特区“税”月

吴昇文

特区“税”月

吴昇文

物换星移，弹指一挥间，深圳特区已经整整三十年。伴随着特区前行的脚步，深圳特区税收事业发生了翻天覆地的变化，税收总量扩大了近万倍，税收征管、纳税服务、队伍建设等方面均实现了巨大跨越。作为深圳特区的创业者之一，笔者见证了特区“税”月的艰苦历程，其间引以为豪、可圈可点、可评可述的事情很多，尤其是特区税制改革、征管改革、创新税收宣传、服务产业转型升级等几件事情为深圳税收事业的发展添上了精彩的一笔。

五个统一：中国税制改革的奠基之作

深圳经济特区创立之初，经济规模小，资金匮乏，税收收入很少，国家也不可能为特区建设提供大量资金。为此，特区大胆借鉴并吸收了国外发展市场经济的经验，提出了一条全新的经济发展思路，即：建设资金以吸引外资为主，企业结构以三资企业为主，产品销售以出口创汇为主，经济运行以市场调节为主。但是，特区税收却仍然沿用传统的产品经济税制。这种税收制度是我国计划经济体制的产物，随着特区经济的迅速起步，日益暴露出不适应性。一方面，深圳地处改革开放前沿，市场经济发育早，多种经济主体同时存在，但对不同性质、不同所有制企业，特别是外资企业和内资企业分别实行不同的税收法律法规，采用不同税种、不同税率、不同优惠政策，造成企业之间税负不平、优惠不公，阻碍了企业的平等竞争，制约着特区经济的发展。另一方面，对外开放使特区在全国率先出现许多新的经济组织形式和经济活动方式，传统税制存在较大的“盲区”，导致一些该收的税没有被收上来，国家税收白白流失。

当时，摆在我们面前的有两条路：一条是继续沿用传统税制，等待观望，裹足不前；另一条是大胆改革特区税制，建立起适应特区市场经济发展、实现税负公平、堵塞税收漏洞的税制体系，先行先试，走出一条税制改革的新路来。但这种全新的实践必须承担不可预知的风险和压力。凭着对特区发展源自内心的使命感和责任感，凭着一种敢闯敢冒敢干的精神，在中央允许特区大胆探索的有利形势下，我们没有犹豫和退缩，义无反顾地选择了后者，承担起“试验田”和“窗口”的责任，开始了艰辛的税制改革探索历程。

我们突破传统计划经济的束缚，确立了“统一税法、平等纳税、税种宜少、税负宜轻、优惠从宽、征收从简、管理从严”的新型治税思想。在国家有关部门和市委、市政府的大力支持下，先后于1985年统一了企业所得税税率；1987年统一了内外资企业房产税、车船使用税，1989年统一了印花税，从而统一了特区的地方税制；1988年对外商投资企业停止执行工商统一税，比照内资企业征收产品税、增值税和营业税，统一了特区内外资企业的流转税制；1987年至1989年，按国家和深圳特区产业政策统一了特区税收优惠政策；1992年统一了企业所得税计税标准，从而统一了特区内外资企业所得税。经过上述“五个统一”：即特区企业所得税税率、地方税制、流转税制、优惠政策和企业所得税计税标准的统一，逐步构建起适应社会主义市场经济体制的特区税制，为全国税制改革奠定了基础，积累了经验。

征管改革：科学征管体制的先行探索

一个好的税制，需要一个好的征管体制作保障。在深圳特区率先推进税制改革的同时，也在全国率先进行了征管体制改革的实践与探索。

1988年，针对传统征管模式日益暴露的问题，我们将原有“一员进厂，各税统管，征管查集一身”的征管模式改为“征、管、查”三分离的税收征管模式。这是深圳第一次征管改革，不仅冲破了旧模式，还涉及到税务干部自身利益的调整，改革虽然只是分局内部的“征管查三分离”，还不能彻底解决原有征管模式固有的弊端，但在组织收入、加强内部监督和发挥税收调控作用等方面均起到了重要作用。

1994年实行新税制和国地税机构分设，两套税务机构分设使征管业务范围和征管对象发生了变化，原有征管格局被打乱，纳税人的负担明显加重，简化征管程序、提高征管效率的呼声越来越高。而“三分离”征管模式下既按地域又按经济性质设立税务分局，争抢税源与征管漏洞同时存在，保姆式管理与专管员特权同时存在，征纳双方的权力义务不明确，专管员收“人情税”的现象难杜绝，因此，探索构建新型征管模式成为当务之急。针对这一情况，在充分借鉴国外先进经验和理念的基础上，制定了《深圳市地方税务局征管改革总体方案》，于1996年1月1日起正式实施。这次改革彻底打破了原有征管模式，在全市地税系统按税务登记、税款征收、税务检查三大系列设置分局。税务登记系列成立专门的税务登记分局，集中办理各类纳税人的税务登记，既方便了纳税人，又杜绝了漏管户；税款征收系列按区域设置若干征管分局，依照属地原则征管税收，实行统一征收，集中管理，分级入库；税务检查系列设置若干检查分局，对纳税人实施ABC分类检查。

这次改革，我们充分吸收了国外先进的税收征管经验，全面实行了企业自行纳税申报制度，广泛推行了计算机在税收征管中的应用。当时很多人对改革抱怀疑态度，对推行自行申报和应用计算机就更不理解、不支持，担心没有专管员税能否收上来，认为信息中心不重要不愿意到信息中心工作等等。此外，由于改革还涉及到属地管理原则下分级财政体制的调整、银行入库方式的改变以及纳税人的支持配合等外部因素，难度确实很大。事实证明，我们取消专管员“一人进厂、各税统管”的模式、实行统一登记、属地管理、自行申报、分类检查、税收征管无纸化、申报方式多元化等的做法都是正确的，特区税务人在改革创新中再一次做出了大胆的尝试和积极的探索，为全国的税收征管改革积累了宝贵经验。1997年，总局开始在全国推行“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，2003年又加上了“强化管理”4个字，形成了新的34字税收征管模式。值得一提的是，在推行新的征管模式时，结合深圳外向型经济比较突出的特点，我们率先探索反避税工作，积极推动市政府出台了全国第一个反避税工作操作规程，为深圳反避税工作奠定了比较好的制度基础。

税收宣传：引领诚信纳税的风气之先

自1996年推行征管体制改革后，深圳的纳税人与税务机关的关系发生了深刻变化，纳税人的纳税主体地位得到了确立，同时也对纳税人自身的纳税意识提出了更高要求。为了适应这一转变，普及和提高纳税意识，深圳地税提出了“转换观念、改进方法、坚持不懈、注重实效”的宣传工作思路，并确立了“争取用两到三年时间使深圳公民纳税意识有一个质的飞跃，使深圳成为全国公民纳税意识最强的地区之一”的工作目标。

根据这一目标和思路，深圳地税系统努力开展税收宣传工作，率先在全国推出税务公报制度，每月印制《深圳税务公报》，免费发给纳税人，帮助纳税人了解和掌握最新的税收政策和税政疑难问题，受到了纳税人的一致好评。同时，在深圳市主要报刊上开设了固定的税收专版，在深圳电视台开办了“税收直播室”，取得了很高的收视率，还在电视台常年滚动播出税收宣传公益广告片，在深圳机场、主干道及市区繁华地段设立了固定的税收宣传公益广告牌和电子大屏幕，逐步形成了报纸上有文章、电视上有图像、广播里有声音、闹市区有广告、纳税人手里有资料的全方位立体宣传网络。深圳地税的宣传工作取得了显著的成效，并形成宣传长效机制，到目前为止仍处在全国的领先位置。

在税收宣传工作中，最值得一提的一件事是：我们提出了“有了您的纳税，才有深圳的辉煌”这句著名的宣传标语。在以往，全国大部分地区的宣传口号都是诸如“纳税光荣，偷税可耻”等生硬提法，虽然取得了一定的宣传作用，但是纳税人更加希望从政府层面对自身诚信纳税的行为进行充分的肯定，因此为了在税收宣传口号中直接体现对纳税人的这种认同，我们转变观念，更加侧重正面引导，并在社会上广泛开展税收宣传标语的征集活动，最终确定将“有了您的纳税，才有深圳的辉煌”作为特区税收宣传的新口号，并采取多种形式，在全市范围内进行广泛宣传，以这个简明亲切的口号，宣传自觉依法纳税光荣的意识，受到了社会各界的广泛好评，特别是纳税人的高度认同，极大地提升了纳税人诚信纳税的光荣感和自豪感，拉近了征纳双方的距离。时至今日，这一口号已不仅是深圳市民家喻户晓的税收宣传口号，而且是深圳纳税人骄傲的象征。

经过坚持不懈的税收宣传，深圳依法治税的社会环境得到明显改善，公民依法纳税意识有了明显提高。我们连续多年与深圳大学开展的税收社会问卷调查显示，有近96%的市民表示愿意自觉履行依法纳税义务，在深圳，法人企业主动纳税申报率已达到98%，个体工商户已达90%。

“政策扶持”：税收服务发展的精彩之笔

深圳特区早期发展靠的主要是优惠政策。少税种、低税率、轻税负、多优惠，促进了特区经济社会的蓬勃发展。为了发挥好税收优惠对吸引投资的作用，我们积极争取中央给予特区包括所得税15%优惠税率、增值税“地产地销”免税以及地方税减免等一系列优惠政策和灵活措施。同时，充分运用税收调控经济的职能作用，为深圳特区经济发展、产业转型建言献策。比如在“三来一补”企业发展和转型升级问题上，早在1991年就针对“三来一补”企业科技含量低、规模小、用工多、耗费大、效益低的弊端，向市政府提出防止产业发展“空心化”、促进“三来一补”转型升级、发展高新技术产业的政策建议。此后几年，随着对“三来一补”企业政策的收紧，大量“三来一补”企业向东莞和惠州等地转移，有些领导开始担心由此带来的对经济和税收的负面影响，我们用详实的分析和数据说明利害，坦陈产业转型升级对培植和涵养地方税源、对深圳经济长远发展的重大意义。应该说，我们的分析和建议对深圳市委市政府提出并坚定不移地推进产业转型升级，发展高新技术产业起到了积极的推动作用。从当前省里推动珠三角产业转型升级来看，深圳对“三来一补”的转型升级早了十多年。

在发挥税收政策扶持经济发展上，深圳出台高新技术企业优惠政策“22条”的经过值得一说。上世纪90年代中期，深圳特区以科技驱动为特征的新一轮发展正处在一个关键时期。时任市委书记厉有为同志专门带领我们到华为等高新技术企业实地调研，全面了解高新技术产业发展情况。我们发现，当时起步不久的深圳高新技术产业要进一步发展和壮大，亟需包括税收在内的各项政策扶持。但是，1994年税制改革以后，特区独有的税收优惠政策越来越少，一些被取消，一些成为全国普惠；税收管理权限也基本上收归中央。在这种情况下，如何继续发挥好税收促进经济发展的职能作用成为我们关心和研究的课题。基于对深圳发展高新技术产业强烈的内在认同，在市委市政府实施发展高新技术产业的战略后，本着“不争论、大胆试”的原则，我们迅速抽调税政、法规、征管、稽查等部门的骨干力量组成专门的工作组，充分借鉴美国、日本发展高新技术产业的经验，与财政、国税、科技、人事等部门一起反复研究、讨论和修改，为深圳高新技术产业“量身定做”各项优惠政策，全力支持高新技术产业发展。

我们的探索最终付诸实践。1998年2月，深圳市政府正式出台《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》，规定共22条，其中直接涉及税收优惠政策的就有8条。这8条充分用足用好了各项优惠政策，在当时，“22条”不仅开创了国内以系统的优惠政策促进高新技术产业发展的先河，而且直接引发了深圳新一轮的高新技术产业发展热潮，奠定了深圳在全国高新技术产业的领先地位。但同样，政策在出台前后引起了很大争议，有人甚至提出有些优惠政策超出权限必须纠正等等。对此，我们积极解释说明和请示汇报，争取国家支持并建议国家出台促进产业升级的优惠政策。从之后国家出台的相关文件中可见，22条中的许多内容也被采纳。

（作者：广东省地方税务局局长）