动。根据各种研究和国外税制经验总结可以发现，土地租赁价值税将土地价值增值与税收制度确定性相融合，统筹了将土地出让金纳入税收体系阻碍中涉及到的理论矛盾，虽然需要合理的体制设计和一定的技术配套，但是该税种的良好运作可以体现出土地出让金以税收形态出现的可能性。[5]因此，我们应在借鉴各种研究成果和国外税制经验的基础上，结合我国土地出让金管理实际，通过对该体制的合理设计和技术配套，并先行在部分城市开展试点，逐步将土地出让金纳入适合我国实际的税收体系。

［1］张雪荣，罗政军.城市土地使用权出让制度存在的问题[J].合作经济与科技，2009，（5）.

［2］倪美满.关于财政部门加强土地出让金管理的实践与思考[J].管理观察,2009，（5）.

［3］干玲，段修峰.对我国国有土地出让金收益分配和管理机制的思考[J].国土资源科技管理，2007，（6）.

［4］唐敏.土地出让金纳入预算的深意[J].瞭望新闻周刊，2006，（10）.

［5］李明希.从国际经验看非农用地土地出让金纳入税收预算体系的可能性[J].经济研究，2009，(8).

F812

A

1672-0547（2010）01-0023-02

2010-01-07

李 楠（1979-），男，安徽寿县人，蚌埠市财政局综合科科员，安徽财经大学在职硕士研究生。