论政府审计理念的创新

王新奇

一、政府审计本质的理念创新

审计本质是指审计究竟是什么的问题。笔者认为，政府审计的本质是对公共信托经济责任关系履行情况提供独立鉴证的一种服务活动。这包括两层含义：一是政府审计要对公共信托经济责任关系履行情况做出独立鉴证；二是政府审计是一种服务活动。根据公共信托责任关系理论和政府审计关系理论，公共资金、公共资源、公共资财的委托者（如社会公众等）、受托者（如政府的行政部门及机构等），以及政府审计机关和人员之间构成了一个完整的政府审计关系链。确保公共信托经济责任的全面、有效履行，并向委托者及时、真实地报告公共信托经济责任的履行情况，这是受托者的会计责任；独立地提供公共信托经济责任履行情况的鉴证信息，并保证政府审计报告等信息的合法性和可靠性，这是政府审计机关及人员的审计责任。政府审计制度产生于公共信托经济责任关系，政府审计制度与公共信托经济责任存在血缘关系，并随着公共信托经济责任关系的深化而不断得到发展。政府审计的鉴证对象是公共信托经济责任的履行情况（或公共权力的行使情况）。通过对政府审计本质的重新认识，我们应该树立以下两种新理念：

（一）树立政府审计的服务理念。政府审计应树立服务理念。这是因为，现代社会要求建立服务型政府。服务型政府是让人民做国家的主人，政府的权力来自人民，政府是人民意志的产物，政府服务要以社会为本位，政府必须按照人民的要求为其服务，即人民是委托者，政府是受托者，政府与人民的关系建立在民主基础上，如果政府不能为人民服务，就会产生政治危机，进而危及社会稳定。因此，为民服务是服务型政府的内在要求。作为政府职能部门的政府审计机关，也应体现这方面要求。

（二）树立信托责任理念。信托责任理念主要包含两层含义：一是审计要对被审计单位信托经济责任的履行情况给出独立的鉴证，以证明被审计单位是否切实履行了自己的受托经济责任，是否对委托人履行了自己的经济责任。对于政府审计而言，就是要对行政部门、国有企事业单位是否履行了公共信托经济责任进行独立的鉴证，是否对社会公众履行了自己的受托经济责任。二是做为审计主体本身，也要认识到自己肩负的信托责任，那就是要以高度负责的态度认真工作，对委托人负责。对于政府审计而言，就是要对社会公众负责，以高度的责任感对国民负责，因为国民或社会公众才是政府审计真正的委托人。

二、政府审计服务对象的理念创新

政府审计在为谁服务？也即政府审计服务的对象是谁？长期以来，这个简单的问题并没有明确的回答。按照审计关系人理论，审计服务的对象应该是委托人，审计要对委托人负责。对于政府审计来说，政府审计的委托人是社会公众或全体国民。所以，政府审计服务的对象就是社会公众或全体国民。为此，政府审计要树立为民服务理念。服务型政府要为人民谋取公利，为人民提供公平与公正的公共服务。政府必须以保护人民利益、实现社会公共利益和保障社会公平为己任，这是服务型政府的必备品质。作为政府组成部分的政府审计接受全体国民的委托，对国家负责，为全体国民服务。因此，必须把为人民而审计，通过审计造福于人民，作为审计工作的根本价值取向。

三、政府审计服务目标的理念创新

从根本上说，审计服务的目标要维护委托人的经济利益。对于政府审计而言，政府审计的服务目标就是维护社会公众或全体国民的共同经济利益及其可持续发展。这包括两层含义：一是政府审计要服务于维护社会公众的共同经济利益；二是政府审计要着眼于经济发展。首先，政府审计工作的首要任务是维护社会公众的经济利益，或者说是保障国家经济利益。因为我们是社会主义国家，所以，这两者的根本利益是一致的。实践科学发展观的重要目的就是实现好、维护好最广大人民的根本利益。审计服务是维护人民群众根本利益的重要保障，担负着保障和改善民生的神圣职责和使命。把以人为本、使人民群众在审计工作中得到好处，作为审计工作的最高目标和最终目的，作为评估审计工作价值、评判审计工作业绩的基本标准和原则。审计机关要关注国家经济利益、民生利益、环境安全、信息安全等方面。从根本目标上讲，国家经济利益是政府审计机关永恒的主题。其次，树立为经济可持续发展服务的理念。发展是硬道理，发展是永恒的主题。政府审计要着眼于经济发展，积极主动服务于国民经济的可持续发展。科学发展观的第一要义是发展，服务于经济社会发展、服务于党和政府的中心工作，是审计工作的基本职能。审计机关和审计干部要牢固树立服务发展的理念，把为经济可持续发展服务作为审计工作的指导思想。

四、政府审计服务内容和方式的理念创新

审计提供什么样的服务取决于审计服务委托人的性质和审计目标。就政府审计而言，应在审计服务的内容和方式方面树立以下新理念：

（一）树立责任服务理念。政府审计必须时刻围绕责任，时刻关注责任，把政府、政府组成部门和领导干部责任履行情况作为审计的出发点和落脚点。通过审计，检查和评价政府和领导干部责任履行情况，揭示阻碍责任履行的各种矛盾和问题，并提出切实可行的改进措施。政府审计的工作应从单纯揭示政府组织及其公职人员在经济上和财务管理上的违法违规问题，逐步上升到监督政府组织及其公职人员是否按照分工切实履行了职责，有无行政不作为、乱作为和侵害国家和人民利益的行为，进而再上升到鉴证政府组织及其公职人员是否积极、高效地为公众提供公共服务，满足公共需要。只有这样，政府审计才能在较高的层次上反映和研究问题，促使政府不断改进工作，提高政府全面、高效、节约地履行责任的能力和水平。

（二）树立效益服务理念。树立效益审计理念，对落实科学发展观、构建和谐社会和推动审计自身向现代审计迈进都是极其必要的。效益审计是在财务收支审计的基础上，对经济活动的经济性、效率性和效果性进行综合评价和考核，并在此基础上提出审计意见和建议的行为。随着制度、法规的完善，特别是在我国进入全面建设小康社会的新阶段，传统的审计目标和内容已经不能适应政府职能的转变，审计的重点必须转移，财政资金使用效益的最大化已经成为我们的首要目标，效益审计已经成为我国政府审计的必然选择。效益审计的最终目的是尽可能地减少资金的损失和浪费，最大限度地提高被审计单位资金的使用效益，因此，效益审计是评价和考核经济活动的效益性和经济活动决策的科学性的有效手段和工具，也是实施科学发展观的必然选择。审计要立足于又好又快、推动科学发展和提高效益，在加强预算执行审计、投资审计、经济责任审计的同时，更加注重推进效益审计，从促进宏观调控政策落实、推进和谐社会建设、规范政府职能行为、促进财政资金使用效益的提高、资源节约和环境保护等方面开展工作，充分发挥效益审计服务于经济建设、推动宏观调控政策落实、促进深化改革和完善制度的作用。

（三）树立预防服务理念。政府审计不仅要当好“经济卫士”，更要发挥预防和警示作用，当好“保健医生”。为此，政府审计服务方式要实现转变，要由重视事后查处到重视事前预防功能的转变。重视事前的预防，防患于未然，减少损失。政府审计以往在履行职责中存在的重监督、轻服务，重查处、轻预防等问题，应采取有效措施加以改进。审计工作中要将审计关口前移，“防患于未然”，把关注结果责任与关注过程责任结合起来，从而实现审计的“免疫功能”。政府审计要树立预防的审计理念，发挥好“免疫系统”功能，为推动科学发展提供有力保障。

（四）树立审计结果公开理念。政府审计的服务结果，一是要及时回应给社会公众。及时回应是建立民主政府的必然要求，政府定位于服务者的角色上，把迅速回应社会和公民的服务要求作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，这体现了服务型政府的深层内涵及人民性特点。二是要采用民主公开的方式。审计服务的结果——审计报告要向社会公众公布，这既是审计本质的要求，也是政府实施民主监督、政务公开制度的要求。通过各种方式实现审计结果公开，推动经济权力在阳光下运行，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，这充分体现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的民本精神。

五、政府审计服务质量的理念创新

政府审计的服务质量取决于审计质量管理，而审计质量管理的重点在于审计风险的管理和依法审计方面，这要树立以下理念：

（一）树立风险管理理念。在实施审计质量管理过程中，要重视政府审计风险的管理，树立风险管理理念。政府审计风险管理包括两个方面：一方面是政府审计本身的风险；另一方面是政府审计的对象存在的风险。随着审计的内容由检查财政财务收支的真实性、合法性扩展到效益性，由关注经济效益扩展到社会效益和生态效益，由查处经济领域的重大违法违规问题扩展到影响资源、环保、民生等影响经济社会全面协调可持续发展的问题；随着政府信息公开的范围和力度的加大，审计结果公开度也由封闭逐步走向封闭与开放并存，由此而伴生的审计风险在逐步加大。因此，审计人员要有风险意识，不断提高自身的审计水平，不断提高质量，才能防范审计风险。对于政府审计的对象风险，审计部门必须承担这样一种责任，即在防范国家风险、维护国家利益方面具有专门的关注。今后，我们应该把关注和防范经济社会运行中的经济危机风险或金融危机风险作为审计工作的重要任务。审计不仅要关注政策和战略的落实情况，关注资金的使用效率，还要密切关注有没有风险，有没有建立起防范风险的一系列制度。

（二）树立依法审计理念。政府审计作为一种独立的鉴证服务活动，任何时候必须重视依法审计，这是贯彻科学发展观的内在要求。因此，不论是程序性的还是具体性的，审计必须要坚持实事求是、严格依法进行，依法审计是审计服务的基石。