做好检察建议工作增强法律监督实效

文◎田 超

做好检察建议工作增强法律监督实效

文◎田 超*

检察建议是检察职能的重要组成部分，对于增强法律监督实效，预防和减少犯罪具有特定的作用。2009年11月17日，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）出台，对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定。但不可否认的是，在实际工作中，由于种种原因，检察建议的作用发挥并不充分，对检察建议的落实还存在亟待解决的问题。本文拟从分析实践中检察建议的工作现状着手，探讨做好检察建议工作，增强法律监督实效的办法。

一、工作现状

《规定》指出，检察建议是是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议主要是检察机关针对在办案过程中发现的发案单位或有关部门在管理中存在的漏洞或弊端而提出的，起到亡羊补牢，预防犯罪再发生的作用，具有一定的效力和权威性。目前，在实际工作中，检察建议还存在一些不容忽视的问题：

一是形式不统一，管理不规范。检察建议一般由各局科室自行制发，缺乏统一规范的管理要求。

二是质量不高，针对性不强。部分检察建议对发案的原因、特点和规律分析不够细致，问题把握不准，原因挖掘不透，建议的理由阐述也不充分，针对性不强，改进措施不具体，缺乏可操作性；建议事项泛泛而谈，流于形式，缺乏实质性内容。

三是发送对象单一，执行效果差。在制发检察建议时，有的检察院过多地为发案单位着想，不管什么案件，都把建议直接并且只发给发案单位，而自己纠正自己的错误往往是最难的，特别是当涉案人员为单位主要负责人时，最终可能导致建议内容无法落实、执行。

四是跟踪监督未跟上，应付了事。部分检察建议发出后，由于承办人工作任务繁忙或重视不足等原因，没有及时与收文单位沟通交换意见，督促、协助其整改落实，特别是当建议质量本身不高时，很难引起收文单位重视。等到对案件进行回访考察时，承办人才匆忙督促收文单位落实、回复，而收文单位此时往往也是草草完成回复、应付了事。

五是考评机制不科学，为发而发。在对检察建议落实情况的考核中，往往只以是否有收文单位的书面回复作为主要标准，而收文单位具体落实情况往往不重视。因此，承办人普遍抱有见到回复就大功告成的想法，很少有在收到回复后还去开展跟踪回访，了解收文单位的真实整改情况，从而导致部分检察建议事实上“石沉大海”，没能达到制发检察建议的初衷。

二、原因分析

一是对检察建议的重视不够。制发方和被建议单位在一定程度上有应付形式、走过场思想。有的局科室为了考核加分而随意发出检察建议书，被建议单位对于检察院发来的检察建议书，通常只是让办公室的人写一篇回复交差了事，很少有认真思考，找出问题，进行整改的，弱化了检察建议的效果。

二是检察建议在法律上缺乏权威性。检察建议一词没有出现在国家的基本法律规定中而是出现在作为人民检察院规范自身刑事诉讼行为的规范性文件之中。至今还没有一部法律明确规定检察机关拥有检察建议权，也没有对其适用范围、程序和保障等相关问题作出法律规范。这种立法缺位的后果就直接导致了检察建议缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等法律属性的特征，不能与检察机关依法实施的其他法律监督行为相提并论，所以收到检察建议的单位就可以将其置之不理，实践中这样的情况并不少见。

三是时间精力难以保证。一般来讲，自侦部门一个案件从初查立案到侦查终结，干警要付出大量艰辛的劳动，身心俱疲。刑检部门面临人少案件多的困境，为了使案件不在检察环节梗塞，干警们加班加点审结案件，再开展检察建议工作在时间和精力上都难以保证，大多草率应付。

四是工作主动性不强。按检察机关内部工作职能分工，不少部门都有发检察建议的职责，但实际工作中，一些干警大局意识不强、监督意识弱化，对办案中发现有关单位存在的漏洞视而不见，存在就案办案的思想。

五是对检察建议的格式、内容等方面缺乏严格、统一的要求。

三、对策探讨

一是强化针对性和操作性，宁缺勿滥。检察建议作为检察机关的一种外部法律文书，在制发前应权衡利弊，充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果，做到慎之又慎，确有必要发出的，方可依法制发，切忌为了应付了事而滥发。为提高建议的针对性，在制作检察建议时要充分利用侦查、审查中发现和查证的事实，深入了解收文单位行业规范、工作流程，剖析发案的深层次原因，否则建议就会变成外行指导内行。建议的内容要一针见血，做到言之有物、言之有理、言之有据，切忌含糊不清。以指出发案单位管理上存在漏洞为例，检察建议不但要指出存在漏洞，还要指出是什么环节存在漏洞，存在什么样的漏洞；对于如何整改，也要有基本明确的措施，这才能引起收文单位的重视，便于其执行、落实。

二是规范审批和应用制度，确保质量。《规定》第9条要求：“各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作”。工作中，办公室主要是对检察建议的行文格式进行审核，避免出现多种格式的检察建议。内容上主要还是业务部门自身把关，可以要求承办人制作检察建议后，由部门负责人审核，再呈送检察长或主管检察长签发，并对其负责。同时，也应明确要求办公室审核的范围要包括建议所提到的问题、对策，若发现建议内容明显缺乏针对性、操作性的，应与承办部门协商后作相应修改。

三是将检察建议发往或抄送发案单位的主管部门。将检察建议发往或抄送发案单位的主管部门，可以帮助主管部门详细了解下属单位存在的问题和原因，并督促其落实，从而很好地解决建议内容执行、落实难的问题。

四是强化跟踪监督，依法提高建议的执行力。对于收文单位认为建议正确，愿意接受建议的，要积极协助其完善整改措施。对于收文后无动于衷的，要主动联系、走访，分析其原因：因为建议本身不妥的，要及时纠正；对建议本身没有问题而拒不接受的，可以依法建议其相关主管部门督促其落实。对涉及职务犯罪预防的检察建议，可以由自侦部门与预防部门共同组织实施，做到办案与预防同步进行，并由预防部门牵头承担建议发出后的沟通、协调工作。这样，既也可以使自侦部门尽早从个案中解放出来，又可以拓宽预防部门工作领域，增强预防实效。

五是加强回访考察，确保建议取得实效。检察机关收到被建议单位的回复后，应当组织人员适时对收文单位开展回访，考察检察建议落实情况。在必要和适当的时候，还可以与收文单位建立起预防职务犯罪联系机制，进一步扩大检察建议的后续预防作用。

六是完善考核办法。建议上级院在制定考核办法时，不只考核检察建议数量，更要考核建议质量，既考核检察建议书的制作质量，还要考核检察建议的效果质量，只有这样，才能使检察建议更能发挥积极有效的作用。

*湖北省宜都市人民检察院政治处副主任［443300］