农民工居住现状及对策探讨——以长沙市为例

杨隽超

(1.湖南农业大学经济学院,湖南长沙 410128;2.湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

农民工居住现状及对策探讨
——以长沙市为例

杨隽超1,2

(1.湖南农业大学经济学院,湖南长沙 410128;2.湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

以长沙市为例,对长沙市农民工的聚居区、居住状况及存在的问题进行调查分析,发现农民工对长沙市解决农民工城市住房问题的满意度并不高,回答很满意、比较满意的占总调查人数的32.6%。产生农民工居住问题的主要原因是城乡分割的二元结构、政府公共管理不到位和政策性障碍。应通过制定农民工居住标准、建设农民工公寓低价出租给农民工、改造农民工聚居区和货币化住房补贴等措施来改善农民工在城市打工期间的居住条件。

农民工;居住现状;居住问题

近年来,城市化、工业化与第三产业的发展对劳动人口的需求大增,极大地促进了大批农民进城务工。李培林对“流动民工”这个概念作了如下界定:一是在地域上从农村流向城市、从欠发达地区向较发达地区转移;二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动;三是在阶层上从低收入的农业劳动者阶层向比其高的职业收入阶层流动[1]。改革开放以来,大批农民工涌入城市,为城市建设和各方面发展作出了巨大贡献。他们作为一个特殊群体,被排斥在城市居民所享受的社会保障政策之外[2]。其农民的固有身份没有得到改变,在城市中属于弱势群体,无法享受城市居民在住房、医疗、教育等各方面的同等待遇。住房是人类最基本的生存条件之一,但我国根本没有解决好农民工的住房问题,随着我国经济社会的发展和各领域改革的稳步推进,农民工已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体,解决农民工的居住问题是让他们真正融入城市、为城市建设作贡献的关键。

长期以来城市管理者一直把农民工当作“外来暂住人口”[3],因此,农民工的居住问题不但没有进入城市政府工作的范围,而且由于城市管理者在建设 “文明城市”、“卫生城市”、“宜居城市”等过程中,进行大规模的“城中村”改造与“拆违”,农民工的居住空间越来越窄,解决农民工的居住问题已成为构建和谐社会的重要内容。从 2005年开始,解决进城务工农民的住房问题首次被列为建设部的工作重点之一,农民工的住房问题现正在受到政府和学界的广泛关注。

一、长沙市农民工居住现状分析

1、长沙市农民工居住现状调查概况

以长沙市为例,笔者采用偶遇抽样和判断抽样两种非概率抽样方法进行调查,由于人力、财力等资源有限,本调查只抽取 91位农民工作为调查对象,这些调查对象主要来自于建筑行业、餐饮服务业、清洁及家政服务业、个体商户以及一些小商小贩。调查中有 80位农民工进行了“长沙市农民工住房现状”调查问卷的填写,11位农民工进行了访谈,其中从事建筑业和餐饮服务业的人数在本次调查中所占的比例最大,分别为 33%和 21%,合计超过54%。回收问卷 80份,有效问卷率达 100%。通过调查发现,长沙多数流动人口人均住房面积不到城市居民人均住房面积的1/3,在问及“居住地治安环境状况”时,农民工群体对自己住房周围的治安环境并没有表现出太多的不满意,感觉“一般”、“比较好”、“很好”的占到了总调查人数的82%,仅有 18%的人对周围治安环境表示出了明显的不满。在问及 “居住地卫生条件”时,感觉 “一般”、“比较好”、“很好”的占到总调查人数的85%,仅有 15%的人表示 “比较差”或 “很差”。当问到 “你是否知道政府关于解决农民工住房问题的相关政策和措施”时,我们发现有高达 80%的被调查对象对政府关于解决农民工住房问题的相关政策和措施一无所知。我们以长沙市为农民工修建的“江南公寓”为例,问到 “你知道长沙市政府为农民工专门建造的民工公寓(江南公寓)吗”?大约 70%的农民工表示 “不知道”。最后,当问及“你对长沙市解决农民工城市住房问题的满意度”时,回答很满意、比较满意的占总调查人数的32.6%(见表1)。总之,各地农民工的住房状况令人担忧。

表1 长沙农民工城市住房满意度

2、农民工居住地点类型分析(见表2)

表2 农民工居住地点类型

城乡结合部是城乡交错带尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带,又称城市边缘地区。在城市化过程中,各种要素的过度集中导致城市空间狭窄,于是城市中心区域的生产要素向其周边扩展,故而产生了这种新的地域单元——城乡结合部。城乡结合部连接着城市核心区与腹地广阔的农村,这决定它具有很强的包容性,是城市主体为外来农民工首选的落脚之地。大量外来人口的聚集,使得城乡结合部成了包括原住居民、农民工和导入的城市人口混杂居住的复杂的社会空间。居住在此地域的外来人口大多是在附近城区工作的建筑工人、小商贩、服务员、餐饮摊主、搬运工等。城乡结合部的房租在 200—300元 /月之间,是农民工可以接受的价格范围。

城中村,也称都市里的村庄,是城市规划区内未完全向城市转型的原农村社区。我国学者对城中村的外部形态进行了有代表性的描述:“繁华的闹市里,纵横的道路边排列着许多整齐漂亮的高楼大厦,在现代建筑的背后却往往有很多坐落无序、高低不齐、破旧的低矮平房。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼,充满了城乡间的不协调。”[7]流入城市的农民工多数缺乏培训和技术,很难马上获得稳定的工作和收入,其生活方式和习俗往往遭到当地人的歧视,难以融入城市社区,只好聚集在 “城中村”。因此,“城中村”的存在在一定程度上是具有积极意义的。“城中村”通常是农村人口迁往城市的第一个目的地,它为新移民提供了一个调整和适应的场所,选择居住 “城中村”是这些迁移人口的理性行为。特别是由于现阶段我国大部分城市提供给农民工等低收入群体的出租房屋数量十分有限,从流动人口角度看,“城中村”是他们生活的“驿站”,正是“城中村”廉价的房屋租金,为农民工提供了一个在城市中的栖身之所,在最低的限度上保证了他们在城市中的生存与发展。

单位宿舍是用人单位为其员工提供的住房,多为集体宿舍。为农民工提供单位宿舍的行业主要是建筑业和服务业。这类宿舍一般比较拥挤,卫生条件差,相比出租屋来说要好管理一些。特点是距离工作地点近,这样既为农民工节省了时间,也为他们避免了来回奔波的麻烦。同时,单位宿舍也为农民工解决了寻找住房的困难。

棚户区是指城市建成区范围内平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏(乱)(差)的区域,和 “城中村”相似,城市棚户的特点是建设地点偏僻,主要以木板、土坯、砖墙为承重结构,以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋,建设不规范。比如南湖片区,棚户区多、破产企业多、管网老化,常常一下雨就内涝,一条破破烂烂的书院南路更是被直接冠以 “书院烂路”的称号。这个片区西临湘江、东至书院路、北起城南西路、南至二环线,是长沙市区内沿江最大的棚户区。

二、产生农民工居住问题的主要原因

1、城乡分割的二元结构,是产生农民工居住问题的主要原因

现在的劳动和社会保障部是在 1998年的机构改革中由劳动部更名而来。以前由于农民不能自由流动,也就不涉及就业问题,劳动部在职能设置上仅仅为城市人服务,有人称之为“城市劳动保障部”。现在一些部门制定公共政策时忽视农民的现象仍然存在。资源至今仍集中在城市,城市中小学校的人均公用经费数十倍于农村中小学校,农民工子女上学仍然是个难题,农民生病亦无法得到与城里人一样优良的医疗服务。福利资源分配方面也是如此[8]。

2、政府公共管理不到位

外来务工人员是城市中的特殊群体,有着与城市中其他居民不同的特点,而目前对外来务工人员安置区的空间布局、整体规划、建筑设计等方面均缺乏总体规划的指导,缺乏一套针对外来务工人员群体特点的规划设计理论,在城市住房建设规划中很少提到外来务工人员住房供应的规划。比如,在江南公寓竣工 7个月后仍然空空荡荡,没有一名农民工前来入住。而在不远处的立交桥工地下,却依然住着数百名农民工。农民工没有入住公寓的原因很多,其中一个问题就是大多数农民工拿不出符合条件的劳动合同。根据规定,入住廉租房的农民工必须月均收入在 800元以下、在市区无自有房屋、被用工单位录用在岗一年以上且劳动合同经劳动和社会保障部门备案。然而,能够拿得出备案合同的人不多,有的根本就没有签劳动合同。政府的一项好决策要落实到位,必须要有相关部门强有力的执行力相配套。

3、政策性障碍

迄今我国还没有关于维护公平的住房法律、法规,使得农民工基本住房都无法保障。笔者认为,政府应该出台相应的法律、法规,比如对租赁房屋的条件、建筑工地工棚和集体宿舍条件等作出较详细的规定,并监督执行,以保证农民工的居住场所符合基本的卫生和安全条件。做好规划工作是解决实际问题的第一步,若政府能在城市规划阶段就充分考虑农民工的住房问题,那么,在以后的工作中,政府就能按照规划方案,及时地调整房地产市场的供给结构,扩大适合农民工居住的住房房源。

三、解决农民工居住问题的基本策略

1、制定农民工居住标准,改善农民工在城市打工期间的居住条件

根据调查数据,2009年农村劳动力在城市就业的行业分布中,进城农民工以建筑工人居首(占 30%),饭店、餐馆、商店服务员次之(占 26%),但白领阶层不多,自己开厂设店的更少。在行业上看,主要分布于建筑业(占 30%),商业饮食服务业次之(占 26%)。解决好建筑业和服务业雇佣的民工的居住问题,就意味着解决了大部分农民工的居住问题。目前,建筑行业雇佣的民工一般居住在企业免费提供的简易工棚内或居住在未竣工的房屋中,而制造业和工厂企业雇佣的农民工,一般交纳少量住宿费,居住在企业提供的集体宿舍中。由于农民工缺乏维护权益的组织和意识,一些老板为了追求短期利润,降低成本,提供给农民工的居住条件恶劣。政府应通过制定行业标准,对工棚的质量和居住环境严格把关,用人单位向农民工提供符合标准的住房是农民工应享有的权利,对于农民工数量较大的劳动密集性企业,比如纺织、服装、建筑施工企业,政府有关部门必须加强对企业农民工居住情况的监督管理,促使企业增强社会责任意识,努力按相关标准与要求改善农民工集体宿舍或施工现场的居住条件和环境,为农民工提供安全保障,把企业提供农民工居住条件的状况列入企业社会信用评价范围。

2、建设农民工公寓低价出租给农民工

在国外,政府为了给包括农民工在内的低收入阶层提供住房保障,可以由政府直接投资建房,然后直接提供低收入居民租住。比如,美国的“公共住房”、日本的“公营住宅”、新加坡的“组屋”等均属于此种类型。在中国,改善农民工的居住条件,给他们提供低价的出租房,降低其在城市打工期间的居住成本,也是各级城市政府的重要职责,因大量廉价的农民工,对于城市的工业化及整体经济发展有十分重要的作用。政府给农民工提供廉价的住房,使这些劳动力生活支出减少,可以被视为是政府替企业支出的“社会工资”。当然,解决农民工住房问题,政府也不能大包大揽,要注意调动社会各方面的力量,多方面解决问题。政府主要是给予必要的政策支持,鼓励社会利用闲置厂房、学校、仓库等改建适合农民工居住的房屋,并在城市规划中予以考虑。

3、改造农民工聚居区

国内外社区发展的实践表明,条件完善的社区是贫困群体改善弱势境遇的重要依托也是弱势群体的精神家园。改造农民工聚居区不仅能够改善农民工的住房条件,还能增强农民工的城市归属感。农民工住房的建设有必要分区进行,以长沙市来说,每个区要建立自己的农民工宿舍,每个区要成立自己的监管机制,建设地点要考虑得当,要有方便的交通,以方便农民工能按时上下班。如建设地点与交通不能兼容,政府可考虑适当增开公共汽车以方便农民工出行。各区一定要建立健全管理机制,确保所建房屋一定是农民工居住或民工家属居住,收费一定要合理,要充分考虑农民工的经济条件。建立管理机制的同时还要建立服务机制,不光要让农民工住的舒心、住的放心,还要解决他们的工作生活中问题。如在农民工宿舍区建立一定规模的医院、电影院,有条件的还可以建立幼儿园、小学和各种培训等教育机构,还要在其居住区设立派出所,并且还要建立劳务咨询、劳动保障机构,为农民工提供就业咨询指导和法律保障,有条件的还可开设心理辅导,为农民工解决由于社会、家庭压力带来的心理上的问题,农民工占城市人口的比例越来越大,解决好了这部分人的居住和生活问题,就等于解决好了一大部分城市居民的问题,对社会的发展、城市的发展与稳定具有不可替代的作用。

建立农民工集体宿舍的首要目的就是要方便农民工的工作和生活,这务必要摆在第一的位置,因为只有将这一条摆放在首要位置,才会让农民工住的安心、舒心,才会来居住,才能有利于社会的管理,有利于构建和谐社会。

4、货币化住房补贴

向所有长沙市农民工提供廉租房或单位宿舍并非一蹴而就的事情,所以未来一段时期内,没有单位提供住房的农民工租房仍将是解决住房问题的主要方式。因此,为农民工提供租房补贴在一定时期内是可行的。货币化租房补贴是指政府直接向合乎资格的援助对象发放资金以支付房租的方法。货币化租房补贴既可以用于支付廉租房租金,也可以鼓励援助对象到住房市场上自行租房。在租房补贴开始实施时,应该只面向低于当地贫困线的农民工。货币化租房补贴的优点在于比较灵活,受资助的农民工在住房地点和面积上有相当大的选择空间,租房补贴是在已有的住房市场内部进行操作为主,不需要重新构建一套庞大的公房建设与管理体系。所有财政资金可以直接用于补助受助农民工,有助于减少建设福利住房过程中的浪费现象。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

[1]李培林.农民工:中国进城农民工的经济社会分析[M].北京:社会科学文献出版社,2003.32-34.

[2]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006.16-17.

[3]李 强.农民工与中国社会分层[M].北京:社会科学文献出版社,2004.42.

[4]李培林.村落的终结——羊城村的故事[M].北京:商务印书馆,2004.10-13.

[5]赵俊超.农民问题新探[M].北京:中国发展出版社,2005.9-13.

[6]吴良镛.发达地区城市化进程中建筑环境的保护与发展[M].北京:中国建筑工业出版社,1999.22-24.

[7]袁绪祥.桂林 “城中村”改造之路[EB/OL].学习时报,http://big5.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/630854.htm,2004-03-25.

[8]林文峰.城镇住房保障[M].北京:中国发展出版社,2007.229.

F293.31

A

1009-4148(2010)04-0119-03

2010-06-23

杨隽超(1980-),男,湖南常德人,湖南农业大学经济学院硕士研究生,湖南财政经济学院教师