农业土地流转与农民权益保护的理论综述

2010-08-15吴春宝

铜陵学院学报 2010年1期

关键词：失地农民农地经营权

吴春宝

（华中师范大学，湖北武汉 430079）

农业土地流转与农民权益保护的理论综述

吴春宝

（华中师范大学，湖北武汉 430079）

中国的问题实质是农民问题，农民问题的实质是土地问题。保护土地，必须与保护农民权益结合起来，健全土地相关法律，完善政府相关职能，切实保护农民的土地权益，使农民真正成为土地的主人。

农地流转；农民权益；综述

中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。同时要求“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。从《决定》的上述内容上看出，一方面中央政府是要加大力度推进土地承包经营权流转，推进农村发展。另一方面，中央政府又谨慎地实施土地承包经营权流转，因为农村土地流转直接涉及到农民的根本权益的保护。

一、农地流转对农民权益影响

农村土地流转涉及非农建设用地的土地流转、农业产业化和现代农业建设中土地规模经营涉及的土地流转以及农村居民点建设中的农民宅基地流转。我们现在所探讨的土地流转并不包括农民宅基地的流转。因此土地流转主要分为两类：一类是非农建设用地流转，一种是农业土地流转。土地流转出现的问题主要为两个方面的内容：一是土地的征用，二是土地的集中经营。前者将农用地转为非农用地，为工业化、城市化提供土地资源；后者不改变土地的农用性质，通过土地使用权的转让为农业集约化经营提供条件。土地流转的根本目的是提高耕地的效益，体现农民的权益，增加农民的收益。但是在农村土地流转过程中，出现了种种侵害农民土地权益的情况，因此无论是土地征用还是土地集中经营，核心问题是如何保护失地农民的利益。土地流转对农民权益的影响分析，有些学者首先对农民在土地流转过程中的权益受损范围进行界定，也就是说，在土地流转过程中哪些农民群体受到了影响？农民的哪些权益受到了影响？

龙开胜、龚继烈、孙鹤汀等学者从土地流转过程中出现的问题出发来考察农民的权益受影响情况，他们认为，在农地流转的过程中，首先农民的知情权、参与权受到损害，征地过程中面临的主要问题是农民的知情权没有得到充分保障，导致农民丧失了自主选择的权利。其次，农地流转不规范农民的土地承包经营权受到伤害，再次，征地范围、征地用途混乱，农民的土地财产权受到损害。最后，土地增值收益分配不公，农民的土地收益权受到损害。有些学者从与土地相联系的权益出发，来研究农民权益的影响范围，康岚、柯昌林等认为土地流转后，农民的生存权、生活保障权、子女受教育权，就业权、以及政治文化、教育等方面的权利和利益，均因失地而受到不同程度的损害和影响。

王克福、邵彦敏学者等以农民工这一特殊群体为研究对象，通过分析人口流动与土地流转考察查了土地流转对农民工的土地权益影响，他们认为由于部分农户举家外出打工，长期未回无法通知，在加上一些村社就人多地少，土地资源不足，村社就没有考虑这部分家庭的承包权益，也就是剥夺了这部分人的土地承包权，现在土地不但没有税费负担了，而且种粮还有补贴，所以这部分外出务工人员现在就回家要求承包土地，并且由此引发了土地纠纷。因此农民工流动一方面影响了土地流转，为农村土地规模经营提供了可能性，但无地农民工的土地权益受到了损害。

土地流转对农民权益的影响主要是两个方面：一个是土地流转对农民权益的积极影响。在经济发达的农村，许多农民进城经商务工，留守农民则通过土地流转，集中耕地而成为种地大户。随着内部劳动力分工的细化，土地逐步集中到专门从事农业生产的部分村民，形成规模经营。有的当地政府根据经济社会发展需要，集中流转农民承包土地，建设高标准的现代农业开发试验区。有的则通过招商引资，工商企业投资农业引起农民土地流转。成立农民股份合作公司，农民以土地入股，每年除获得一定的粮食补助以外，还可以参与公司分红。土地向种田能手集中，土地向规模化农业集中，土地向高效农业集中，促进了农村土地的集约化经营和农业经营方式的改变，加快了土地适度规模经营步伐，实现了传统农业向现代农业的转变。进一步优化了农村土地的配置，提高了对土地的利用效率，同时通过土地流转能够实现农业的规模化经营，进一步提高了农民的收入，可以保证农民稳定的受益权。胡小平、孔喜梅认为土地流转改变目前农业生产要素配置的僵滞状态，提高农业经营效益。

另外土地流转对农民的消极影响，很多学者关注征地过程中的失地农民这一群体。他们认为土地流转的消极影响首先是对农村治理的影响，由于农业的土地不稳定导致村民之间的关系紧张，对农村的稳定埋下了隐患，同时是对于土地失地农民的消极影响，一是导致耕地减少，破坏了粮食综合生产能力，影响到粮食生产和国家的粮食安全；二是随之产生了大量失地农民，这些农民顿然成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。（康岚2009.3）马茹萍、孙放、包银花、张明华等同时认为在农地流转过程中农民权益缺失主要表现在：一是土地承包经营权流转主体缺位，以行政权力剥夺农户的自主决策权；二是在土地承包经营权流转过程中政府与农民争利；三是土地承包经营权流转使农民失去了务农收入；四是土地承包经营权流转使农民失去最低人权保障。

二、土地流转影响农民权益的原因

第一种观点认为，土地流转与土地流转管理的相关法律制度还不完善。尽管我国己经建立了土地承包经营权、土地征收等法律制度，但涉及农村土地权益的土地法律制度建设仍然较为落后。一是，有关土地承包经营权市场化流转的执行细则还没制定，农地流转不畅；二是，土地征收的公共利益原则以及公平补偿原则不够明确；三是，农村集体建设用地使用权流转日益活跃，但现行法律仍然以限制流转为主，法制建设落后社会发展需要。而随着社会经济的快速发展，使得土地管理面临更多的新情况。同时柳李莉、韩俊认为当前土地流转中损害农民土地权益的原因是土地承包管理不完善，征地制度不合理。刘士宣、陶薇、蒙敬泽认为有相当部分的流转只是口头的约定，没有签订书面合同。个别有签订书面合同，也存在条款不完整，内容过于简单，对于流转土地的质量、坐落、双方权利义务及违约责、流转价款及支付方式、合同期满后地面的处置、复耕赔偿措施等条款缺乏明确具体的规定，到期后没有复耕，造成抛荒，致使土地的严重浪费。

第二种观点认为，土地流转非市场化，土地流转过程中存在着供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，不能体现土地的价值，同时政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等诸多问题。李国祥、王选庆、彭小辉认为由于时常建立还不完备，土地的价值不能很好的表现出来，因此农村的土地往往只能通过产出的东西来评价，所以流动过程中，由于土地市场不完善，导致在土地流转过程中，农民权益受到损害。周正平认为在土地流转过程中农民权益得不到有效保障，存在的主要问题有收益分配不规范、流转中违法违规问题比较严重、政府的行政性干预大等。农地征用制度存在缺陷，征地收益分配不合理、征地补偿标准低；征地补偿费的测算方法不合理；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定；失地农民得不到妥善安置等。孙鹤汀、白桂梅也认为政府职能错位，基层政府现代执政理念的缺失，导致行政行为失偏，从而在土地流转过程中，农民的权益受到侵害。

第三种观点认为，土地流转中农地产权存在的问题。首先是农地所有权主体虚位。一方面，法律规定的农地属农民“集体”所有非常模糊，因为法律认定的“集体”包括乡(镇)集体、村集体和组集体“三级”，“集体”是指哪一级，农地到底属于哪级所有，相关法律都没有作出明确规定；另一方面，行使集体所有权的组织形式不健全。集体土地所有权不明晰，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织，但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡，无法行使农地所用权，所谓的集体所有，实际上成了乡、村干部的个人所有。其次，农地使用权不完整、不稳定。一是随意动地，农民的占有权受到侵害，二是开发利用城镇郊区的土地时强行终止农民的承包合同；三是农民收益高时就强行提高承包标的额；四是农地使用权仍没有获得抵押权、租赁权和继承权的合法地位。最后，农地转让权界定不明晰。土地管理法，历经几次修订，但至今为止，该法仍然没有在“转让权”的基础上处理农地转用这样重要的资源配置问题，而只是抽象地宣布“土地使用权可以依法转让”，整部法律没有一处提及土地转让权的内容、主体归属、转让程序、执行原则和定价方式等相关具体内容。相反，该法却规定:农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设，持这样观点的有王春英、石佑启、余新民、丁家钟、许恒周、曲福田等。

三、规范土地流转维护农民权益的思路

（一）制度说

该学说认为维护农民的权益，首先是建立健全土地流转管理制度。健全和完善农村土地承包管理制度，根据各地的实际情况，制定切实可行的规章制度，使土地经营权流转有法可依、有章可循。建立土地经营权流转中介服务组织，加强事前、事中、事后监督，防止受让方在经营期间恶意经营，改变农业用途。徐元明认为城乡土地的二元化体制导致农民土地财产权的缺失，土地流转过程中，保障农民土地权益建立城乡统筹的户籍制度、就业制度、社会保障制度，以及加快推进失地农民市民化步伐，是解决失地农民长远生计的根本性措施。其次是建立失地农民的社会保障制度，要建立失地农民的最低生活保障制度，使失地农民能有最起码的生活保障；其次，要建立失地农民的基本养老保障制度，使他们不必为自己老年的生活问题担忧；再次，要建立失地农民的医疗保障制度，使他们病有所医。（何宏庆、张云燕2009余新民丁家钟2004姜长云2002）李钢认为实现土地规范、有序、健康流转，需要构建配套的从法律上明确土地所有权主体和完善其他权能的农地产权制度、中央与地方事权与财权搭配合理的财政制度和有效体现农民权益的村民自治制度以及社会权益保障制度。发挥制度功效，最大限度保护好农民多方面的土地权益。

（二）法律说

罗猛、周慧该理论认为我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律对农村集体土地产权制度有相应的规定，但尚不能在经济利益上具体明确产权主体。就当前来看，规范集体建设用地流转主要是缺乏相应的法规，因此可以借鉴广东省的经验，在适当的时候出台《集体建设用地使用权流转管理办法》，从集体建设用地流转的范围、条件、程序以及收益分配、法律责任等进行详细规定，以确保农民享有集体建设用地流转增值收益。并且通过司法权制约政府的土地征用行为，避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者。集体建设用地流转制度改革有助于农民享有土地增值收益。同时从另外的层面来看法律援助体系的建立，主要是设立专门的法律援助机构和法律援助基金，为需要帮助的农民提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益。法律援助机构应采取多种方式，如通过媒体宣传，散发书面资料，面对面的咨询等，向农民免费传播有关土地权利的常识，为农民提供免费法律代理服务等。阙祥才从农民维权的角度出发，也认为通过法律的普及和传播，培养农民的法律意识，帮助农民针对土地的权益进行自我维权。

（三）市场说

该理论认为土地承包经营权的流转机制要由行政干预向市场机制转变，要让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象。土地要不要流转，流转多少，转给谁，价格多少，期限多长等各个环节应由农户自己决定，不受乡村组织干预。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，流转的主体是农户而不是干部，流转的机制是市场而不是政府。在土地承包经营权流转中，政府的主要职能是提供公共服务和进行市场监管，在土地承包经营权流转过程中通过价格信号，按竞争原则自发地调节土地产权由低效率拥有者向高效率拥有者流动，提高土地资源的利用效率和承包地的流转价格。政府的作用是统筹规划，组织协调、信息指导、提供服务和检查监督，而不是代替经营。承包地流转的空间要由封闭性向开放性转变。市场经济是开放型的经济，土地流转也应突破地域限制，推行跨村、跨镇甚至更大区域的异地流转，提高农地资源的配置效率。

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