特区一体化与城市均衡化

谭刚

特区一体化与城市均衡化

谭刚

深圳市第五次党代会是在深圳经济特区创办30周年这一重要节点和关键时刻召开的一次重大会议。党代会通过的“努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市”的战略目标，对于深圳未来长期发展将会产生十分重要的指导作用。党代会选举产生的新一届市委领导班子，将有力地带领全市人民焕发激情、干事创业，再创深圳辉煌。

一、特区扩容推动了特区功能与城市空间的有机融合

从城市发展的角度来看，党代会所提出的国际化战略目标十分突出，不但体现了自深圳经济特区成立以来特别是从特区向城市转型以来的客观发展历程，而且又融合了提升为国家战略框架下的城市发展定位的根本要求（如2008年底通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中对深圳“一区四市”的战略定位），特别是突出了今年4月签署的《粤港合作框架协议》等新国家战略对包括深圳在内的珠三角核心城市的新要求（如“世界级新经济区”、“世界级城市群”等定位明显更高的新战略目标），同时也与深圳历次党代会所明确的发展思路相衔接①，而且更为重要的是突显了在全球城市体系和国家城市体系下深圳的主要优势和核心竞争力。

几乎是在深圳确立“现代化国际化先进城市”战略新目标的同时，在深圳特区即将迎来创办30周年之际，中央批准深圳特区扩大到全市范围②，不但有助于根本解决长期以来存在的特区内外二元现象和城市二元结构，而且更为深圳在特区一体化和城市均衡化条件下迈向新战略目标提供了战略性新机遇。

回顾深圳成立以来的发展历程，经济特区与大都市构成了深圳特有的双重功能：作为经济特区，深圳率先推进改革开放，成为中国特色社会主义道路的探路者和先行者；作为大都市，深圳创造了世界工业化、城市化、现代化的一系列发展奇迹，从边陲小镇快速成长为具有一定规模和实力的现代化国际化新兴都会。

需要关注的是，深圳的特区功能与城市功能在创立时间和适用范围上是存有差异的。从创立时间来看，深圳先设市（1979年）而后办经济特区（1980年），但就发展成就而言则表现为由经济特区到现代新兴都会的发展顺序，伴随深圳经济社会的快速发展，深圳开始加快从经济特区向现代化都市发展；从双重功能的空间适用范围来看，经济特区局限于早期划定的地理空间之内，覆盖范围仅占城市面积六分之一左右，特区功能与城市空间一直未能有效重叠。这样一来，由于特区功能与城市地理空间的分离状态未能随同城市经济社会发展而有机融合，特区内外在经济与社会发展、城市形态、法律制度等方面所形成的落差不断加剧，结果出现日益严重的二元现象，其中既有属于体制改革、制度创新所形成的特区内外一体化问题，更有属于城市空间范围内由于工业化、城市化进程差异而出现的城市发展不均衡问题。前者表现为在改革开放政策、制度及立法机制等方面出现的明显区别，后者则表现为在城市公共产品建设与公共服务供给等方面所出现的显著差距。

伴随深圳从经济特区日益向都会城市加速发展，在全市范围内消除二元结构、促进特区内外一体化、实现特区功能与城市功能有机融合，便越来越成为深圳面临的重大现实问题。从这个意义上说，在深圳市成立31年、深圳经济特区创办30年的重大节点上，中央批准同意深圳经济特区范围扩大到全市，将从根本上有效解决长期困扰深圳的特区功能与城市空间分离的难题，推动特区与城市双重功能的有机融合，从而为深圳未来发展开启更为广阔的成长空间。

二、推动公共设施建设与服务均衡供给是特区扩容后的重要任务

适应特区扩容后特区功能与城市空间有机统一的发展趋势，当前深圳应当在特区一体化和城市均衡化等多个方面加快推进。前者立足于特区功能，主要体现为原有及创新后的经济特区体制、法律及政策、运行机制从小特区向大特区扩展和覆盖，实现特区体制机制及法律体系在全市范围内的一体化；后者立足于城市功能，要求在全市范围内均衡推进城市化进程，既要解决原来因二元化发展而存在的历史欠账，又要按照新发展目标推动全市空间内的深度城市化，为实现城市新目标搭建发展公共平台和服务体系。相比之下，特区一体化因涉及诸多事关特区创新的体制机制问题而更加艰巨，城市均衡化因既要解决历史欠账又要构建城市发展新平台和服务体系而尤显紧迫。

对于在特区功能与城市空间相分离背景下出现的特区内外二元现象，笔者负责的课题组曾选择32项指标，从经济发展、法律制度、城市功能与设施、社会与人口等四个方面，综合评估了本世纪初叶深圳特区内外的二元差异现象。③随着“十一五”时期深圳开始着力推动特区内外一体化发展，特别是在城市功能与空间布局、基础设施建设、城市公共服务体系等方面侧重向特区外发展，近年来特区内外在城市公共产品及服务方面的绝对差距有所减少，但从总体上看特区内外在城市规划功能、公共设施配置标准、公共服务供给等方面的差距仍然十分明显。反映在市民日常生活中，就是“乘车难”、“看病难”、“入学难”等全市性民生热点问题在特区外表现得更为普遍、更加突出。④

显然，以城市公共产品和服务供给为突出代表的特区内外二元现象和城市非均衡问题，已经成为阻碍深圳经济社会协调发展的重要制约因素，对全市整体发展带来日益明显的负面影响，不但削弱了城市整体功能的提升，而且还在较大程度上制约了城市发展空间，降低了在全市范围内的资源配置水平，增加了城市发展环境压力，对于实现在国家战略层面上所确定的城市发展目标，也将产生不利影响。从这个角度来分析，加快建设城市公用设施、优质提供公共服务，进而推进城市均衡化发展，便自然成为特区扩容后最为紧迫的工作任务之一。

严格说来，城市公共平台（公用设施）建设与公共服务供给是城市发展的应有内容，不论特区功能是否与城市空间相统一都应当得到保障，在特区功能与城市空间有机融合之后更应优先确保。从这个意义上看，深圳特区扩容后，随着特区功能与城市空间相统一、随着特区与城市双重功能的一体化协同推进，一方面加快弥补原来在城市公用设施建设和公共服务供给方面的历史欠账，另一方面按照“现代化国际化先进城市”的总体目标，在全市范围和特区空间内规划建设标准统一的公用设施、提供全市均衡化的公共服务，便自然成为一项十分紧迫的重要任务。

三、城市均衡化既要解决历史欠账更要构建城市发展新平台

特区扩容后，随着特区功能与城市空间的有机统一融合，在推进城市功能均衡化发展时既要立足解决原来二元结构中的历史欠账，更要着力于为城市新目标构建发展新平台和公共服务体系。为此，近期可重点做好以下工作：

第一，按照现代化国际化先进城市标准提升城市功能，加快中心城区、新城区、功能区建设，以城市圈层梯度推进方式实现功能组团聚合布局，完善城市空间布局，推动城市发展要素和资源在全市范围内优化配置，形成在空间上均衡合理分布的多层次现代化大都市体系。

第二，进一步规划和统一城市建设标准，合理规划和调整全市重大基础设施建设的布局与重点，通过新区及功能区发展、轨道交通等重大设施建设、城市更新、旧城旧村改造、产业园区整合等多种途径，促进薄弱地区城市公用设施跨越式发展。

第三，建立与经济发展水平、要素资源及生态环境、人口体系相适应的城市公共产品及服务供给体系，重点加强科教文卫设施建设及服务供给，如：优先在相对薄弱地区共建体育设施、市级医院、寄宿制高中；根据街道偏远程度、交通状况及人口规模，统一配备能够适应环境需要的特殊医疗及交通装备；改善街道尤其是偏远社区基层医疗卫生装备，完善基层疾病预防控制机构，推广建设社区健康服务中心，强化建设工业区及人口稠密点的厂区型健康服务中心；参照国际化发达城市标准，均衡建设社区综合服务站、文体广场等标准化设施，完善各级各类社区建设，推动传统社区向新型城市社区转型，提升市民生活质量；在全市范围内均衡安排市级文化体育娱乐活动，重点向旧城区及边远街道倾斜。

从中长期来看，深圳有必要在特区扩容后发展空间得以拓展的基础之上，按照“现代化国际化先进城市”的战略目标，在城市功能、城市层级、城市集群以及核心作用等四个方面有所突破和提升⑤，从而在更高标准上推进特区一体化和城市均衡发展。就操作层面而言，则应抓住粤港澳合作逐步纳入国家战略的有利时机，积极探索深港合作共建国际都会的有效路径，增强深圳在珠江口东岸城市群的带头作用，在构建粤港澳“世界级新经济区”、“世界级城市群”进程中，更好地发挥深圳的核心功能和重要作用，不断形成和增强深圳的国际商务、金融服务、技术创新和制度整合等独特功能，最终形成以深港都会为先导和核心、依托并带动珠三角城市群发展、成为亚太地区最具活力和竞争力的世界级城市群。

注释：

①五次党代会均明确提出国际化发展思路：第一次党代会提出建设外向型多功能的国际性城市；第二次党代会提出建设现代化国际性城市；第三次党代会提出努力建设园林式花园式现代化国际性城市；第四次党代会强调建设国际化城市；第五次党代会提出当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市。

②考察创办于1980年的中国4个经济特区可能发现，截止到2010年之前，除深圳经济特区范围一直没有变动以外，其他3个特区的空间范围都先后进行过不同次数的调整，如汕头特区先后于1984年、1991年两次扩容，特区面积从1.6平方公里扩大到234平方公里；珠海特区经1989年调整后面积从6.7平方公里扩大到121平方公里；厦门特区经1985年调整特区面积从2.5平方公里扩大到131平方公里，2010年与深圳特区一样特区面积扩大到全市。

③课题组以2002年的数据为基础，通过定性和定量相结合的测算，特区内外二元指数为0.51左右（数值越接近于0表明差距越大，越接近于1表明差距越小），其中城市基础设施及服务差距最大（二元指数为0.25）、法律与制度差距次之（二元指数为0.4）、其后是人口与社会服务差距（二元指数为0.58），相比之下产业及经济的差距较小（二元指数为0.66）。

④例如，2009年深圳特区内外生产总值比为1.21，特区外每平方公里产值仅相当于特区内的21%；在道路方面，特区关内规划道路建成率接近100%，而宝安区为70%、龙岗更是只有40%；在医疗卫生方面，全市万人病床拥有量为17.6张，而龙岗区只有9.4张；在教育方面，特区内高中生人均教育事业费支出是16437元，龙岗为11906元；此外，在养老保险、最低工资标准、低保福利等涉及民生政策的各个领域几乎同样存在明显差距。

⑤谭刚：《深圳的国家战略定位与国际化发展路径选择》，《特区实践与理论》2009年第2期。

（作者：深圳社会主义学院副院长、研究员）