高校“去行政化”的逻辑起点、难点与突破点

刘颖

高校“去行政化”的逻辑起点、难点与突破点

刘颖

高校“去行政化”议题，是缘于高校的行政化问题而提出的。近年来，“大学的管理越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像政府机构，进而不按照教育规律、人才成长和学术发展规律办事，用行政手段和思维来解决学术和教育问题。”①在这种状态下，大学中行政权力恶性膨胀和学术权力不断被挤压，教师被排除在大学决策程序之外，不再是大学的中心，而是已经成为大学的雇员，行政管理者成为大学的雇主和主宰，大学日益成为一个官僚化的机构。②这样，官场价值冲淡了学术价值，高校行政化倾向日益明显，相应地，高校“去行政化”的呼声也日渐高涨。2010年，高校“去行政化”成为全国两会有关教育的热点话题，温家宝总理指出：“教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别，要让教育家办学。”

探索高校“去行政化”，首先要明确高校“去行政化”的逻辑起点，因为它是研究高校“去行政化”的前提和出发点。只有明确其逻辑起点，并了解“去行政化”将面临的难点以及现实突破点，对高校“去行政化”的理论与实践、困扰与突围等方面进行全盘观照，做到了然在胸、有的放矢，高校“去行政化”才能做到更为科学、有效。

一、高校“去行政化”的逻辑起点

逻辑起点是一种理论或一门学科研究的出发点，是理论或学科研究中思维的起点；逻辑起点是标志研究对象的“纯存在”范畴，是整个范畴体系中最基本、最一般、最抽象、最普遍、最常见的范畴，是构成事物本质的核心因素。黑格尔在其《逻辑学》中认为，逻辑起点应该是一个最简单、最抽象的规定,它不以任何东西为前提，不以任何东西为中介。③正因为如此，各种理论或理论实施都要找出自己的逻辑起点，以其作为研究或分析的开始。

基于此，我们在探索高校“去行政化”之始，要明确最初的理论出发点是什么。通过对高等教育本质的认识和大学发展的内在逻辑分析，我们可以看出，大学自治与学术自由是高校去行政化的逻辑起点。

（一）大学自治与学术自由是高等教育本质的内核

高等教育不仅是培养高级专门人才的活动，还是传播、研究、发展高深学问的领域和场所。高等教育作为一种教育活动形态，其作为客观存在实体的基本形式是“大学”。大学首先是一个学术活动的团体，无论是教学、科研还是社会服务，高等教育都是以高深学问为基础和起点。大学最基本的功能是学术活动，大学其他的主要活动只有与教学和学术相关联才具有合法性。④学术性作为高等教育历史本原的质的规定性，要求高等教育(微观)活动必须据学术而活动或像学术那样活动。“支配着大学的根本是学术，大学正是在学术这一本质特点上，确定着自己存在的根据、自身与他物之间的关系以及自身的发展。”⑤

学术自由是高等教育的本质规定，大学自治是高等教育的内在要求。1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开了世界高等教育会议,提出了《21世纪的高等教育:展望和行动世界宣言》，认为把高等院校“自治”作为应对世界高等教育变革所面临的主要任务和原则之一，并指出高校“自治”是高等教育获得成功的基本前提,也是高校良好运作和改革成功的首要保证和条件。

因此，可以这样说，大学自治与学术自由是高等教育赖以生存发展的灵魂，是高等教育发展所坚持的重要原则和价值导向。高等教育要健康发展、成长壮大,自治和自由不可缺失，失去了自治和学术自由,高等教育就失去了精华。从这种意义上来说，强调高校“去行政化”，实际上是对高等教育本质的一种回归。

（二）大学自治与学术自由是大学发展的内在逻辑

大学自治和学术自由是西方源远流长的一种学术价值观。大学起源时是行业协会式的、高度自治的“学者团体”,是一个纯粹的学术组织，学术是唯一目标，自治是高深学问的最悠久传统之一。英国学者科班(A lan B1Cobban)曾说过:“学术自由思想的提出以及永久的警戒保护它的需要,可能是中世纪大学史上最宝贵的特征之一。”⑥大学自诞生时起，就在自治的基础上为其争取学术自由而努力。

大学发展至今，不论其职能如何演变,学术自由与大学自治一直是大学不渝的目标和理想。《世界高等教育宣言》明确指出:大学自治和学术自由是21世纪大学发展的永恒原则。哈佛大学前校长D.博(Derek Bok)认为,为了维护公众的利益,政府有时可以对大学做出适当的约束。但是,这种限制应以不妨害学术自由为限度；英国历史学家H.帕金教授认为，大学追求、传播知识需要自由。当控制大学的种种力量软弱分散时,大学之花就开得绚丽多彩；当种种控制力量强大时,它可以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制,从而给大学造成损害。⑦大学作为从事高深学问的研究与传播的场所，需要自由探索的精神与宽松的学术环境，需要坚守大学内在的学术性,而这种大学内在的学术性意味着大学自治和学术自由具有不可缺失性。

由此可见，大学自治和学术自由既是学术活动本身顺利开展所必须的前提,也是大学为了自身发展所必须拥有的权利；学术自由与大学自治自始至终是大学发展的理念精髓，是驱动大学向前发展的内在动力，也是大学“去行政化”的逻辑起点。

二、高校“去行政化”在执行中的难点

高校去行政化的理念已存在很长时间了，但在实际操作过程中，却还没有取得明显的效果。究其原因，在于长期以来，高等教育内部环境和外部环境两个方面都对高校“去行政化”造成一定的困扰。

（一）外部环境：中国社会文化环境因素的影响

在文化层面上，在中国漫长的历史进程中，许多重要的思想和观念演化为一种文化基因和文化积淀，成为人们普遍认同的价值原则和行为准则。在中国传统文化中，“学而优则仕”就是其中一个重要的观念。在这种悠久的仕进文化的导向下，中国人注重官衔、头衔、坐次、排名，中国文化中的“唯上”成分较重，因此，在很大程度上，高校领导和教师在接受、对待、处理问题时，唯上思想比较重，唯上是从，更多服从的是行政式的指令。

在社会层面上，功利化思维和“官本位”心态在社会上广泛存在，国家和地方政府的一些部门中也不同程度地存在“官本位”现象，社会上存在一套较为清晰的行政化体系。高校作为社会的组成部分之一，难免不受到社会“官本位”意识及其体制的影响，高校行政化倾向也就应运而生。

在中国这种“官味”较浓的社会文化环境中，高校“去行政化“不免会受到一些困扰。“中国目前是以行政级别来衡量社会地位，住房、医疗、政府谈话、民间交流，全跟官级连在一起，没这个什么都干不了。如果‘官本位’是前提，如果全社会都以行政级别为导向，那单独取消高校的行政级别就是贬低教育。”⑧社会功利思维、官本位意识以及整个社会的行政化导向，给高校“去行政化”带来不少的难处。由此可见，高校“去行政化”的困扰显然是在整体社会文化背景下透露出的一种沉重的社会现实。

（二）内部环境：中国高等教育内在发展因素的制约

在西方，高等教育从产生之时起就体现出独特性，如大学自治、高深学问等。在大学长期的发展历史中，逐渐形成了独特的文化传统和价值内涵，它们在高等教育的发展中表现出强大的历史惯性。我国则不同，直到19世纪末20世纪初，随着西学东渐，近代高等教育制度和思想才被引入中国，高等教育在中国并没有形成深厚的文化传统。⑨同时，我国兴办高等教育的最初目的是根据国家需要培养强国富民的新型人才，和基础教育一样，是作为国民教育计划的一部分，其发展受限于国家整体的教育规划。因此，我国高等教育缺乏自治发展和学术自由的内在文化底蕴和历史传统。

基于这种发展特点，在我国高校的外部管理上，高等教育主要由政府投资、举办和管理。“从招生到就业、从专业设置到课程建设、从教师招聘到学校领导任命，从每一项经费的下拨到每一项成果的验收，都是政府在管。”⑩可见，政府对高校的管理可谓是大包大揽，在政府管治与大学自治的博弈过程中,大学总是处于被动地位,大学自治权难以落实。

在我国高校内部管理上，高校是国家行政体系在高教系统中的延伸，隶属关系清晰，建构了一个严密的组织结构。行政权力因受到法律和制度的保障而成为显性权力，学术权力则成为隐性权力，彰显不够。行政权力对学术事务过多的干涉使学术权力难以发挥作用，还导致了官本位价值取向对教师价值观的动摇。（11）正如美国学者阿特巴赫（P·Altbach）所指出，随着高等教育领域中行政人员的数量增长，高级行政人员的管理权力大大加强，他们控制了预算和学术规划。大学早期存在的人们之间的密切关系和人文标准正在受到规模、制度和程序的侵蚀，大学“不可避免地官僚化了”。（12）虽然，政府和高校本身都已采取了一系列措施，但学术权力彰显度仍然不高，高校行政化倾向依然明显。

（三）内外结合因素：高校内部缺乏新的体系或机制与社会对接

高校的健康发展，需要良好制度或机制的保障,需要一个能够遵守规则的制度环境相配合。然而，我国大学自治的文化基础失落，学术环境不严肃,目前高校除现行的行政管理体系外，没有形成一种可抗衡或取代的相应的管理机制，高校“去行政化”的运行缺乏良好有序的制度环境，缺乏与社会有效融通的独立机制，没有一套和社会其他方面配套的机制和管理模式。而目前社会上有一个很清晰的行政体系，高校如果没有现在的行政管理模式，在运作过程中会碰到很多困难，正如一些专家所指出的那样：“没有行政级别，不知道该和谁对话，找不到主要负责人，让你很难办事，使学校发展受阻。”因此，在缺乏新的体系或机制的情况下推行高校“去行政化”，高校在发展过程中可能会遇到许多困扰，这给高校“去行政化”构成不少障碍。

三、高校“去行政化”的现实突破点

虽然高校“去行政化”面临不少难点，但从长远发展来看，是高等教育发展的一种趋势。在执行过程中诸多现实困扰的存在，只能说明高校“去行政化”并非一蹴而就。”要改变长期以来高校行政化的积习，决非朝夕之功。高校“去行政化”要找准突破点，先局部突破，后整体推进。

（一）先立再破，构建高校与社会衔接的相关配套机制

去行政化不是说把行政级别去掉就完事，应该有配套的制度。在高校“去行政化”过程中，要走先立再破，渐立渐破的谨慎道路，先确定配套机制，然后稳步推进，不至于去行政化后形成管理上的“真空”而产生紊乱。正如教育部部长袁贵仁所说：“要建立起一套新的、适合学校特点的管理制度和配套政策，然后逐步取消行政级别和行政化管理的模式。”（13）高校的“去行政化”要随着政府管理体制的改革，适应国家行政管理体制改革的要求，和社会其他方面配套改革协调进行，逐步推进，构建高校与社会衔接的相关配套机制。

（二）改革创新，重构高校内部管理机制

高校内部应该有良好的文化机制和管理机制,要树立追求学术自由、学者自律的大学精神，改变高校内部“官本位”的价值取向和行政权力干预学术的现象，确立学术地位和学术尊严。

在管理理念上，要打破“官本位”思想，树立管理就是服务的理念，摆正学术权力与行政权力的位置，寻找学术权力与行政权力的平衡点。

在管理机制上，高校要建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代高校制度，明确界定政府、学校、行政、学术的权限，加强学术自治。通过内部管理制度建设，营造尊重学术自由，祟尚学术至上的环境和氛围。充分发挥教授在教学、科研和高校管理中的作用，强化教授的话语权，教授群体的话语权强了，行政化倾向就会相对弱化。

在管理形式上，加强学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会的建设，探索建立高校理事会，让更多的社会人士参与高校的决策咨询。在这方面，可以借鉴西方国家的一些做法，在西方许多国家，教师、学生等都成立自己的团体来维护权力，如美国的大学教授联合会、日本的教师联合会、德国大学生联合会、美国著名的卡内基教育基金会、韩国的教师家长联合会等。吸纳社会力量参与高校的宏观决策，构建有利于高校发展的教育中介组织，使行政部门不再成为公共管理的唯一中心，将高校权力和影响力的重心从行政部门转移至全体教师的身上，让教师、学生和社会各界人士有权参与高校管理及其他事务。

（三）适当放权，政府及教育主管部门转变角色

当前，我国政府不仅是高等教育的主要投资者，而且是高等教育的办学者和直接管理者。政府对高校管理太细、包办太多，容易使高校陷入行政化的泥潭。因此，要实现高校“去行政化”，政府及教育主管部门应当转变角色，适当放权。

政府及教育主管部门要将相应权力充分授予高校，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。在办学权方面，政府应当将它交给高校，高校作为具有独立法律地位的法人，要使之真正拥有独立办学的法人实体地位；在管理权方面，政府及教育主管部门应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理高校，而要给予高校更大的自主权，推动高校法人治理结构的构建和完善。政府应主要从宏观上进行调控，如制定高等教育的宏观政策，协调高校、社会、市场之间的关系，为高校竞争提供公平的制度环境，为高校办学质量的提高予以督促和保障。总之，政府及教育主管部门的角色应当从高校的办学者和管理者，转变成协调者和质量监控者。

注释：

①⑩杨晨光：《大学需要重学气轻官气——全国人大代表热议我国高校如何转变行政化倾向》，《中国教育报》2010年3月9日，第2版。

②（12）王英杰：《大学学术权力和行政权力冲突解析——一个文化的视角》，《北京大学教育评论》2007年第1期。

③陈平水、温海燕：《高等教育经济学逻辑起点探析》，《山西大学学报》（哲学社会科学版）2008年第2期。

④〔美〕詹姆斯·杜德斯达：《21世纪的大学》，刘彤等译，北京：北京大学出版社，2005年，第111页。

⑤洪辉煌、程广文：《论高等教育本质与多元化质量观》，《东南学术》2008年第1期。

⑥胡仁东：《大学核心精神:学术自由与大学自治》，《现代教育科学》2006年第4期。

⑦徐辉：《论现阶段我国政府、社会与高校的关系》，《高等教育研究》1994年第2期。

⑧李立强：《中国人民大学校长纪宝成表示:单独取消高校级别将贬低教育》，《新京报》2010年3月7日，第A11版。

⑨赵婷婷：《高等教育思想的元研究》，《高等教育研究》2006年第3期。

（11）关辉：《论大学学术权力与行政权力关系》，《江苏高教》2008年第6期。

（13）袁贵仁：《现代学校制度——逐步取消行政级别和行政化管理模式》，《中国教育报》2010年3月1日，第2版。

（作者：深圳信息职业技术学院副院长）