中国县级财政制度的历史变迁与改革思路

马 昊，庞 力

（1.湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2.湖南省财政厅 非税收入管理局，湖南 长沙 410011）

中国县级财政制度的历史变迁与改革思路

马 昊1，庞 力2

（1.湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2.湖南省财政厅 非税收入管理局，湖南 长沙 410011）

建国60年来，县级财政制度变革大致经历了三个阶段。1993年以前以“财政包干”为主；1994年以后比照中央与省级的分税制实行了分税的模式；2003农业税制度改革以后开始实行“省直管县”和“乡财县管”的体制调整。我们在考察县级财政历史变迁的基础上，提出了县级财政制度改革的建议。

县级财政；财政体制；分税制；省直管县；乡财县管

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。

一、分税制以前县级财政体制的演变：1953-1993年

1953年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加。［1］（P108）1953 年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：

1.第一阶段（1953-1978）：“统收统支，分级管理”的财政体制

建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976-1979再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。

2. 第二阶段（1980—1983）：“分级包干”的财政体制

1980年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979年的收入数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂；个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。［2］（P41）

3.第三阶段（1983-1993）：“财政包干”的财政体制

1983年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税；集市交易税；契税；县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损；尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出；县级企业的挖潜改造资金；支援农业支出；维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。“财政包干”的体制一直执行到1993年。

二、分税制改革以后的县级财政制度：1994-2002年

1.1994年分税制改革后的省级以下财政体制简介

1994年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享；二是分税加增量提成；三是分税加共享和增量提成；四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。［3］（P83）

2.1994年分税制改革对县级财政的影响

（1）分税制改革后，县级财政更加困难

分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30%，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993年的29.2%下降到2002年的18.7%，说明分税制对县乡财政的影响最大。［4］其三，县级财政的自给能力系数最低（不足0.5），财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995年以后下降迅速，2002年已经不到0.8，财政基本不能自给。

（2）分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下

具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。

三、农业税取消后的县级财政制度：2003-2009年

1.取消农业税对县级财政的影响

2003年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。2006年，全国所有的省（自治区、直辖市）全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。

（1）农业税的取消加重了县乡财政的困难

县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入；二是地税收入；三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30%以上，个别县达到70-80%。取消农业税后，必然使得这些地方的财政更加困难，更加依赖上级财政的转移支付。所以，取消农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体的财力中，上级财政补助的收入比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”。［5］更何况，取消农业税的改革成本决不仅仅是那600亿元的农业税，而至少是维持目前农村公共服务实际运行所需要的来自农村和农民的那部分资金（这些资金以前以农民负担的形式筹集，随着农业税的取消也一并取消了）。按照财政部农村税费改革办公室的统计，这些资金的数额应在1800亿元左右，是农业税的3倍。所以，中央财政转移支付的600亿元，只相当于农村公共服务所需要资金的1/3，其余的2/3就没有着落了。［6］

（2）导致了县级财政不均衡的状况更加突出

由于地区经济发展的不平衡，各地的农业税对本地的经济贡献率也不相同，农业税在地方税收的份额也不同。经济发达地区，随着城市化进程的加速和农村人口的减少，农业税在地方财政收入的比重不到1%，因此，这些地区完全有能力自行解决由于取消农业税造成的财政收入的缺口。但是，农业为主的县来说，情况完全不同。越是农业税多的地区，越是经济不发达的地区，越是财政比较困难的地区。而在这些地区取消了作为主体税种的农业税以后，和发达地区的财政差距会越来越大。

（3）导致了公共产品供给尤其是农村公共产品供给的短缺

取消农业税后，乡村两级财政收入锐减，加上县级财力有限，县域范围内的公共产品的提供尤其是农村公共产品的供给出现短缺。表现在：第一，基础设施的建设投入不足，影响县域经济的发展。第二，农村义务教育投入严重短缺，影响农村经济的长期和持续发展。第三，农村社会保障制度不健全。我国现行的社会保障制度城乡分割，占全国人口多数的广大农民几乎没有享受到国家提供的社会保障。农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。［7］

2.近几年县级财政体制改革的探索与实践

（1）“三奖一补”：中央对县乡财政的体制调整

2005年以来，中央财政专门安排资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政的困难。［8］“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政和基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程之中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。

（2）“省直管县”：省以下财政管理体制创新

“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政体制主要实行的是“省管县”的财政体制。上个世纪的八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省市又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”的财政体制。试图通过财政体制的扁平化进而带动行政体制的扁平化，形成分级分税在省以下的实质性贯彻。比较典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也实行了类似的试点。“省管县”的财政体制的核心是财政体制由省直接结算到县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县，地级市和县之间是并行关系，没有直接的财政业务关系。从各地试点的情况来看，“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，缓解了县乡财政的困难。

（3）“乡财县管”：基层财政内部的体制调整

“乡财县管”是为了配合农村税费制度改革而推出的在基层财政内部的一项改革举措。主要的内容包括：一是预算共编，县级财政部门提出乡镇预算安排的指导意见并报同级政府批准；二是账户统设，取消乡镇财政的总预算会计，由县财政会计核算中心代理其业务；三是收入统管，乡镇财政的预算内外收入全部纳入县财政管理；四是集中收付，乡镇财政的各项收入统一上缴国库，县财政会计核算中心统一安排乡镇资金的拨付顺序。此外，改革中基本坚持“三权”不变，即乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权不变，仍然归乡镇财政；财务审批权不变，仍由乡镇政府审批。“乡财县管”的改革，规范了乡镇财政的收支行为，强化了乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制了乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解了乡镇债务风险，维护了农村基层政权的稳定。

3.对近几年县级财政体制改革的简要评价

上述改革对缓解县级财政的困难发挥了积极的作用。“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，也充分调动县级财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性。“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，切实缓解了县乡财政的困难。

但现实表明，当前县级财政制度存在的问题并没有从根本上得到解决。“三奖一补”仅仅是一项政策性的改革，并没有长效机制，因而也只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。“省直管县”和“乡财县管”也仅仅涉及财政管理体制的改革，对诸如县级财政收入制度、县级财政支出制度、县级财政预算制度等并无涉及，因而改革是不全面和不彻底的。

四、我国县级财政制度改革的政策建议

从长远考虑，今后我国县级财政改革的基本思路是：完善县级财政制度，使其逐步向规范化的公共财政制度靠近，更好地实现新时期县级财政的职能。具体的政策建议包括：明确界定县级财政的事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，加强县级财政债务制度和预算制度的建设。

1.明确划分县级财政的事权、调整支出范围

（1）明确县级财政的职能，逐步划清县级政府的事权

根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照“有所为，有所不为”的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。

（2）要依据县级政府职能，调整支出范围

县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预；逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费；结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策；在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。

（3）要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革

从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。

2.培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种

（1）大力发展县域经济，培植县级财政的税源

要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进一、二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化；以县城城区为中心，加快城镇化步伐；提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。

（2）逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种

要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。

（3）加强县级预算外资金的管理

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金（收费）项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

3.规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度

（1）规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平

上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。

（2）加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4.加强县级债务制度的建设

（1）加强县级债务管理的基础制度建设

要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。

（2）尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。

5.强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平

（1）要强化县级政府的预算自主权

首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。

（2）规范预算体制，提升预算管理法制化水平

规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。

［1］宋新中.中国财政体制改革研究［M］.北京：中国财政经济出版社，1992.

［2］阎 坤.中国县乡财政体制研究［M］.北京：经济科学出版社，2006.

［3］中国社会科学院财政与贸易研究所.走向共赢的中国多级财政［M］.北京：中国财政经济出版社，2005.

［4］王士如.公民财产权与国家征税权的价值冲突与契合［J］.上海财经大学学报（哲学社会科学版），2009，（4）：19.

［5］张晓山.浅析后农业税时期中西部地区的农村改革和发展［J］.农村经济，2006，（3）：3-7.

［6］陈纪瑜，袁 锦.财政制度创新推动循环经济发展［J］.求索，2009，（1）：37.

［7］贾 鸿.制度创新：取消农业税后农村基层财政的必然选择［J］.经济探讨，2006，（6）：21-24.

［8］苏 明，张立承.我国县乡财政管理体制改革的思路与对策［J］.地方财政研，2006，（8）：4-9.

Changes of County Finance system in History and Thoughts about Reform

MA Hao1，PANG Li2
（1.College of Economy，Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410128，China；2.Administration Office Untaxed Income of Finance Department of Hunan Province，Changsha，Hunan 410011，China）

County-finance reform has experienced three stages since the foundation of People’s Republic of China.Before 1993，the system of‘financial all-in’took the first position；Since 1994，the mode of tax-sharing has been put into practice.After the rural tax-system reform in 2003，adjustments to systems of‘Province-administrated County’and‘County-administrated Village-finance’have been implemented.In the paper，based on the studies on historical changes of the county finance，the innovation practices of the county-finance system are introduced which include clearly dividing the county financial functions，cultivating subject county-finance categories，regulating the transfer payment system，strengthening county-leveled budget system and the establishment of the debt-system.

county finance；financial system；tax-sharing system；province-administrated county；county-administrated Village-finance

F810.7

A

1000-2529（2010）05-0108-04

2010-01-05

湖南省社会科学研究基地（湖南农业大学三农问题研究中心）招标课题“促进城乡基本公共服务均等化的基层财政制度研究”（09SK103-2）

马 昊（1977-），男，山东滕州人，湖南农业大学经济学院教师，博士；庞 力（1975-），男，湖南常德人，湖南省财政厅非税收入管理局博士。

（责任编校：文 心）