试论物权法背景下的政府行政行为调适

周 莲

(武钢党校管院 文法系,湖北武汉430081)

试论物权法背景下的政府行政行为调适

周 莲

(武钢党校管院 文法系,湖北武汉430081)

物权法是一部具有里程碑意义的法律,它的实施同样影响着行政机关,要求行政机关树立物权观念,依法行政,尊重和保护公民的合法权益。本文从物权法实施对政府行政行为的影响入手,提出政府行政要在行为理念、行为方式、制度建设、社会监督等方式进行调适。

物权法;行政行为;调适

一、物权法背景下政府行政行为的定位

物权法出台的重要目的之一是保障私权利,但是私权利的保障不少直接涉及行政机关或行政权,经统计在物权法247个条文里,就有至少40多个条文涉及行政机关或行政权。政府的行政行为通过多种途径和形式渗透进了物权的设立、变更、转让和消灭的全过程。物权法的出台不仅仅规范了权利人享有的权利,以及这些权利受到侵害时如何得到保护,更重要的是通过相关条款对行政机关行为的规范充实了行政法治的内容,厘定了国家的保护职责,并对物权的保护方式及法律责任作了规定。因此,物权法的实施对政府行为的进一步规范化、法治化产生了深远影响,政府行政行为必然在《物权法》作用下进一步规范,政府职能权限配置、行政决策、行政执行以及监督体制都将随之作出调整。后物权法时代不论是在法律制度领域还是在思想意识层面都有巨大的改变,政府行政行为应适应时代发展有更加明确的定位。一方面,政府是服务型政府,为了公共利益的需要,通过政府公权力保护物权,促进经济、政治、文化全面发展;另一方面,如果政府行政行为实施不当或过度,将导致寻租泛滥,加大社会成本,降低市场效率,阻碍经济发展。所以,政府行政行为要把握“度”,过犹不及,适度的政府行为才能促进市场经济健康、有序、高效发展。

(一)政府在保护物权中的法定职责和义务

在物权法背景下,行政机关应当转变观念,树立保护物权的意识和责任感,清醒的认识到自己负有保护物权的法定职责并积极的履行该职责,为物权提供强有力的保护。因此,当物权人依法请求行政机关保护其物权或者行政机关发现物权人的权利受到不法侵犯时,行政机关应该启动行政程序,切实有效保护物权人的权利。政府在保护物权上的法定职责主要可以分为三个部分:第一是通过登记来确认物权,这实际是对物权的事先保护,预防发生物权纠纷。行政机关在物权登记过程中,应当牢固树立服务意识和保护物权的意识,依法全心全意为物权人和物权登记申请人提供服务,落实对物权的事先保护。第二是物权管理,即政府应当依照法定的权限来维护私权,保护私权。第三是私人侵犯物权时,行政机关对侵权人予以制裁。私人侵犯物权的行为同时违反了行政管理规范,那么行政机关出于保护公共利益的目的就应当对该侵权行为实施行政处罚。

(二)政府行政行为的边界

以往的法律没有清楚界定“权利”归属,给政府不当行政行为客观上造成了逻辑空隙,认为只要是法律没有规定所属的,就归政府管辖,因此政府行为可以说没有边界。物权法界定了“权利”范围,其本质也是界定了政府行政行为的边界。“公共利益”是政府行为的范围,而私权则是政府行为的边界。政府应按照《物权法》的规定,“公共利益”范围之外的领域,政府不应当干预,要做到“无为”而“治”。在目前学者的讨论中对“公共利益”的界定还有不少争论。政府行政行为只有当“公共利益”需要时才能发挥积极作用,但物权法没有对“公共利益”的具体范围设立规定,这就为政府行政行为的滥用埋下隐患。对于“公共利益”笔者认为它是一个与私人利益相对应的范畴,私人利益指的是单个社会主体的利益,而公共利益则着眼于社会所有主体的共同的整体直接利益,它是公众利益或者与社会公众有关的、为大众所公用的利益。公共利益不是个人利益的简单集合,也不是多数人利益在数量上的直接体现,它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。在政府实施行政行为保护物权时,政府应当正确处理私人利益与公共利益的关系,有义务维系公益与私益的恰当平衡,不能使公益成为合法“侵犯”私益的法定理由。政府基于公共利益的需要限制私权时,个人要服从公共利益的需要,因任何私权都负有公共义务,任何权利在法律上都是受到限制的,世界上不存在不受任何限制的绝对权利。如果一味地以保护个人利益为名对抗公共利益,则公共利益就无法得到保障和增进,最终也会导致个人利益受损或无法实现;同时,也不能以公共利益为名牺牲个人利益。在两者发生冲突时,应当公正进行权衡,认真衡量公民受损害的财产利益与社会获得的公共利益之间的关系,如果对公民造成的财产权益的损害明显大于社会所获得的财产性利益,则不应也不可为之。

二、政府行政行为调适的途径

(一)从行为理念上贯彻《物权法》精神

1.树立物权的平等保护理念

“法律面前人人平等”原本是一项宪法原则,其中的“人”不仅包括自然人,还包括各种经济主体。法律面前各主体一律平等是法治国家根本的宪政原则。我国宪法确定了国家、集体和私人物权平等保护的基本原则,私有财产权是公民的基本人权,也是宪政生存的基础,物权法进一步具体化了这些原则性规定。只有平等保护才有平等的价值标准,个人的权利和自由得不到有效实现。一旦个人丧失了独立性和自主性,权力膨胀而权利受到过度限制,这种结构的严重失衡既是经济发展与社会进步缺乏活力的原因,也是民主政治发展不充分的结果。因此,平等保护是由宪法根本性原则所决定的,也是《物权法》的宗旨所在。在财产归属依法确定的前提下,作为物权主体,不论是国家、集体,还是私人,对他们的物权也都应当给予平等保护。物权法出台后,进一步明确了对物权的平等保护。物权法第3条规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”这也是对宪法原则和精神的进一步重申。因此,物权法出台后,政府首先要加强“物权平等保护”的理念,将“物权平等”的思想纳入政府行为宗旨中,以“平等保护”作为执法指导思想,改变以往对私权利的轻视,真正意义上做到对私权利的尊重和保护。

2.树立为民服务的执政理念

2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中,提出法治政府依法行政的要求之一是必须做到高效便民,即:行政机关的行政行为,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。现代行政法治在要求政府是有限政府的同时,还要求政府必须是服务政府,即政府必须主动履行法定职责,尽作为之义务以服务于社会。政府应当尽其所能保护每一个在其管辖下的人的人权,并且必须尊重因而绝不以任何行动侵犯与它有关的所有人的人权。高效便民不仅体现在行政机关办事程序上尽量方便为民、讲究效率,而且还应在对公民、法人和组织的实体权益的维护上提供高效、优质的服务,是程序效率与实体公正的统一,是党的“以人为本”、“执政为民”的政治主张和行政执法理念的反映。政府应按照《物权法》对便民、利民等方面提出的规定和要求,转变思维方式:按照《物权法》第10条规定:“不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。”我国目前存在多个不动产登记机构,进行多头登记,各自为政,这既浪费了行政资源又不方便登记人登记,因此必须把不动产登记机构统一起来。出于中国机构改革的复杂性和不动产登记制度的考虑,本着“中立为基、公示为本、服务为重、效率优先、兼顾成本、渐进摸索”的改革原则,政府应当改变以往“多头登记、重复登记”的行为模式,在坚持统一法律依据,统一登记机关,统一登记程序,统一登记效力,统一确权证书的前提下探索统一登记制度,减少对当事人带来的不必要的负担和资源浪费。同时,政府应对按照有关权利人和利害关系人知情权的满足、错误登记的纠正、保障预期物权的实现、登记机构的赔偿责任、登记费用的合理收取等规定,从有利于保障当事人权益的角度出发,对物权及其变动的透明性、安全性和经济性,作充分考虑。

3.充分认识政府行政权的界限

现代社会中,政府的行政权不可避免地会侵入物权领域,惟有系统的对物权的行政法规制进行限制,为物权设定行政法义务,把物权与行政权之间的传统转化为物权在行政法上的义务与行政权之间的匹配。建立和完善相应的限制行政法规制制度,为政府设定权力行使的边界、权力运行的程序以及事后的监督与救济机制,以防止政府权力的任意扩张入侵公民私人自治的领域。在物权法在第二编第六章“业主的建筑物区分所有权”中,对业主的具体权利进行了详细的规定,对于一些原本是属于公权力行政管理范畴的事务,赋予了业主自治管理的权力。政府应当在建设中按照“转变政府职能,深化行政管理体制改革”的要求,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不可通过行政管理去解决。必须打破“全能政府”塑造“有限政府”。政府可以适当放松管制,将公权力向社会不断转移,让更多的非政府社会组织成为新型的公权力行使者。公权力的分散与社会化、社会结构的多元化可以赋予非政府的社会自治组织在国家和社会事务管理活动中重要的地位。非政府组织私有性质的一面,亦是比政府能提供更有效服务的。业主自治是一种业主实施物业管理的基本权利,自治的执行主体是业主会议及其常设的执行机构业主委员会。《物权法》的有关规定明确了它们的职责,并赋予其独立的法律主体地位和当事人能力,其自治性组织的法律地位凸显。基于业主自治的基本原则,政府行为不应不适当地过多介入该领域。政府职能部门也应充分认识到包括业主委员会在内的物业管理领域应遵循私权自治规律,充分认识到业主委员会的主角是广大业主。政府公权力应从该领域适度退出,彻底转变管理方式,从传统上的微观、直接管理转向宏观、间接管理,对业主会议及其委员会的组建及运作提供指导和协助,促使其尽快成熟、完善,实现良性的互动。业主应该充分利用自治权利,通过制定自治规范来对本物业区域内的管理活动进行规范,并对违反规范的行为进行处置。

(二)从行为方式上体现《物权法》要求

政府行为方式应当向合法化、程序化、民主化转变:

1.政府行为方式合法化

政府行为方式应当恰当运用。在《物权法》背景下,政府更应率先守法,依法用权。众所周知,没有法律规范就没有依法行政。法治背景下的政府是一个权力有限的政府,这种权力范围的最大边界是不损害公民合法权益。所以,政府行为方式需要进一步合法化。通常情况下,特别是在人民群众认识水平逐渐提高的今天,粗暴命令式的管理已经越来越不为人所接受。“以人为本”的理性教育更容易获得群众的理解和支持。政府的行为应当做到确保人权不受专横权力的践踏,合法化的政府行为必须对权力加以严格限制,必须对政府的权力加以严格的限制,职能部门应当做到杜绝、防止、束缚专横而不受约束的行为方式。

2.政府行为方式程序化

由于在实体上对“公共利益”的内涵和范围难以作明确的界定,通过正当程序控制权力的行使,就成为界定公共利益、保障私权利不受侵犯的有力屏障。程序法的建设方面,要以正当法律程序原则为指导,加强对行政行为的程序控制。在涉及公民财产权时,行政主体必须遵守信息公开、听取意见、说明理由、案卷排他等基本程序规范。具体来说,在《物权法》要求下,政府行为程序化主要包括以下几个方面:(1)征用(收)行为程序化。包括财产评估程序化、补偿标准公示程序化、协商程序化、强制拆迁程序化,使公民能够通过公正的程序,行使抗辩权和防卫权,制约和抗衡政府的公权力,避免行政活动的独断专横,充分发挥程序的发现正义、获得结果正义的功能,实现权力与权利间的互动与均衡。(2)现代行政程序核心制度的听证程序化。在涉及公民财产权时必须予以更加充分的关注。对财产权的程序而非实体保护,意味着在政府干预公民财产之前,要给该公民听证的机会。(3)救济行为程序化。无救济则无权利,行政救济行为包括行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序;政府对合法的征收征用以及违法行使职权侵害公民财产权利的,要给予及时、公平、公正的补偿或赔偿,改变目前补偿不按时、赔偿标准过低、不尽合理的普遍状况。

3.政府行为方式民主化

政府作为社会的管理者,客观上拥有人民赋予和法律授予的管理社会、治理社会的权力,民主化治理模式,要求政府治理行为应当保障人民在国家政治、经济、文化等各个领域中享有同等的权利与公平的利益分配。政府权力的运用不是靠领导“拍脑袋”来决策,而必须采取民主的决策方式,政府决策必须以民主化为原则能够真正代表公共意志而这种民主化的决策前提是决策信息的完全畅通即下情上解上情下达。如在政府的征收中对公共利益的认定,行政机关认定某一利益是否属于公共利益的范围,必须听取群众的意见,特别是利益相关人的意见。通过广泛征求公众和利益相关人的意见,最终判断是否符合公共利益的需要。人民群众虽然不能替代行政决定,但它符合法治原则的要求,而且也是保证行政权力不被滥用的有效手段。

(三)从制度建设上完善控权和权利救济

基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础,对一切国家权力和国家机关具有直接的约束力,只有根据法律或者通过法律才能限制基本权利。政府应将物权法中的一些具体制度转化政府行政中的法律法规与制度规定。比如关于征收征用的条文和补偿的标准具体化,以防止公共利益的名义被滥用。“公共利益的需要”构成限制私有权的理由,也是防止私有财产权被任意侵犯的界限。由于在实体上对“公共利益”的内涵和范围难以作出明确的界定,通过正当程序控制权力的行使,就成为界定公共利益的、保障权利不受侵犯的有力屏障。在征收征用的程序中设定一系列体现行政民主、行政公开、行政公平、行政公正等原则的制度,如信息公开、调查制度、告知制度、说明理由制度、听取陈述和申辩制度、回避制度、职能分离制度、专家认证制度等,使得公民能够通过公正的程序,行使抗辩权和防卫权,制约和抗衡政府的公权力,避免行政活动的独断专横,充分发挥程序的发现正义、获得结果正义的功能,实现权力与权利间的互动与均衡。其次,公正补偿是规范征收行为的有效手段。通过迫使政府为征收付出应有的代价,公正补偿的宪法要求使强制性的征收行为市场化,从而有助于实现社会资源的最佳配置。“政府应依此来完善权利救济机制,充分考虑财产的实际价值、市场价格、预期收益以及当事人遭受的其他损害等各种因素的情况下,遵循比例原则,妥善进行利益衡量,既能使当事人获得应有的补偿、赔偿,又能有效形成对政府行为的经济制约。

(四)从社会监督上加强政府行为规范

物权法并不是一部直接规制政府行为的法律,它所起到的作用仅仅是对政府行为的限制。当然,仅仅依靠政府自身来调控自身行为依然会陷入公权力反复膨胀的怪圈,政府行为同样需要外界约束才能实现有效监督。所以,需要通过社会各方面的监督来规范政府行为。社会监督的途径主要包括:第一,公众监督。行政权等国家权力形成于社会成员订立社会契约之过程,确立于社会契约之订立结果,其最初来源即公民权。公民拥有对政府行为监督的基本权利。关键是公众应将属于自身的基本权利充分利用起来,认真学习《物权法》,在自身权利维护过程中真正成为维权的主人,敢于并勇于运用法律武器挑战不合法行为,促使政府行为合法化、规范化。我们应该充分调动群众的积极性,经常性地组织人民群众监督政府行为、对政府行为提意见和建议,对于人民群众的要求应该积极予以解决,重视信访,坚决杜绝打击报复当事人的现象。第二,媒体监督。媒体监督在信息日益发达的今天对监督政府行为作用日渐突显。各主流媒体的报道越来越趋向“体现民生”、“揭露现实”,将社会中存在的不公平、不合理现象及时曝光、发布。政府部门也正致力于发展电子政务,将行政行为公开于阳光之下,通过网络媒介,便于群众在第一时间参政、议政,监督控制。媒体对政府行为的监督功能正在进一步加强,并且在今后发挥更大的作用。

(五)从公务员素质培养上完善政府行为

公务员是政府的核心资源,是法制政府建设的主导因素。随着《物权法》等各类法律法规的颁布,政府法治化进程的推进,公务员的相应法律素质有待提高。目前公务员队伍的法律素质尤其是依法行政能力仍有某些不适应的地方和方面,存在着一定的差距。适应依法行政的要求,要有一支政治素质高、业务能力强的公务员队伍。政府应首先建立完善的公务员考录机制,确保每一名公务员都是通过考试录取的。每一名公务员都应当把职责落实到每一项任务、每一个环节、每一个岗位,提高构建和谐社会的本领,向社会提交高质量的公共服务产品。重点实现“四个转变”,即:由粗放管理向精细管理转变,由静态管理向动态管理转变,由结果管理向过程管理转变,由传统手段管理向计算机信息网络管理转变。以此来实现管理服务的有效化、最大化、优质化,提高保护群众利益和资源保护利用的效率和水平:

1.加强理论学习

公务员应当加强理论和法律、业务知识的学习,着力提高人员素质,不断提高政策理论水平,强化执政为民、依法行政、廉洁自律的意识和能力,为做好工作奠定坚实的思想基础和工作基础。认真学习《物权法》、《国土房管政策法》等相关法律知识,打牢依法行政的基础,不断提高管理服务的能力和水平。

2.明确岗位职责

政府部门应当建立健全和落实公务员岗位责任,建设高效廉洁政府部门的重点在于抓好职能的岗位分解、规范主要行政业务部门的岗位责任和业务流程,把法规规章政策赋予公务员的管理职能具体到每一个岗位、每一个人,明确工作职责、工作标准、完成时限,并对社会公示。素质考评价值体系和评价标准影响着公务员的素质发展方向,因而公务员素质至关重要。建立严格的监督考核机制,形成层级分明、责任明确、流程规范、各负其责的责任链条和标准化业务程序,实现业务管理每个环节的有机衔接,使责任贯穿于行政管理的全过程,以每个环节的高效能保证整体管理工作的高水平。

责任编辑:张洪洋

D90

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1009-1890(2010)03-0029-05

2010-07-26

周 莲(1978-),女,湖北浠水人,武钢党校管院文法系讲师。