浅议我国代际公共品供给问题和改革框架

孔 哲

(中国人民银行济南分行,山东济南 250021)

浅议我国代际公共品供给问题和改革框架

孔 哲

(中国人民银行济南分行,山东济南 250021)

我国代际公共品的供给处于结构失衡状态,教育、卫生、医疗、环境以及社会保障等领域公共产品供给不足,这主要是由于代际公共品供给机制存在缺陷,需从经济学、政治学和行政法学三个视角来构建我国代际公共品供给改革的框架。

代际公共品;结构失衡;供给机制

代际公共品指的是涉及到两代或多代人投资与收益关系的公共品,是对一般意义上的公共品在时间纬度的延伸[1]。代际效应突出的公共品主要包括:基础设施、研究与发展的知识、人力资本、自然资源和物质环境、制度环境、社会资本等公共资源。现阶段我国代际公共品供给呈现出结构失衡问题,严重影响代际间群体利益的均衡。笔者拟通过分析现阶段我国代际公共品供给存在的主要缺陷及其成因,从经济学、政治学和行政法学等多角度提出代际公共品供给改革的整体框架设计。

一、我国代际公共品供给的结构失衡现状

长期以来,我国采取了忽视社会发展的单一经济发展模式,伴随着我国经济的高速增长,以及快速推进的工业化、城市化进程,加上体制改革落后,导致代际公共品的供给处于结构失衡状态,具体表现为:

1、我国的公共教育投资比例长期处于较低水平

根据国家统计局的数据,1992-2008年,国家财政性教育经费占 GDP的比例,到了 2006年以后才超过 3%,分别为 3.01%、3.32%和 3.48%,期间最低投资比例为2.32%,与我国期望达到 4%的目标,还有很大差距[2]。根据 2009年《人口与劳动绿皮书》的调查统计,现在中国实际公共教育投入仅占 GDP的2.4%,只有美国的一半,也低于印度 2.7%的水平[3]。

2、医疗公共品供需矛盾十分突出

根据《中国卫生总费用研究报告》(2006)显示,1978～2005年,卫生总费用年均增速为 11.47%,卫生总费用占 GDP的比重也从 1978年的3.02%上升到 2005年的4.73%[4]。虽然这期间国家对医疗卫生投入加大,所占 GDP比例总体有所增加,但公共财政的财政卫生支出的增加和卫生费用总量的增加幅度并不平衡。1978年至2005年,中国的GDP(按现价算)增加了 50倍,社会卫生总开支增加了 78倍,但其中公共财政的卫生支出仅仅增加了 1倍多,个人医疗开支却增加了 200倍。而且同期全国各类医疗机构只增长了 76%,医护人员增加了 75%,医疗供给与需求之间的矛盾非常尖锐[5]。值得注意的是,2009年 4月确定的未来三年内各级政府投入 8500亿元的医疗支出计划之中,已明确三分之二用于需方,即扩大城乡医保的范围和财政支付的比例,剩余三分之一用于供给方进行医疗机构的建设,必然导致供需矛盾被进一步扭曲放大。

3、我国社会保障支出与实际需求之间存在较大差距

我国社会保障支出占 GDP的比重一直徘徊在 3%-5%的范围,大大低于发达国家 10%-17%的水平,甚至达不到发达国家上世纪 80年代的水平,社会保障程度总体偏低。而且,长期以来社会保险体系仅限于城镇居民,即便在城镇,覆盖率也十分有限[6]。

4、代际公共品供给的空间非均衡性

从空间范畴来看,现阶段我国代际公共品的供给区域不均等问题也十分严重,成为导致城乡差别、贫富差距和区域差距的重要原因。据统计,1994年和 2001年城市人均社会保障费用支出是农村的100余倍,代际公平问题相当严重。在教育支出方面也呈现出明显的城乡差别,尤其在财权较为集中的省份,教育投入的城乡差别更大。

二、我国代际公共品的供给机制缺陷

1、供给主体缺位或单一,影响了代际公平的实现

(1)代际公共品供给主体出现断层

当前我国的代际公共品供给还存在由于体制改革滞后引发的供给主体消失或无力供给,致使供给短缺。典型例证是农村基本代际公共品的供给一度缺失,原来附着在人民公社体制上的教育、医疗、五保户等旧的供给机制消亡,未能及时建立起新的替代性制度,各级政府对医疗保障、社会养老保险等方面一度忽视了公共责任,供给主体缺位,致使农村医疗保险和社会养老保险在 90年代中后期陷入严重萎缩或危机[7]。

(2)代际公共品供给主体出现错位

整体来看,由于在体制转型过程中政府与市场的公共职能划分未能合理归位,而过早地将部分公共卫生防疫、基本医疗保障、基础教育这些带有强烈公共性的产品和服务的供给等推向市场,进行商业化运作。这类政府职能缺失使得教育、医疗、社会保障等代际公共品供给短缺问题十分突出,影响了社会公平的实现。

(3)基础设施领域公共品供给主体单一

在政府投入偏重的基础设施领域,供给主体单一的问题尤为严重。我国的基础设施长期以来由国家统包,实行预算供给制,由于政府包揽太多不仅造成基础设施建设资金的严重不足,而且加大了财政的负担,也不利于扩大投资规模和提高投资效率。

2、供给环境的复杂性、多层次性与干预主义,致使社会福利大量损失

(1)地方政府存在地方保护主义严重

当前医疗卫生、安全生产、环境污染、社会不公等问题日趋严重,很大程度上要归因于公共品供给过程中地方政府与产业之间的设租、寻租行为。地方政府在局部利益的驱使下,往往形成“地方保护主义”。而且,在长期以来以 GDP为主要内容的政绩考核方式下,许多地方政府倾向于放松规制,包括环境规制、进入规制以及质量规制等,以作为吸引外资的激励条件,这类公共决策因而实际上起到一种转移财富的作用,地方居民和市场主体为了地方政府的竞争策略行为相应承担了巨额的福利成本。

(2)代际公共品供给政策的制定缺乏成本——收益评估

我国代际公共品供给政策的制定缺乏成本——收益评估,导致立法成本虽低,但执法成本和守法成本很大。结果,监管者往往认为应当增强监管力度,形成监管的自我强化机制,进一步加重了企业与社会公众的监管负担,造成经济效率和社会福利的巨大损失。

3、公众参与机制缺乏,降低了公共产品供给效率

一方面,地方政府通常强调公共品供给的局部效应,而忽视它的整体效应。例如,地方政府对环境污染的严格控制可以纠正私人部门中存在的外部性,但却很可能使另一部分人主要是低收入人群由于消费品价格上升而承受额外成本,这些成本在实践中往往会被忽视。另一方面,在转轨时期,地方政府的公共政策容易受到利益集团的影响,特别是在那些电力、电信、石油等垄断产业,相关利益主体特别是民众难以参与代际公共品供给的决策过程,无法监督政府的供给行为。由此导致公共品供给决策过程中政府机构缺乏权力制衡机制,较易成为利益集团俘获的对象,寻租、合谋现象突出,如厦门 PX项目事件和北京六里屯垃圾填埋场事件。

三、我国代际公共品供给的改革框架构建

1、从经济学视角看,应建立市场机制与政府行为相互交融的供给机制

代际公共品供给制度改革的关键在于扩大供给的市场基础,建立市场机制与政府的公共品政策相互交融的调节机制。这要求随着市场化改革的深入,政府不仅要放开部分公共产品供给市场,而且要将市场机制合理引入到公共品供给机制设计中来,改变环境、教育、医疗和社会保障等重要代际公共品供给模式;同时,注意适时地从社会利益出发,让秉承代际公平、代际正义和代际安全原则的公共品供给制度得到加强或扩大。这些措施包括:明晰并保护个人和企业产权,培育产权多元化市场,加快引入民间投资;将激励性机制和竞争方式引入到供给政策设计中;进一步扩大环境、教育、医药行业、社会保障等领域的公共品供给等等。

2、从政治学视角看,要建立协调利益、约束政府的公共治理环境

首先,改变以 GDP为核心的地方政府行为约束考核机制,抑制地方竞争的负面影响,促使政府更好地扮演社会公共利益和后代人利益代理人的角色,合理安排代际公共品的供给结构。其次,随着社会各阶层参与改革的能力提高,有必要将多元化“治理”理念引入代际公共品供给实践。为此,政府有必要引导将各种社会参与力量逐步纳入有序轨道,经由各相关利益组织间互动、包容的治理机制来实现既定目标,形成对供给主体的监督体系,建立公共治理环境。

3、从行政法学视角看,应建立规范供给程序的法制框架

代际公共品的外部性难以测量,不但难以准确估量环境成本,而且其观念也随时间的变化而可能发生变化,因此,应将代际公共品从制定、执行到纠错视为一个连续的过程。在此过程中,以制度化、程序化来保证代际公共品供给的公正、有效,在执行和纠错过程中约束政府行为,保护代际间的合法权益,这是优化代际公共品供给的重要环节。

(编辑:惠斌;校对:朱恒)

[1]Sandler,T.and K.Smith.Intertemporal and Intergenerational Efficiency[J].Journal of Environmental Economics and Management,1976,(2):151-159.

[2]国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,1982-2009.

[3]蔡 昉.人口与劳动绿皮书[M].北京:社会科学文献出版社,2009.6.

[4]卫生部卫生发展研究中心.中国卫生总费用研究报告(2006)[EB/OL].http://www.nhei.cn/KS_4/ks_001/yjbg/,2007-10-10.

[5]周其仁.医有所病当问谁[M].北京:北京大学出版社,2008.12.

[6]财政部社会保障司课题组.社会保障支出水平的国际比较[J].财政研究,2007,(10):36-42.

[7]李郁芳,孙海婧.转型发展时期代际公共品的供给困局及其破解[J].甘肃社会科学,2009,(4):53.

F062.6

A

1009-4148(2010)04-0058-02

2010-06-22

孔 哲(1976-),女,山东济宁人,中国人民银行济南分行经济师