《消费者权益保护法》修订中的金融消费者保护问题

吴民许，杨奕

（1.北京交通大学中国产业安全研究中心，北京市 100044；2.中国再保险（集团）股份有限公司，北京市 100033）

《消费者权益保护法》修订中的金融消费者保护问题

吴民许1，杨奕2

（1.北京交通大学中国产业安全研究中心，北京市 100044；2.中国再保险（集团）股份有限公司，北京市 100033）

我国金融业的发展，对金融消费者保护提出了新的要求。金融服务领域的消费者保护问题，成为最近《中华人民共和国消费者权益保护法》修订无法回避的内容。修订工作应充分考虑这种制度需求，在立法宗旨完善、消费者概念界定、保护范围扩展、政府责任强化等方面完善相关规则，促进金融消费者保护机制的完善。

消费者权益保护法；修订；金融消费者

已实施多年的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）将迎来第一次大的修订。2008年10月，修改《消法》列入全国人大常委会五年立法规划。此次修订，将针对《消法》实施以来经济生活中的重大变化与消费者维权过程中的突出问题，设计并完善相关制度。其中，对金融服务等新领域中消费者保护需求的回应，成为此次修订无法回避的内容。《消法》是否应将保护范围扩展至金融领域的消费者，《消法》如何对金融领域的消费者提供保护？在消费者保护问题上，《消法》如何与金融领域的部门法协调？很多类似的问题，都需要在修订过程中进行深入研究，以更好地完善我国金融消费者保护制度。

一、《消法》修订应充分考虑金融消费者保护问题

1.包括中小投资者在内的金融消费者应属于消费者。金融服务的接受者与金融消费者是两个既相互联系又存在重大区别的概念。金融服务的接受者指一切接受金融机构服务的人，而金融消费者指基于生活消费需要接受金融服务的人。金融消费者包括两类：一类是传统金融服务中的消费者，包括存款人、投保人等为保障财产安全和增值或管理控制风险而接受金融机构储蓄、保险等服务的人；另一类是购买基金等新型金融产品或直接投资资本市场的中小投资者，它们尽管有赢利动机，但由于与金融机构之间严重的信息不对称和地位不对等，因此仍与普通消费者有质的共性。

金融消费者符合消费者的法律规定性，理应成为《消法》保护的对象。首先，金融消费属于受现行《消法》保护的消费行为。按照《消法》第二条规定，只有在消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的时候，其权益才受《消法》保护。因此，《消法》中的消费者应是为生活消费需要而购买、使用商品或接受服务者。生活消费不仅应包括为满足基本生活需要而进行的消费，还应包括为生存、发展和享受需要而进行的消费。金融消费者，特别是诸多新型金融产品购买者虽有赢利动机，但出于自身发展的需要，即便赢利，也未超出生活消费之范畴。其次，金融消费者具备应受法律特殊保护的消费者的特质。消费者为什么应得到法律的倾斜性保护呢？因为消费者与经营者比较，社会经济地位明显处于弱势；同时，消费者与经营者之间存在信息不对称等情况。金融消费者在消费过程中无论是否赢利，其与金融机构之间都存在上述情况。因此，金融消费者属于《消法》中的消费者。再次，金融消费者属于消费者，是历史发展的必然结果。《消法》1994年生效时，我国社会主义市场经济处于起步阶段，商品范围十分有限，住房、汽车等都未纳入“生活消费”范围，而现在这些产品已经开始纳入“生活消费”范围。不难看出，金融消费也存在这样一个逐步纳入“生活消费”的过程。

2.将金融消费者排除在消费者保护体制之外并不合理。随着我国金融业的迅速发展，金融消费已经成为普通群众生活的重要方面。20世纪90年代初期老百姓还非常陌生甚至闻所未闻的保险、理财等金融服务已经成为当下中国人生活消费的一部分，将自己的部分收入用于购买金融产品、接受金融机构服务的情况变得非常普遍。但现行《消法》对金融消费者保护问题没有提及，在制度上将金融消费者保护排除在《消法》之外。这不仅会损害《消法》的权威性，也不利于对金融领域消费者合法权益的维护。虽然银行、保险、证券等领域的特别法对相应领域的消费者保护都有相关规定，但这些规定比较零散，对消费者的保护标准也不统一，缺乏有效的程序保障。金融法对消费者保护的规定固然不可缺少，但《消法》作为对市场中消费者保护的一般性规范，也应在规则制定中充分考虑金融消费者保护因素。比如，《消法》中对基本概念的界定、对基本制度的设计、对保护程序的完善，都应考虑金融消费者保护的需要。本次修订若再度忽视金融消费者，将导致金融消费者这类市场交易主体缺乏公正的法律保护。消费者受到侵害却得不到应有的法律救济，不仅伤害消费者，也影响金融市场健康发展。

3.《消法》可为综合经营背景下的金融消费者保护提供制度基础。目前，银行、证券、保险等金融行业的综合经营活动逐渐增多，而我国金融监管及金融法制仍然采用分业经营、分业监管的模式。随着金融产品的不断创新，传统金融业务不断交叉，传统分业经营条件下的银行、证券、保险三大领域的金融服务出现融合，存款人、投资者、投保人的区分变得非常模糊。在金融综合经营背景下，这些主体完成了向金融消费者的转型。目前，我国《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等相关金融法中都存在保护金融消费者的规定。但这些规定仅针对某一行业中最为典型的金融服务而提出，在目前金融产品不断创新、金融服务日益综合化发展的背景下，现行金融消费者保护的立法模式很可能造成规范真空，无法实现对买受新型金融商品消费者的保护。

《消法》可弥补金融立法中消费者权益保护不足问题。通过涵盖所有消费者的共性规定和专门针对金融消费者保护的具体规定，《消法》可实现对新型金融产品购买者的有力保护。当然，在具体的法律制定与修改过程中，是否借鉴国际经验，单独制定金融交易或金融消费者保护的法律，还需要进一步研究。但这样的法律也应和《消法》具有兼容性，甚至作为《消法》的特别法而存在。

二、《消法》修订中涉及到的金融消费者保护问题

为完善《消法》现有规则，更好地保护金融消费者利益，《消法》修订过程中应重点关注以下几方面问题：

1.立法宗旨应更加全面。现行《消法》在立法宗旨和原则上比较强调对消费者的保护。而从金融消费者保护实践看，消费者保护不仅有利于消费者权益保障，也有利于经营者自身的发展。消费者保护有利于经营者发展的理念也应在《消法》立法宗旨中予以明确，以提高经营者保护消费者权益的自觉性。

损害消费者利益的行为大多由经营者短视造成。商家自身的发展，有赖于诚信规范经营，有赖于自身服务水平的提升。特别是金融这样的服务行业，其服务水平的高低决定了一个企业竞争力的大小，甚至会影响一个行业的发展。只有双赢甚至多赢的交易关系，才能促使相关行业长期健康发展。在促进诚信规范经营上，消费者权益保护机制的完善，能发挥巨大作用。通过法律的外部约束，尽量减少经营者侵害消费者的行为，促进整个经济健康可持续发展。消费者权益保护制度在保护消费者利益的同时，也保护经营者的长远利益。因此，应将消费者保护促进经营者发展的理念反映到《消法》的立法宗旨中。

2.应对消费者概念进行明确界定。现行《消法》未对消费者这一基础性概念进行明确界定，既造成了理论上的争议，也引发了许多实践问题。在理论上，法学界在消费行为、消费者认定方面的疑惑，就根源于此。实践中，对商品房是不是商品、金融消费是不是消费等问题的争议，也源于现行《消法》对消费者概念的回避态度。金融消费者保护目前得不到《消法》的充分保护，其原因就在于此。

什么是消费者？各国在理论和立法上有不同的观点。日本有学者认为，消费者是为生活消费而购入和利用他人所供应物资和劳务的人，是一种与供应者相对应的概念。[1]国内有学者认为：“消费者是指非以赢利为目的的购买商品或接受服务的人”。[2]在立法上，欧盟《关于消费者信贷的指令》第1条第2款规定，消费者意味着在指令所涉及的交易范围内，出于非贸易或非职业目的而实施行为的自然人。[3]

在金融领域，绝大部分服务的接受者都以投资赢利为目的，而非生活消费，因此传统上通常将金融投资者排斥在《消法》保护范畴之外。

当然，金融服务接受者和金融消费者是两个不同的概念。应区分金融服务的不同情况进行消费者身份认定。不同类型金融服务接受者的风险承受能力与金融知识水平不一样，社会经济地位高低也明显不同。金融消费者主要指金融市场参与者中的普通民众。企业特别是金融企业在进行金融产品投资时，不应被认定为消费者。《消法》修订，应明确消费者的法律概念，为金融等特殊行业中的弱势群体保护提供制度基础。

通过对金融消费者的研究，对消费者概念的理解也发生了较大变化：其一，对于交易赢利目的限制的突破。仅以购买金融产品具有赢利性而否定其消费性，进而否定对投资者实施消费者保护不尽合理。首先，随着金融市场的发展，资产证券化程度越来越高，不仅专业投资机构，普通家庭资产中以有价证券为代表的金融资产所占比例也逐年增加，很多家庭购买基金等金融产品，是为了顺应资产证券化趋势，实现家庭财产的优化，其实质属于家庭资产，有别于生产流通领域的资产。其次，家庭购买金融产品，其直接目的虽然是为了获取资产升值的利益，但其最终目的还是在于家庭的生活消费，有别于脱离消费的专业金融投资。其二，对消费者主体限制的突破，不再仅仅局限于自然人。2001年4月实施的《日本金融贩卖法》规定，其保护对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易中，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本都属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅局限于自然人消费者，即便是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法保护范围。[4]

因此，为充分保护金融消费者，完善消费者保护机制，《消法》修订应参考新的理论和实践，对消费者概念予以明确。《消法》修订应结合金融等领域新的消费形式，针对实践中反映比较突出的问题，清晰界定消费者概念。这一概念，应该可以涵盖金融、医疗、教育等新兴行业中的服务接受者。

3.应适当扩展《消法》保护范围。在现代生活消费中，消费者广泛借助金融机构满足其生活消费需求，金融消费已经进入日常生活的方方面面并与生活消费成为一体。社会各界正在接受金融消费乃生活消费组成部分的崭新观念。许多消费者通过银行卡或信用卡支付消费款项，购房者不仅向银行贷款购房，还要为此购买商业保险或办理抵押，有的消费者还购买投资连接保险。可见，即使生活消费和金融消费依然存在理论差异，现实中生活消费与金融消费已成为一体。因此，《消法》应适时扩大保护范围。

目前，金融消费领域存在的主要问题包括：经营者侵害消费者知情权、向消费者提供不公平交易的条件、侵害消费者隐私权等。其实这些问题不仅存在于金融行业，在许多新兴行业特别是高技术、高集中度的行业也普遍存在。《消法》应扩大消费者权益保护的范围，不仅应考虑消费者人身问题，还应考虑消费者精神伤害问题，尤其是隐私保护问题。《消法》修订应对这些问题进行制度回应。这不仅对金融消费者保护有利，对整个社会的消费者保护也具有巨大的促进作用。

4.强化消费者保护中的政府责任。从维护社会公共利益的角度看，消费者权益保护实际上应该是政府提供的一种公共产品和公共服务，就此而言政府理应加大保护力度。现行《消法》对国家在消费者权益保护中的职责作出了明确规定，其第28条明确规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应依照法律、法规的规定，在各自职责范围内，采取措施，保护消费者合法权益。”

从国际经验看，发达国家已经注意到了对金融领域消费者统一保护、强化政府责任的必要性，并初步建立起了调整金融综合经营的消费者保护立法体系。如英国2000年《金融服务与市场法》将保护消费者作为英国金融监管部门——金融服务局的一项中心任务。日本也建立起了对金融业全面监管的金融厅体制，并通过从金融商品买卖法向金融服务法的转变，在立法上实现对金融领域消费者保护需求的回应。美国此次金融危机之后，通过法案设立金融消费者保护署，站在金融监管改革的高度，提升金融消费者保护水平，也反映了在金融领域强化政府责任、对金融消费者予以统一保护的趋势。我国金融消费者保护应采取何种法律机制，应如何发挥政府相关部门作用，此次《消法》修订必须予以认真研究。

其一，如何强化金融监管部门保护职责。在金融消费者保护方面，强化政府职责，应通过适当方式完善相关监管部门在消费者权益保护方面的职责，建立和维护公平交易机制，创造良好市场环境，以达到鼓励和保障群众消费、促进金融行业健康发展的目的。这方面的规则由于其专业性和具体复杂性，可能无法在《消法》中予以规定，但相关金融法律法规必须予以明确。

其二，如何建立不同部门之间的分工协调机制。《消法》修订应建立起各监管部门之间以及金融监管部门与其他消费者保护机构之间的分工与协调机制。在我国分业监管的机制下，要加强各分业领域监管政策的协调，实现对多种金融领域消费者权益的统一保护，这一分工协调机制显得尤为重要。在我国金融综合经营趋势日益明显而分业监管格局短期无法改变的情况下，通过《消法》及其他部门法形成一种金融消费者保护的分工协调机制，是一种可能的制度设计路径。

金融服务的发展扩大了消费者权益保护的范围，对《消法》的制度设计提出了更高的要求。希望修订后的《消法》能提炼金融消费者保护与一般消费者保护的共性，充分照顾金融消费者保护的特殊性，明确相关概念、优化保障措施、做好制度衔接，为金融消费者保护提供良好的制度基础。

[1]金泽良雄.经济法概论（修订本）[M].满达人，译.北京：中国法制出版社，2005：460.

[2]王利明.消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围[J].政治与法律，2002（2）：3-12.

[3]欧盟债法条例与指令全集 [M].吴越，李兆玉，李立宏，译.北京：法律出版社，2004：122.

[4]黄艳.金融消费者权益法律保护研究[D].上海：复旦大学，2008：9.

The Financial Consumer Protection Issues in the Amendment of the Consumer Rights Protection Law of P.R.C

WU Min-xu1and YANG Yi2
(1.Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China；2.China Reinsurance（group）co.，ltd.，Beijing100033，China)

The development of Chinese financial industry places new demands on financial consumer protection.These demands should be fully considered in the amendment of the Consumer Rights Protection Law of P.R.C.With the fully consideration of the institutional requirement,the relevant rules should be perfected in terms of the legislative purpose,the definition of the consumer,the expansion of the scope of protection,the government responsibility and so on.

The Consumer Rights Protection Law；amendment；financial consumer

F830.9

A

1007－8266（2010）12－0074－03

吴民许（1979-），男，重庆市人，法学博士，北京交通大学与中国保险监督管理委员会联合培养博士后，主要研究方向为商法、经济法；杨奕（1980-），女，河南省潢川县人，法学博士，中国再保险（集团）股份有限公司与中国政法大学联合培养博士后，主要研究方向为商法、经济法。

陈静