公民社会：现代政治民主化的基础——以新加坡为例<br/>

公民社会：现代政治民主化的基础——以新加坡为例

2010-08-15江波

铜陵学院学报 2010年1期

关键词：李光耀民主化新加坡

江波

（厦门大学，福建厦门 361005）

公民社会：现代政治民主化的基础
——以新加坡为例

江波

（厦门大学，福建厦门 361005）

公民社会的发展促进政治民主化的实现，极大地激发了广大公民政治参与的热情，制约了国家权力的扩张，实现国家民主治理、民主政治发展、社会政治稳定以及参与式民主，为宪政和法治的实现奠定了坚实的基础。文章以新加坡公民社会为研究对象，介绍新加坡政治民主化的进程，透过新加坡公民社会发展的现状及其在新加坡政治民主化中的作用，总结公民社会在政治民主化中的价值，得出公民社会是现代政治民主化的基础这一结论。

公民社会；政治民主化；政治发展；新加坡

在现代社会，社会政治民主化程度是衡量一个国家政治发展的一个重要指标，民主政治是一个国家政治发展的必然趋势。同时，实现社会政治民主化需要各种社会机制和条件的支持。公民社会作为独立于政府与市场之外的所有民间组织或关系的总和，其在很大程度上实现了促进并支持政治民主进步，成为一支强大的组织力量。

新加坡作为现代社会政治民主化进程中一个很特殊的国度，研究新加坡的政治民主化进程具有十分现实的意义。新加坡的公民社会起步很晚，但是作为国内政治民主化的产物，其发展十分迅速。因此，研究新加坡的公民社会与政治民主化的关系具有很强的代表性。

一、新加坡政治民主化进程

新加坡的政治受到英国式专制的巨大影响，新加坡的政治现代化的道路经历一个曲折而复杂的过程，该过程大致就是新加坡政府不断追求民主，实现政治民主化的一个漫长而艰难的过程。新加坡的政治现代化的演进是民主化不断完善的过程，因此，笔者在文中对于新加坡政治民主化的介绍主要是以新加坡自独立以来三代人民行动党的领导人执政理念和对民主的认识及重视程度为思路主线，主要概括为不同领导人的执政理念的转变带来的不同政治价值上，新加坡的政治民主化的演进历程表现为“有限民主——精英民主——参与式民主”。

（一）政治民主化

对于民主的认识，利普塞特认为，“民主不仅是或主要是不同群体可以通过它达到自己的目的或建立良好社会的手段，而且在运行时它本身就是良好的社会”，而且他还进一步认为，“民主既是支持冲突与不同意见的制度，同时也是支持合法性与意见一致的制度”[1]333。学者们都认为，民主的发展并不是孤立的，受到经济条件、社会环境和人的思想文化水平等外在因素的制约，民主是一个漫长的过程，因此，民主化也应该是慢慢实现的。

（二）新加坡政治民主化进程

1.新加坡独立以前（1959年以前）

在新加坡独立以前，从19世纪莱佛士殖民统治开始到20世纪中期殖民统治结束，英国殖民者控制了新加坡的政治，民众的政治参与并不存在[2]20。由于这一阶段不属于笔者讨论范畴，笔者不作仔细讨论。

2.李光耀执政时期（1959年6月5日—1990年11月27日）

新加坡是“李光耀的新加坡”。李光耀自新加坡成立自治政府担任首届政府总理起至1990年的执政30年间，担任共和国总理，使新加坡社会和平稳定，经济快速发展，国家繁荣富强，为新加坡建立了丰功伟绩。

李光耀主政期间，按照李光耀的价值观，李光耀主政不是很主张民主理念，认为新加坡那时的国情民情不适合搞民主。由于新加坡刚刚独立不久，国内的经济、文化基础都不是很成熟，因此，新加坡的实际决定了李光耀当时选择了一种强硬的方式，以领导新加坡走向强大。他推行更多的是传统民本理念，使用的方式更多是集权式、家长制[3]123。他的强硬的风格，政府对社会的控制非常严格，人们的言行受到严格的控制，把人民当成子女，把自己和政府当作一家之长，人民不管在事关自己利益与否的大小决策上都没有参与决策、发表自己意见的权利。

李光耀在内阁决策时做到程序上一定程度的规范，让其他的同僚能够说出自己的真实意见，而且他也非常尊重他们的意见，充分体现了精英民主的内涵。笔者认为，李光耀执政时期，一直坚持精英治国的理念，其精英主义治国理念主要体现在他特别注重天赋素质的人才观上。“精英政治是新加坡几十年的基本国策，也是李光耀最著名的政治理论。”[3]148李光耀曾多次不无自豪地谈到，依靠精英人才管理国家是新加坡成功的先决条件。李光耀的精英政治理念直接来源于儒家传统思想的的“人治”理论，它强调人的道德、才能对政治的决定作用。在精英政治下，政府官员除管理职能外，还对社会的稳定和道德秩序负有强烈责任。李光耀十分重视官员的道德品行，他“不仅要求自己和下属正直廉洁、奉公守法，还通过建立完善一套严格的选拔、考核制度来确保官员和政府的廉能。”[3]148

李光耀的执政理念主要概括为儒家的“民本”思想，“李光耀的政治思想与实践，既保留了东方思维特色，又吸纳了西方文化精髓。”[3]40东方思维特色就是指民本思想，而西方文化精髓即是民主。笔者认为，李光耀的执政时期应该是新加坡政治发展中的有限民主向精英民主过渡的时期。

3.吴作栋执政时期（1990年11月—2004年8月）

李光耀于1990年11月正式辞职，吴作栋接任政府总理和党中央秘书，这是新加坡第二代领导人。吴作栋担任党政领导15年，使新加坡社会具有凝聚力并繁荣昌盛，为国家做出了重大贡献。

吴作栋的执政思想主要是民本与民主的结合，一方面民本理念是对李光耀执政理念的继承，另一方面民主精神是对西方民主的实践，“即在政策制定方面加强了与公众的参与和协商，更加注重和体现公众的意愿和感受。”[3]80吴作栋主政，不仅很好地继承了李光耀好的思想和政策，更重要的是他能够根据变化了的国际国内情况，及时调整和改变自己的施政指导思想和行政的风格。形成了自己的开放的，与民协商的，更趋向民主的独特施政作风和理念。对吴作栋的执政期间的政治发展，笔者将其归结为“协商民主”的过程。

吴作栋自己将新加坡的民主模式归结为“托管式民主”，他指出新加坡实行的不是“自由放任的民主制度”，而是“经过调试的民主制度”，一方面，“托管式民主”一定程度上体现了以民选政府为标志的人民做主的现代要求，另一方面，又非常鲜明地显示了以好政府为标志的为民做主的传统诉求。[3]154

吴作栋治理新加坡的方式是一种协商式民主行政的体现，在行政上体现出更为协商，更为平等的方式与作风，体现在行政实践上就是许多具有新意的民主行政举措的实行。在其主政时期，吴作栋设立了民意处理组，加强与人民沟通、解释政策、聆听看法，使民众能够参与到政府重大决策的过程中来，提高决策的科学性与民主性，使更能代表民意。而且，他为国人培育了放松管制，公开讨论的社会大环境，负责组建了各种组织，提供了多钟层次和形式的论坛以交流意见，为某些政策进行协商和辩论。

吴作栋主政期间，创立“引导正确、参与积极”的行政文化，积极引导民众参与到政治中来，鼓励人民献计献策；扩大参与渠道，不仅重视在国内集思广益，吸纳各阶层人民在政策制定时的参与，“随着越来越多新加坡人到国外工作，政府也希望在国外的新加坡人能够对建设新加坡提出建议和意见”。[3]128

4.李显龙执政时期（2004年8月—）

李显龙的执政，笔者认为，是协商民主的进一步实践过程。他在2004年初的讲话中明确表示，“将亲民与开明的作风作为未来政府的施政风格基调，将开放的进程继续保持下去。”[3]134可见，新加坡未来的国家政治环境将会更加宽松，人民参与政治的机会将会更多，新加坡民主程度会更高。

2004年8月，吴作栋辞去总理职务，由李光耀的长子李显龙担任政府总理，这是新加坡第三代领导人。

李显龙2003年《行动报》撰文时指出，世界的改变使新加坡必须以新的方式回应，而党的理想和目标虽然仍是为新加坡建立一个公正平等的社会，但带动国人的方式必须改变，以便能发动更多年轻人参加党的活动及参与政策讨论，为国家做出贡献。[3]125

李显龙2004年1月12日在哈佛大学新加坡校友的晚宴上讲话时指出，“新加坡政府在过去20年来所建立的协商及沟通文化，今后还会大幅度推进，更多的限制也会随着社会的成熟而逐渐放宽”。[3]151

二、新加坡公民社会现状及其在国内政治民主化中的作用

1.“公民社会”

（1）“公民社会”的界定

清华大学NGO研究所贾西津教授指出，目前国内外对于“公民社会”的定义非常多，没有统一的确切认识，但这些定义的“核心意涵均在于强调社会对国家权力和市场霸权的制衡，最主要的内容是公民的自组织和社会自治。在这个意义上，公民社会的发展与民主的进程紧密相联。”[4]可见，“公民社会”的发展在政治民主化过程中的价值和作用，民主化为“公民社会”的发展提供了制度环境，“公民社会”也为政治的民主化进程奠定了基础。

关于“公民社会”的界定，建立在国家—经济一公民社会的三分法基础上的定义比较具有代表性。按此标准不同的学者对公民社会划分的标准也不尽相同。按照公共领域、私人领域和介于二者之间的第三领域的划分方法，学者何增科认为，“公民社会”是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，在这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成，以保护或增进他们的利益或价值；按照政治社会、经济社会和公民社会的划分方法，学者俞可平认为，“公民社会是指相对独立于国家的民间公共领域以及与之相关联的价值或原则,‘其基础和主体是各种各样的民间组织’”[5]，是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业间的“第三部门”。

对于“公民社会”的理解，笔者认为“公民社会”应该是国家或政府即官方政治领域和市场经济领域之外的所有民间组织或关系的总和，其组成要素是各种非政府和非市场所属的公民组织，正如学者俞可平所主张的一样，应该独立于政府和市场之外，即与政府和市场形成三元合作与制衡的关系。

（2）新加坡“公民社会”发展的现状

结合前文对公民社会概念的界定，笔者进一步说明新加坡公民社会的现状，以及其在新加坡政治民主化过程中所扮演的重要角色，为后文的解说打下基础。

新加坡是一个具有强烈的威权传统的国家，政府主导社会发展、经济进步、政治形式等一切有关国家的事情。公民社会在传统的新加坡没有生存和发展的空间，但是随着国内外政治环境的不断变化，国际政治民主化进程的加快，新加坡公民社会实现了成长和成熟，对新加坡国内政治民主化的发展起到了更大的作用。

从新加坡国内的变化来看，新加坡公民社会经历了从无到有的成长过程。从新加坡建国以来，新加坡经历了三届领导人的不同风格的领导，三种不同的风格对新加坡的政治民主化进程起到了大小不同的作用。李光耀主政期间，人们称新加坡是“李光耀的新加坡”，他不主张民主理念，认为新加坡那时的国情民情不适合搞民主，把人民当成自己的子女，人民不管在事关自己利益与否的大小决策上都没有参与决策、发表自己意见的权利。在李光耀政府的这种强烈的威权体制的政治环境下，公民社会没有足够的生存和发展空间。吴作栋执政以后，其执政思想发生了一定的转变，其一方面继承了李光耀民本理念，另一方面又积极实践西方民主，将民主理念深入到新加坡的政治、社会生活中去。并且他为新加坡人民培育了放松管制，组建了各种组织，提供了多种层次和形式的论坛以交流意见，为某些政策进行协商和辩论。这种放松的政治环境为新加坡公民社会的兴起与发展提供了一定的政治支持，培育了优越积极的环境因素。李显龙的上台更进一步实践了新加坡政治民主化的深入发展，他的执政使得新加坡未来的国家政治环境变得更加宽松，人民参与政治的机会更多，社会民主程度更高。这一切为新加坡公民社会的成长带来了很大的帮助。

从国际政治文化的影响来看，新加坡公民社会得到了快速成长和发展的国际政治环境的援持。随着全球民主化浪潮的不断高涨和政治民主化进程的不断加快，新加坡国内政治文化也在慢慢经历变迁，逐渐突破权威秩序的范围，国内政治民主化的环境逐渐完善进程也不断加快。尤其是20世纪90年代以后，随着全球经济的快速发展和社会多元化趋势的不断加强，新加坡国人参与政治的热情日益高涨，民主化成了新加坡政治发展的新趋势，为新加坡公民社会的成长塑造了积极的政治文化环境。“唯政府指令是瞻的新加坡公民看起来正在成为过去。公民们希望在自己共同关心的事务中联合起来，通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响。”[6]另外，国际政治民主化的环境和国内权威秩序的矛盾，导致很多新加坡国人的政治冷漠。新加坡“政治精英们意识到这个危险的信号，开始着手培育公民参与和非政府组织在市民社会中的治理作用。”[6]例如吴作栋政府提出的“新加坡21远景计划”，为新加坡公民社会的发展提供了积极的政治支持。

国内外政治环境的转变，新加坡公民社会得到了迅速的发展，新兴的志愿服务机构、慈善社团和专业性组织、工会组织、中华总商会、宗乡会馆、民众俱乐部等，雨后春笋般出现的新兴志愿型公民组织更是代表着今后新加坡公民社会运动的方向。

2.新加坡公民社会在新加坡政治民主化中的作用

从上文可见，新加坡近些年国内政治民主化快速进程与其公民社会的迅速发展联系紧密。新加坡公民社会的成长为公民参与政治提供了一个稳定的制度空间，激发并引导了更多的公民积极参与政府决策，从而更加利于新加坡国内政治民主的发展。通过以上对新加坡公民社会发展现状的一个简单回顾，笔者对新加坡公民社会在新加坡政治民主化过程中的作用以下总结。

（1）公民社会的发展促进了新加坡政治民主化的进程。从总体上来讲，新加坡公民社会是新加坡政治民主化发展的产物，同时，公民社会的发展更促进了新加坡国内政治民主化的进步。新加坡国内权威政治的传统一直压制着国人的政治声音，政治多元化、民主化程度较低，国内政治民主化进程较慢。公民社会的成长与成熟，一定程度上加速了国内政治多元化的发展，为国内威权政体的转变带来机遇，从而促进了国内政治民主化的进程。

（2）公民社会与政府间的合作与互动，完善国内社会治理、实现社会政治稳定与发展。在新加坡，各种公民社会组织的出现，促进政府与社会之间更大程度、更高效率和更为制度化的合作。公民社会、政府部门、公共部门之间需要合作互动，而非简单地进行独立活动。公民社会的发展，增强了政府、公民、公共部门之间的互动合作，从而填补了国内社会治理的机制缺口，完善了治理沟通的渠道，实现了新加坡社会政治稳定和政治发展。

（3）公民社会是民众政治诉求的有效桥梁。公民社会是独立与公共领域、企业之外的公民活动空间，它的服务对象是广大民众，为民众的各种政治诉求提供有效的渠道，增强了民众的政治参与，使越来越多的新加坡国民更加关注政治、关注社会发展。

三、公民社会是现代政治民主化的基础

透过新加坡公民社会的发展现状，笔者初步总结公民社会在新加坡政治民主化进程中所发挥的重要作用。然后根据这些总结，笔者得出，公民社会是现代民主政治发展的重要基础和动力，其存在和发展，在现代政治民主化进程中具有不可替代的价值。

1.公民社会与民主治理

公民社会是独立于政府和市场之外的公民组织，与政府和市场形成三元合作与制衡的关系。公民社会的存在弥补了政府和市场所不能涉及的社会治理空间，通过与政府的合作与互动，完善社会治理机制。“政府建立一个庞大的机构体系，以共同承担起管理和影响社会及经济的责任”[7]1。政府的职能是有限的，需要其他组织与其进行合作治理，实现社会发展与进步。公民社会作为代表公民权力实现公民利益的一个重要组织，满足了政府的这种需要，促进了社会的有效民主治理。

治理理论关注的是社会公共管理的方式和方法问题，现代治理理论“以公民社会理论为其基础，其实质上要回答的问题可以归结为，公民社会中的各行为体与国家在操作层面上如何实现合作共治”[8]，通过国家与公民社会的合作共治实现社会的善治，这样反过来又进一步促进公民社会的发展。

2.公民社会与民主政治发展

派伊认为，“政治发展是政治民主化的过程，即建设民主政治和制度。”[9]148公民社会的进步与发展，带动了民主政治的发展，促进了民主政治和制度的建设。民主政治的发展，需要公民政治参与的深化与有序。公民社会组织的成立，为公民有序深化政治参与提供了一定的制度保障，从而保障并实现政治民主化的发展。

3.公民社会和社会政治稳定

所谓社会政治稳定，“是指社会政治发展的有序状态……是社会发展的规律性、社会政治生活的秩序性、政府更迭的连续性和守常性这三者的统一，即统一于社会的有序发展。”[10]1-3社会政治稳定要求“公民的政治参与有序化，就必须要求在公民认同的各种程序、规则下进行参与，也就是政治制度化，这种制度化就是政治稳定的一个基本方面”[11]357。实现这种公民政治参与有序化的前提，就是为公民参与成立专门的被广大公民认同的组织，即公民社会组织。公民社会组织的成长保障了社会政治稳定的实现。

公民社会的成长过程需要国家的支持与帮助，两者相互合作共同实现社会的治理。同时，公民社会作为一个独立的社会主体，与国家的良性互动有利于推进整个社会政治的稳定，实现社会政治、经济的稳定健康发展。公民社会的成熟发展给社会发展和稳定创造稳定的基础，健康的公民社会有利于一个国家长期的政治稳定和可持续发展。

4.公民社会与参与式民主

健康积极的公民社会的发展是参与式民主成功的基础。公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与公共政治领域的范围，促进了政府服务工作质量的提高，同时也培养了公民对政治体制的归属感和认同感。另外，公民社会的兴起提高了公民的政治参与热情，“对政府的政策制定形成了一定的外在压力，迫使政府关注公民的利益诉求，提供多样化、制度化的输入渠道，及时、有效地将各种不同的利益要求输入到决策中枢，以满足公民社会发展的需要。”[12]参与式民主的实现，与公民社会组织的存在有着必然的联系。

“公民参与是公民与政府相互控制的一种重要方式，也是公民社会健康发展的一条重要途径。”[8]公民通过政治参与来实现对政府的有效监督与控制，公民政治的参与程度是衡量国家善治与政治文明程度的一条重要标准。公民社会的成长与成熟正是给公民参与政治提供了一个稳定的制度平台，使更多的公民可以积极参与到国家政治活动中。

5.公民社会有力地制约国家权力的扩张，为宪政与法治的实现奠定牢固的基础。

公民社会的存在，一方面配合并补充着国家权力地有效运作，另一方面也监督并制约着国家权力的扩张。公民社会组织与国家权力机构组成了市场经济领域以外的活动空间的主体，二者之间相互促进相互制约。公民社会有利地制约了国家权力的扩张，为当今政治民主环境下宪政和法治的实现奠定了牢固的基础，进一步促进了政治民主化的实现。

“只有公民社会健康成长和有序发展，才能实现对政治社会生活的有效参与，形成对国家公权力的有效监督，防止国家权力的滥用。”[8]公民社会使得更多公民能够更多地参与国家政治生活，更多地参与国家社会政策的制定，使整个国家政治民主化进程稳定加快，有利于社会政治现代化的健康有序发展。

四、结论

综上所述，公民社会是现代政治民主化实现的一个重要基础。公民社会的发展促进政治民主化的实现，极大地激发了广大公民政治参与的热情，制约了国家权力的扩张，实现国家民主治理、民主政治发展、社会政治稳定以及参与式民主，为宪政和法治的实现奠定了坚实的基础。因此，世界上每个民主国家需要将公民社会的培育纳入政治民主化的进程之中，一方面，不断地改革作为公共权威的国家权力及其运作的制度体系，另一方面，加强私人领域的建设，尤其是公民自身政治素质的提升，为公民社会走向独立和成熟的各种经济社会条件，让更多公民逐渐进入公共政治领域，参与影响政府决策，逐步形成公民社会与政府之间相互促进的良好的互动关系，促进现代政治民主化的建设，为民主政治的健康发展奠定良好的社会基础。

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