我国省际对口支援的实践、理论与制度完善

□ 李庆滑

我国省际对口支援的实践、理论与制度完善

□ 李庆滑*

我国省际对口支援制度的产生,除了有加强少数民族地区建设、促进区域协调发展、民族团结及应对公共危机的现实需要,还有中央在权力不断下放背景下缓解财政压力、提高调控能力和增强政治权威的现实需要。支援是一种行为,对口是对支援行为的一种规则约束,对省际对口支援的解释,应该从“支援”行为和“对口”规则两个层面进行。我国省际对口支援制度应从法制建设和运行机制建设方面进行完善,同时要加强相关理论的研究和宣传。

关键词:对口支援;实践;理论;制度完善

新中国成立尤其是改革开放以来,从组织内地省、市对口支援边境地区和少数民族地区建设到开展对三峡库区移民工作对口支援,从对口支援扶贫攻坚到四川汶川大地震灾后恢复重建对口支援,从甲型H1N1流感等传染病医疗救治对口支援到对口支援我国西南地区抗旱救灾,再到19省市对口支援新疆,省际对口支援制度几经变迁,在我国经济社会发展过程中的作用越来越重要。目前,省际对口支援制度已经逐渐成为具有中国特色的一项制度。然而,当前学术界关于我国省际对口支援制度的实践、理论基础及制度完善等方面的研究还不够深入,笔者试图从这三个方面作进一步的探讨。

一、我国省际对口支援制度的实践

任何一种制度的产生,都有其现实的需要。目前,学者们关于我国省际对口支援制度的变迁的研究中,一般是从国家为了加强少数民族地区建设、促进区域协调发展、增强民族团结以及有效应对公共危机的现实需要而展开的。笔者以为,我国省际对口支援制度的形成和发展,除了上述需要,还包括中央在权力不断下放背景下缓解财政压力、增加调控能力和增强政治权威的现实需要。

我国省际对口支援正式确立于20世纪70年代末期。1979年4月,中共中央在北京召开了全国边防工作会议。中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在大会上作了题为《全国人民团结起来,为建设繁荣的边疆、巩固的边防而奋斗》的报告,针对我国边境地区多为经济欠发达的少数民族地区的现状,确定了东部发达省市对口支援边境及少数民族地区的具体方案,即北京支援内蒙古,河北支援贵州,江苏支援广西、新疆,山东支援青海,天津支援甘肃,上海支援云南、宁夏,全国支援西藏。中共中央批转了这一报告,第一次确定了我国内地省市对口支援边境地区和少数民族地区的具体对口安排。从这一报告可以看出,当时确定对口支援方案一个重要目的就是为了加强少数民族地区建设、巩固边防。但是,加强少数民族地区建设、巩固边防并不一定需要省际对口支援这种方式,中央政府也可以通过财政支持等方式来支持少数民族地区建设。然而,当时的情况是,中央政府在财政方面的资源已经比较有限,无论是财政收入还是财政支出方面,都远少于地方政府。有学者通过研究得出,在计划经济后期(1977—1978年),地方政府支配的财政支出远远大于中央政府,即使在财政收入方面也是地方政府控制的多于中央政府所控制的。而且由于1978年之前中国经济管理体制经历数次的“放权—收权”改革,在改革开放之初,中国绝大多数产品的计划和配置权高度分散在各级地方政府手里,离开了地方政府对于产品生产和物质调配的计划、融资和管理,中央计划几乎寸步难行。①参见周黎安《:转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版,第10页。这种状况在当时国家领导人的讲话中也可以得到验证。1979年10月,邓小平同志在谈到国家体制问题时指出,“究竟我们现在是集中多了,还是分散多了?我看,集中也不够,分散也不够。中央现在手上直接掌握的收入只有那么一点,这算集中?”“现在全国的企业,包括一些主要企业,很多都下放了,中央掌握的企业收入很有限。这个问题值得研究。现在一提就是中央集中过多下放太少,没有考虑该集中的必须集中的问题。中央必须保证某些集中。”②《邓小平文选》第二卷,北京:人民出版社1994年版,第199-201页。虽然邓小平同志讲话是在1979年10月,全国边防工作会议在4月召开,但讲话内容指的是改革开放初期一段时期的情况,因此并不影响本文对当时情况的判断。另一方面,随着简政放权的实施,不断深入,中央不能像之前那样统一调配干部支援边疆或少数民族地区,也不能用随意的行政命令指派地方政府支援项目。在此情况下,中央通过省际对口支援这一安排,不但实现了在财政资源困难的情况下增强民族团结和巩固边防的目的,而且保证了在下放权力的同时又实现了权力集中,维护了中央的权威。

随着权力的下放,尤其是1980年实行财政包干以来,中央的财力占GDP的比例一直下降,连续几年国家财政出现了巨额赤字,甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事。这种状况严重制约了中央对经济的宏观调控能力,并直接导致了1994年的分税制改革。而在此之前的1992年,国家建设三峡工程,库区移民涉及湖北、四川两省十九个县(市),这些县(市)多数地处贫困山区,移民数量巨大,③三峡工程当初可行性论证结束时,推算出来的移民人数是113.2万,现在三峡办公布的移民人数已达到了近130万。参见蒲海清“:与时俱进看三峡工程”《,望》新闻周刊2010年第22期,第39页。按照“搬得出、稳得住、逐步能致富”的要求,安置任务十分艰巨。此时的中央财政仍然入不敷出,面对如此艰巨的任务,中央认为,“做好三峡库区移民工作,不仅是湖北、四川两省的任务,也需要各地区、各部门的广泛支持”,再次要求各地区进行对口支援。

1994年3月,国务院正式公布并实施《国家八七扶贫攻坚计划》,要求用7年左右的时间,基本解决当时的8000万贫困人口的温饱问题,到20世纪末基本消除绝对贫困现象,并提出了具体的措施和途径。一种措施就是要求京、津、沪等大、中城市,广东等沿海较发达省、市与西部贫困省、区对口扶贫。值得注意的是,1994年我国财政体制由包干制改为分税制,从根本上增强了中央政府的财政汲取能力。但在这种情况下,中央仍然要求发达对区对口支援经济欠发达地区。1996年,国务院办公厅下发了《转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》,确定由北京市与内蒙古自治区,天津市与甘肃省,上海市与云南省,广东省与广西壮族自治区,江苏省与陕西省,浙江省与四川省,山东省与新疆维吾尔自治区,辽宁省与青海省,福建省与宁夏回族自治区,大连、青岛、深圳、宁波市与贵州省,开展扶贫协作。这表明,除了财政方面的考虑,增强调控能力和政治权威也是中央决定实行省际对口支援制度的一个重要原因。

进入21世纪,随着市场经济的发展和经济全球化的快速推进,区域发展不平衡、公共危机等许多公共问题日益变得“双边化”或“多边化”,影响范围日益扩大。随着地方政府的经济实力和主体性的不断增强,如何既能维护中央的政治权威,又能加强政府间合作共同处理公共问题,成为各国政府密切关注的一个紧要议题。产生于我国实践并不断发展的省际对口支援制度成为我国中央政府应对这一议题的重要措施。2008年四川汶川大地震发生后,面对十分艰巨的灾后重建任务,国务院出台了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,提出举全国之力加快地震灾区灾后恢复重建,建立灾后恢复重建对口支援机制,由一省帮四川省一重灾县,较好地解决了灾区重建的各种困难,在较短时间内初步恢复了灾区的自我发展能力。2009年下半年,我国部分地区陆续暴发手足口病疫情和甲型H1N1流感疫情,在报告病例数、重症病例数和死亡病例数不断增加的情况下,为有效救治患者,防控疫情进一步扩散,国家卫生部决定建立手足口病医疗救治省际对口联系制度和甲型H1N1流感医疗救治省际对口支援机制。2010年,我国西南地区干旱少雨,遭受了历史罕见的特大旱灾,给当地群众生产生活造成严重困难。国家防总紧急组织北京、天津等10个省市对云南、贵州、广西进行抗旱救灾对口帮扶,最大限度地减少了灾害造成的损失。与此同时,为加快新疆发展、维护新疆稳定,国家要求进一步加大对口支援新疆力度,确定2011年起19个省市人才、技术、管理、资金等全方位对口援疆。

二、我国省际对口支援的理论基础

目前,关于省际对口支援的理论基础,学者已经作了多种概括,主要有:马克思主义关于各民族平等、团结、共同繁荣的理论,邓小平的“两个大局”理论,市场失灵理论,社会公平理论,等等。这些理论在一定意义上构成了我国省际对口支援的基础。但总的看来,上述理论仅仅解释了省际支援制度存在的必要性,而没有涉及到可行性,更而没有解释省际对口支援中的“对口”存在的原因。在笔者看来,支援是一种行为,而对口是一种规则,是对支援这种行为的一种制度约束。因此,对省际对口支援的解释,应该从“支援”行为和“对口”规则两个层面进行。

(一)支援的理论基础

总的来说,目前学者概括的理论更多是从国家或中央政府的利益解释省际支援的必要性。如上所述,通过实施省际支援,有助于促进区域协调、保持边疆稳定,有助于迅速处理公共危机、实施重大工程。同时,对中央来说,实行省际支援有助于进一步提高调控能力,增强自身权威,而且减少了财政等资源支出。

从支援省的角度来说,支援是一种利他行为。制度经济学认为,有三种途径能使人们为他人利益而努力:一是他们出于爱、团结或其他各种利他主义而努力有益于他人,这种动力机制能在诸如家庭、小部族和朋友圈子一类小群体中有效,一般不可能被移植到大型群体中去;二是他们受到胁迫,胁迫者以对他们使用暴力(命令)相威胁;三是他们按其自己的自由意志行动,但出于明智的自利动机,因为他们预期能获得充分的回报,他们为别人做的事会产生对自己有利的副效应。”①参见[德]柯武刚、史温飞《:制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆2000年版,第73页。应该说,我国支援省利他行为的动机是三种动机的混合体。首先,我国大陆31个省级区域,实行的是社会主义制度,有着“一方有难、八方支援”的传统,省与省之间出于爱或团结的目的相互支援是有其土壤的。其次,在社会联系日益紧密的今天,面对着疫情等共同的风险,省与省之间从自身利益出发也有相互支援的动力。第三,我国是单一制国家,中央政府的命令或者要求,是省际支援的最大约束。在联邦制国家,一般情况下联邦不可能也没有权力强制州与州之间进行支援。因此,联邦制国家州与州之间的相互支援更多是出于第一种和第三种动机,如联邦制国家的州际互助协议多发生在相邻州之间。在国际援助中,由于各个国家都是平等的国际法主体,不像国内各地区都是服从于同一宪政构架下的主体,其援助也往往是出于第一种和第三种动机。②参见[法]让—雅克·加巴《:南北合作困局》,李洪峰译,北京:社会科学文献出版社2010年版,第3章。

(二)对口的理论基础

目前,多数研究者认为,对口是指支援方与受援方结成对子,形成伙伴关系。这有一定道理。但笔者以为,除此之外,对口更是对支援这种行为的一种规则约束。对中央来说,采取对口支援的方式,主要有以下好处:(1)便于考核支援省份,克服地方机会主义,防止“只打雷不下雨”。因为在没有考核和惩罚的情况下,“自利的个人经常会满口应承却在后来忘得一干二净或者自食其言。”③[德]柯武刚、史温飞《:制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆2000年版,第111页。(2)减少协调成本,有序援助。制度经济学认为,在一个设计好的、层级秩序中协调人类活动对下列条件提出了很高的要求:一是知识的可用性和协调各种活动以获取有关信息的人的能力;二是领导者领会、运用和交流这类信息的能力;三是领导者激励各类主体努力工作并监督其表现的能力。当一个系统变得复杂和开放时,制定计划并建立秩序的领导者在认识上的局限性很容易成为一个瓶颈。④[德]柯武刚、史温飞《:制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆2000年版,第175页。在我国促进区域协调发展或者应对公共危机等应用对口支援的领域,往往都是非常复杂的系统工程。要完成这样复杂的工程,中央就面临着上述瓶颈,即便是援助省都是完全利他的,也需要有分工和协调。对口支援其实就是一种分工支援,便宜于协调。(3)增加地方自主权,科学援助。对口支援其实也是中央对地方的一种放权。这种放权能增加援助省和受援省的自主性,充分发挥创造性,结合当地实际进行科学援助。(4)有利于双方形成长期合作关系,加强其他领域的合作。

如果从历史的角度看,对口支援类似于一种“行政逐级发包制”支援。“行政逐级发包制”是北京大学学者周黎安提出的一个概念,区别于韦伯意义上的官僚科层制,也区别于西方国家兴起的“新公共管理”运动中的发包制。周黎安认为,行政逐级发包制并非新中国所独创,它的基本原型可以追溯到秦汉时期中国官僚体制的形成阶段,其两大决定性因素是古代中国的信息约束和财政约束。这两大决定性因素的客观背景是中国幅员辽阔,各地条件千差万别,而且古代交通和通信技术落后。由于路径依赖的原因,许多传统因素依然保留,行政逐级发包制对新中国的经济社会发展也产生了重要影响。⑤周黎安在《转型中的地方政府:官员激励与治理》一书中的第3章对行政逐级发包制进行了精彩论述,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版。如改革开放之初的“家庭联产承包责任制”、“企业经营承包责任制”、“财政包干制”,以及“对口支援”制度,等等。这种特殊的历史背景,在一定意义上解释了省际对口支援形成于中国的历史原因。

三、我国省际对口支援制度的完善

我国是一个幅员辽阔、自然条件千差万别的大国,有着特有的政治制度,加上中华民族团结、友爱、互助的传统美德,使得省际对口支援制度能够形成并在实践中不断发展。省际对口支援制度是为适应我国新形势解决新问题而存在的。笔者相信,随着实践的发展,省际对口支援适用领域还会进一步拓展,内容还会进一步丰富,形式还会进一步发展。但是,目前我国省际对口支援制度在实践中还存在着一些问题,笔者以为可以从以下几个方面进行完善:

(一)将对口支援制度上升到法律层面。从支援的层面来讲,“首先要解决的是地方政府的支援义务问题。支援地地方政府基于什么样的法律义务去支援受援地,到目前为止还没有一个明确的法律解释。”①赵伦、蒋勇杰“:地方政府对口支援模式分析”《,成都大学学报》(社科版)2009年第2期,第25页。我国正在建设法治国家,法治国家的一个基本要求就是政府的任何行为都要有明确的法律依据。目前,我国关于对口支援的一些规定多见于中央或地方的决定、意见层面,还没有上升到法律的高度。因此,宜尽快将对口支援制度在法律中加以规定,使得我国省际对口支援行为有法可依。

(二)建立制度化的启动和退出机制。对口支援从启动到退出是一个完整过程。目前,关于在什么情况下可以启动对口支援,达到什么条件可以退出对口支援,并没有明确的规定。如在汶川大地震灾后重建的对口支援过程中,有些支援省三年的目标任务两年内就可完成,由于国家没有对退出作出规定,影响到这些支援省的支援任务的开展。②“对口支援的汶川思考”《,望》新闻周刊2010年第19期,第11页。同时,对对口支援之后的基础设施的运行成本没有充分考虑,由于受援省资金有限,影响到这些设施的运行和管理。这种状况要求国家尽快建立对口支援制度化的启动和退出机制,确保工作有效开展和支援的长期效果。

(三)建立健全对口支援绩效考核制度和激励机制。目前,关于省际对口支援的考核制度和激励机制还不完善,如有的支援省积极性得不到有效发挥,有的受援省也存在消极现象,这直接影响到省际对口支援的效果。因此,宜加强相关理论研究,尽快建立健全对口支援绩效考核制度。同时,可尝试在受援方区域内形成一对二、一对多的援助机制,积极性高的地区将会得到更多的资金、项目等资源,积极低的地区只有得到基本的资金和项目,通过竞争机制解决受援助方的激励问题。

(四)加强监督机制建设。有学者通过调查汶川大地震灾后恢复重建发现,有的支援省和受援省在确定援助项目时,存在盲目“大、全”的冲动,一些援建项目建设标准制定得过高,大大超过了当地发展的实际需要,对口援建的民生工程变成致病工程(形象工程、烂尾工程)的风险较大。③蒲实《:强化援建政策导向,完善对口支援机制》,国家行政学院决策咨询部报告。在重建过程中,有的灾后重建民房存在偷工减料,施工质量差,缺乏工程监理,规划不足等问题,当地居民意见很大④参见“北川重建民居质量争议”《,南风窗》2010年第12期。。针对这些问题,有的学者建议成立督察机构,对援建项目进行严格的监管和审计,严防“致病”工程出现。“信息是个人行为受到监督的基础。在一个社会中,如果一个人的行为能被一部分人以相对低的信息成本观察到,而其他人群观察该行为的成本较高,那么,让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大地节约监督成本。”⑤张维迎《:信息、信任与法律》,北京:三联书店2006年版,第163页。考虑到监督成本等因素,相比成立督察机构,通过媒体和当地居民监督来保证工程质量可能更重要。

(五)加强对口支援的相关理论宣传。目前,有一些地方的人对对口支援不理解,认为自身还没有发展起来,不应该花大力气支援其他地区。制度经济学认为,制度反映着对一个人与共同体其他人之间关系的主观理解,对制度的认可和执行完全依赖于社会所主张的文化观念。一个共同体内共有的基本价值支持着社会的凝聚力并激励人们在制度框架内行动。⑥[德]柯武刚、史温飞《:制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,北京:商务印书馆2000年版,第37页。钱穆也认为,“要施行此制度,即先对此制度有信心。……这不是制度本身的力量,也不是政治上其他力量所压迫,而是社会上有一种共尊共信的心理力量在支持。”⑦钱穆《:中国历代政治得失》,北京:三联书店2001年版,第152页。因此,宜进一步加强中华民族“一方有难、八方支援”的传统、马克思主义关于各民族平等、团结、共同繁荣的理论,邓小平的“两个大局”理论,公共危机管理理论,市场失灵理论及社会公平理论的宣传,在人们心中形成支持对口支援的文化价值观念,使人们从内心理解和支持省际对口支援制度。□

(责任编辑:汪锦军)

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1007-9092(2010)05-0055-04

李庆滑,男,1980年生,北京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生,行政学理论与方法研究方向。