对民营企业工会建设问题的思考

2010-02-16乔健钱俊月

中国人力资源开发 2010年10期

关键词：工会主席工会组织民营企业

● 乔健钱俊月

对民营企业工会建设问题的思考

● 乔健钱俊月

本文分析我国民营企业工会建设现状的分析，指出所存在的问题，认为工会及其背后的体制因素阻碍着民营企业工会的建设和发展，我国工会体制有必要继续推进改革。

民营企业工会建设集体协商

在“劳动三法”（即《就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》——编者）实施和金融危机的双重影响下，民营企业工会为代表和维护职工权益采取了哪些举措？在现行工会体制下，民营企业工会工作存在着哪些问题和成因？工会改革有哪些值得期待？本文将探讨以上议题。

一、民营企业工会建设的成就

（一）覆盖面继续扩大

据全国总工会（以下简称全总）（2010）统计，截至2009年，企业工会的覆盖面继续扩大，覆盖企业291.8万个。基层工会达到184.5万，其中企业工会132.8万个，占72.2%，比2008年增长1.6个百分点。非公有制企业（包括私营企业、外商投资企业和港澳台投资企业）工会组织和会员人数的比重进一步增大，工会115.4万个，占企业工会总数的86.9%，其中，私营企业75.5万个，占56.8%，比2008年增长10.4个百分点。

（二）动员职工建功立业，开展经济技术创新

据全总公布，至2009年底，全国80%的企业和职工参加了保增长促发展劳动竞赛活动，工会将“保增长”作为其工作的首要重心，激发职工的生产活力，帮助企业摆脱困难（乔传秀，2010）。

（三）推动企业和谐劳动关系建设，形成维权机制

1.工会开始在劳动合同制度中发挥作用

从《劳动合同法》立法到实施的过程中，各级工会为推动法律的落实始终扮演着积极的角色，显示了工会参与源头维权的力量，提升了企业工会在劳动合同制度的地位和作用。但在中小民营企业，劳动合同制度的执行状况依旧不容乐观，尤其在金融危机背景下，引入小企业《劳动合同法》豁免机制的呼声不断，企业工会在维护劳动者就业权方面的措施和效果实难衡量。

2.推行集体协商特别是行业工资协商制度

据全总（2010）数据显示，集体合同的数量呈正增长态势。截至2009年，全国已签订集体合同124.7万份，覆盖企业211.2万个，覆盖职工16196.4万人，覆盖职工占全国企业职工的65.2%。此外，区域性、行业性集体协商也在大力推进。全国签订区域性集体合同15万份，覆盖企业96.2万个，覆盖职工4197.5万人；行业性集体合同9.9万份，覆盖企业30.7万个，覆盖职工1886.8万人。

2008年6月，全总发布《关于开展集体协商要约行动的意见》和《关于建立集体协商指导员队伍的意见》，要求企业工会组织应主动向企业提出协商要求，启动协商程序。若企业工会提出协商要求有困难的，其上一级工会可依法代替基层工会向企业提出要约。自《劳动合同法》首次对区域性、行业性集体合同进行了立法规定，2009年7月，全总下发了《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》，指出同行业非公有制中小企业、劳动密集型企业相对集中的地区，是开展行业性工资集体协商工作的重点。

3.探索区域和行业职工代表大会

为解决小企业召开职代会难、职工民主权利实现难的问题，各地开始探索建立区域和行业职代会制度。较早探索非公企业厂务公开民主管理的江苏省，其区域、行业职代会已经覆盖各类小企业5万多家，占非公企业实行职代会制度企业数的67%。陕西则在非公有制企业相对集中的乡、镇、街道办事处建立了区域性职工代表大会制度，并下发专门文件明确规范了非公有制企业实行厂务公开民主管理工作的目标、形式、内容及方法。截至2009年，全国共建立区域（行业）职代会10.6万个，覆盖企业78.3万个，覆盖职工4606万人（全国总工会研究室，2010）。

（四）工会参与劳动争议处理取得新进展

2008年7月，全总发布《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》，要求“在尚未建立工会的企业，要将工会组建与劳动争议调解组织建立同步进行，力争在二年内，使具备条件的企业、事业单位和民办非企业单位劳动争议调解委员会组建率达到80%以上”，同时要求小型非公有制企业较集中的乡镇、街道、社区，推进区域性（行业性）劳动争议调解组织建设。截至2009年，全国基层工会所在的企业事业单位建立劳动争议调解委员会42.7万个，占企事业工会的25.9%；覆盖职工8671.4万人，占38.5%。2009年受理劳动争议27.6万件，其中集体劳动争议6057件，占2.2%；调解成功6.8万件，占24.5%。区域性、行业性劳动争议调解组织1.2万个，受理劳动争议8.6万件，调解成功6.9万件，占79.5%。（全国总工会研究室，2010）

二、民营企业工会建设的问题及成因

（一）主要问题

1.组建率较低，代表性不强

全总数据及《工会法》实施情况报告显示，民营企业工会组建的效果不容乐观，尤其是在中小企业，工会覆盖率、职工入会率偏低。全国2亿多农民工，其入会率不到三分之一，中小企业对建立工会不支持、不配合甚至抵触，工会组建率和职工入会率都不足50%。常凯（2009，25）曾将私营企业的劳动关系定性为“雇主控制型的劳动关系”，即录用和解雇、劳动条件、工资福利、奖励处分等均由雇主单方面决定；由于雇主抵制工会组建或者介入控制工会，工人的团结权在企业中难以行使。可见，在现行工会体制下，工会组建普遍表现为自上而下的行政指令和任务指标。究竟已建工会能在多大程度上代表劳动者利益？曾有学者归纳了“数字工会”、“表格工会”、“失范工会”、“形式工会”、“影子工会”、“缺钱工会”等非公企业工会组建的六大问题。

2.维权作用尚未显现

由于《劳动合同法》的实施和金融危机的影响，劳资之间冲突性增强，劳动争议高位运行，群体性事件更是不胜枚举。据我国年度人力资源和社会保障事业发展统计公报2008年，全国各级劳动争议仲裁机构当期立案69.3万件，比上年增长98%，涉及劳动者121.4万人。其中，集体劳动争议案件2.2万件，涉及劳动者50.3万人。2009年立案受理的劳动争议68.4万件，集体劳动争议案件1.4万件，比上年有所下降，但非理性行为却多见诸报端，群体化倾向凸显。

面对激烈的劳资冲突，我们很少看到民营企业工会能够直面矛盾，坚定不移地代表职工利益，为职工说话办事。甚至，一些企业工会不仅不能代表职工说话，也做不到客观介入，甚至还扮演企业代言人的角色，严重损害工会组织在劳动者心目中的形象。具体表现如下：

第一，在企业发生罢工等群体性事件时，工会不能依据《工会法》的要求明确其代表职工利益的立场，对企业和有关方表达职工合理的权益诉求。例如，在富士康连环跳楼事件中，企业工会始终没有成为职工的代言人，在南海本田罢工中工人甚至提出了重组工会的要求。

第二，在日常工作中，多数企业工会的主要工作是配合企业促进生产经营或组织文娱活动，并不敢主动发起集体协商要约，出现“不敢谈”和“不能谈”的情况。有的企业工会为了完成上级任务并被老板接受，签订内容空洞或照搬法律的集体合同，甚至直接编造虚假的集体合同（李国生，2010）。这些行为致使集体合同这项重要的劳动关系协调机制流于形式，无法达到调整收入分配结构、促进职工与企业共建共享的目的。

第三，当面临重大的劳资利益对立或企业侵害劳动者合法权益时，企业工会很难摆正自己的位置。中国劳动关系学院课题组的研究发现，企业发生重大劳动安全事故和职业病灾害时，工会很难发挥预防和有效参与处置的作用；企业与职工发生劳动争议，鲜见工会代表职工参与仲裁和诉讼工作，而工会代表企业方参与案件处理却时有耳闻，工会地位的错位令人尴尬。

第四，兼职工会主席的“角色冲突”，模糊了工会主席的身份和职责。据2009年广州市总工会进行的一项对工会主席的电话访问显示，工会主席兼职依旧是一种普遍现象（刘小钢、张青蕾，2010，31）。

总之，尽管近年来在民营企业组建工会取得了很大进展，但工会作用却普遍没有彰显，甚至还组建了一批“有害”的企业工会。

（二）原因分析

1.自上而下组建工会的模式模糊了企业工会的性质

我国《工会法》规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”在理论上，工会具有阶级性、自愿性、群众性的特点（史探径，2002，167），参加工会必须是以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者。但在实践中，由于采取政治运动式的动员方式和依靠老板组建工会的模式，模糊了民营企业工会组织的性质，使其难以代表劳动者的利益。

自新世纪以来，全总掀起了一场在民营企业组建工会的政治运动，各级工会采取自上而下层层分解建会指标、限期包干完成的做法，以期实现“哪里有企业，哪里有职工，哪里就要有工会组织”的建会目标。但是，有相当多的地方工会为了减少建会阻力，压缩组建时间，不是发动职工建工会，而是将工作重点放在说服老板同意建会方面，甚至工会组织如何设置、工会主席的人选提名、工作开展、经费收缴使用都经过企业管理方批准同意。这种建会模式竟成为民营企业组建工会的主导模式，其所建立的基层工会在很大程度上沦为了雇主控制和支配的“老板工会”，很难为职工利益说话办事。

上述工会组建模式带来的另一个后果是工会会员意识的淡薄。一项针对企业工会工作的调查显示，大部分非公企业的职工认为自己不是工会会员，说明这类企业工会在相当程度上并不能代表劳动者利益。由于民营企业工会内部民主选举的普遍缺乏，往往造成工会向企业主负责，而不是向会员负责的现象。企业工会的孱弱，根本原因在于工会主体的缺位和工会性质的模糊。

2.企业工会在经济和政治上均对资方存在依附关系，严重缺乏独立性

工业化市场经济国家的工会出于组织独立性的考虑，一般不会将工会组建在工作场所，而是建立在产业和行业一级，而我国却是反其道而行。我国主要将工会建立在企业一级，其考虑一是“以工建促党建”，加强社会控制和党的阶级基础建设，再就是利于经费收缴。若企业工会及其人员在经济上依附资方，则会缺乏自身独立性，而我国工会在这方面又甚为突出。这表现在：

第一，中高层管理人员兼任工会主席的情况甚为普遍，有些甚至是由人力资源经理兼任，且认为人力资源经理通晓劳动法律，并长于管理和高层参与，相比普通职工更适合担任工会主席。这种观点忽略了人力资源经理与工会主席在企业内部是两种不同的身份角色。从两者的权力基础来看，工会主席的权责是由职工授予的，要对职工利益负责，实现职工的利益需求。人力资源经理的权责是由资产所有者授予的，要对企业利益负责，实现企业的目标（许晓军、李珂，2005）。当这两种身份合一时，必然造成角色混淆，职责不明，从而使工会主席的工作陷入尴尬。

值得注意的是，全总对企业工会主席的资格条件提出了越来越严格的要求，力图推动企业工会对管理者的独立性。从2006年泉州沃尔玛建会的五点备忘录，到2008年7月《企业工会主席产生办法（试行）》的颁布，都对工会主席候选人的资格作出了限制，规定“企业行政负责人（含行政副职）、合伙人及其近亲属，人力资源部门负责人，外籍职工不得作为本企业工会主席候选人”。

第二，工会对资方存在经济依附关系。《工会法》规定，企业工会专职工作人员的工资、奖励、补贴由所在单位支付，社会保险和福利享受本单位职工同等待遇。这一规定导致了企业专职工会干部在经济上没有独立性，完全依附于资方。此外，许多民营企业工会因为顾虑企业不提供办公场所和活动经费，不为工会开展活动创造便利条件，甚至阻挠工会开展工作，在工会工作的性质和内容方面看雇主的眼色行事（中国劳动关系学院课题组，2010）。所有这些因素，都会使工会履行维护职工权益的基本职责大打折扣。

第三，工会在政治上亦对资方存在被领导关系。这主要是由于我国党与工会之间“双重领导，同级为主”的原则，即基层工会接受上级工会和同级党委的双重领导，以同级党委领导为主。现实情况是，有相当多的民营企业老板通过获得“中国特色社会主义建设者”的称号而入党，另一方面，国企改制的民营企业党企一体化特征原本就很突出。因而，这两类企业的雇主实现对工会组织政治领导的情况也非常普遍，工会干部的任职、升迁、待遇往往掌握在这些兼任基层党的领导人职务的企业老板手中，加深了他们的依附性。

3.现行工会体制存在着一系列制约企业工会有效发挥作用的障碍

首先，我国工会奉行了一条“党政主导”的工会工作模式，即党政主导工会工作内容和工会组织方式，工会自行运作和发挥社会责任，以实现对总体利益与具体利益双重维护相统一的维权目标。这一工作模式使工会组织出现了明显的行政化趋向，比如工会有条件参加“劳动三法”的立法工作；地方工会干部具有公务员身份和待遇；一些地方工会主席按同级副职配备、进党委常委、兼任人大主任等；工会经费近年的增收在很大程度上得益于税务代征的公权力介入。另一方面，由于忽略工会组织固有的民主化、群众化等基本性质要求，忽视会员在工会组织中的地位和权利，使工会组织与会员群众在相当程度上处于脱节状态，特别是基层工会组织不能很好地代表和维护职工权益，从而导致民营企业工会作用不彰。

第二，众所周知，市场经济条件下最能唤起劳工团结意识、凝聚劳工力量、独立性最强的工会组织方式是产业和行业工会，产业一级的集体协商和三方机制也是最为恰当的确定劳动标准和协调劳动关系的制度形式。但是，出于传统的政治思维和维护社会稳定的考虑，在非公有制企业组建工会采取了重企业工会而抑产业工会的做法。尽管《劳动合同法》明确规定在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以订立行业性或区域性集体合同，但在工会组织领导体制上并未将维权体系的工作重点转到产业和行业工会上来，工会改革依然任重道远。

第三，我国立法不能完整地保障“劳工三权”（即团结权、集体谈判权和集体争议权），是十多年来集体协商和集体合同制度流于形式的根本原因。保障“劳工三权”是集体劳动关系协调制度的基石，它们是完整的一束权利，彼此不能割裂开来。而我国对团结权采取工会一元化和自上而下组建的做法，基于和谐劳动关系理念而排斥集体争议权，在此基础上重点在企业层级推进集体协商。由于缺乏必要的压力机制，工会的维权通常是向企业管理方“提出要求”、“提出意见”、“提出建议”。这些“要求”、“意见”、“建议”对管理者毫无压力可言，以致集体协商机制在企业内部并没有真正发挥作用。

第四，企业工会干部的合法权益不能得到法规和上级组织的有效保护。现有的对工会干部保护的法律条款只有《工会法》第十七条对工会主席的岗位调动和罢免程序做了规定，第十八条对工会干部的任职期限和劳动合同期限做了规定。由于这些条款缺乏惩戒性追责内容，导致雇主对工会干部的侵权几乎没有成本，工会干部在维护职工权益之后自身权益难以得到有效保护（中国劳动关系学院课题组，2010）。

尽管2007年9月全总下发了《企业工会主席合法权益保护暂行办法》，对上级工会保护基层工会干部的内容与措施、保护机制与责任等方面做出了详细规定，并要求设置基层工会干部权益保障金。从执行效果来看，因其还仅仅是一部全总的内部规章，加之各地工会的执行力度不一，因此仍显乏力。

三、结论和建议

尽管我国民营企业工会的建设已取得一定成绩，但其在协调劳动关系及代表和维护职工权益方面的作用仍然是低水平和有待提高的。这不仅需要工会自身的改革，更需要举全会之力，推动工会体制的改革。

第一，企业工会应从职工队伍中寻找自己的“资源”和“手段”，扩大实施工会直接选举制度。近年来，随着企业社会责任运动的兴起，推动了工会直选在浙江、广东等地的代工制造企业的实行（J.A.Howell,2008）。工会直选强化了工会的代表性和独立性，使工会回归为职工自己选举并管理的代表组织，也使工会主席维权更有力量。2010年7月，广东省政府已发布文件，要“完善工会主席和工会委员会民主选举制度”，期待企业工会通过真正的民主选举制度能够成为工人自治性的组织。建议启动《工会法》的修改进程，增设会员一章，对其权利做出明确概括，确定会员代表大会是工会组织的权力机构。

第二，采取切实措施，逐步推进企业工会独立于企业雇主的进程。例如，改进工会干部职业化，使之与企业工会会员的民主直选、民主监督制度相结合，加强会员对工会干部的内在约束；在工会经费分割方面，扩大基层工会的留成比例，开展企业专职工会干部工资福利由工会经费负担的试点，深化工会独立的改革；严格执行《企业工会主席产生办法（试行）》对工会主席候选人的资格所做的限制。

第三，推进工会体制改革，为民营企业工会发挥作用创造条件。随着市场化程度的加深，工人的权利意识、团结意识也在不断提升，尤其是作为产业工人主力军的新生代农民工。有调查显示，新生代农民工有着更强的平等意识和维权意识，对获得平等的就业权、劳动和社会保障权、政治参与权、话语表达权等方面，比传统农民工有着更高的期待。当权益遭受侵害时，他们更倾向于以集体投诉的方式进行（全国总工会新生代农民工问题课题组，2010）。工会面对日渐提升的工人权利和团结意识，更应引导工人依托工会有效维权，这也是工会改革的契机所在。比如，探索必要的压力机制，充实工会的集体协商权力。2010年夏工潮频发，广东省再次审议《企业民主管理条例（草案修改稿）》，其中对工资集体协商制度和争议处理机制均作了详细规定。再如，发挥产业和行业工会在协调劳动关系和确定劳动标准方面的越来越重要的作用，形成产业与企业工会相互协调的维权格局，同时保护企业工会工作者的积极性。

从根本上说，工会应当是职工和会员行使团结权的载体，这是探讨民营企业工会发挥作用的出发点和落脚点。所以，改变基层工会组织孱弱现状的主要方法是推进工会组织的民主化、群众化、职业化和社会化变革，加强工会与会员的内在联系，从会员和广大职工那里寻求“资源和手段”。

1.全国总工会研究室：《2009年工会组织和工作发展状况统计公报》，载《工运研究》，2010年第6期。

2.乔传秀：《在全总十五届三次执委会议上的工作报告》，载《中国工运》，2010年第3期。

3.《区域行业职代会破题中小非公企业民主管理》，2008年1月8日，http://www.acftu.org/template/10004/file.jsp?cid=103&aid=68420.

4.中国劳动关系学院课题组：《关于非公企业工会有效发挥作用的对策建议》，载《理论动态》，2010年第7期。

5.全国总工会研究室：《2009年工会组织和工作发展状况统计公报》，载《工运研究》，2010年第6期。

6.《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告》，http://shlx.chinalaw info.com/new law2002/slc/slc.asp?db=chl&gid=128250.

7.常凯主编：《中国劳动关系报告：当代中国劳动关系的特点和趋向》，中国劳动社会保障出版社，2009年版。

8.《工会改革加速，官方问计民间》，和讯网，http://stock.hexun.com/2010-07-29/124404699.htm l.

9.李国生：《被“注水”的集体合同》，载《中国财富》，2010年第8期。

10.刘小钢，张青蕾：《关于工会主席兼职情况的调查》，载《中国工运》，2010年第4期。

11.史探径：《中国工会的历史、现状及有关问题探讨》，载《环球法律评论》，2002年夏季号。