论财政信息公开的理论与实践

□ 蒋镇叶

论财政信息公开的理论与实践

□ 蒋镇叶*

财政信息公开是公共财政的本质要求,也是推进政务公开的重要内容。公开财政信息,可以有效地打破政府对财政信息的垄断,是保障公民知情权、参与权和监督权的应有之义,也是打造“阳光财政”的必然选择。本文在对财政信息公开进行深刻理论思考的基础上,结合目前我国政府在公开财政信息方面的初步实践,分析了财政信息公开所面临的问题,并针对性地提出了促进财政信息公开的路径选择。

公共财政;财政信息;公开

随着改革开放的不断深化,我国社会经济的发展已经进入了体制转换、结构调整和社会变革的关键时期,人民群众的利益诉求更加直接,对政府信息特别是财政信息公开的要求也日趋强烈。《政府信息公开条例》的施行虽已拉开了我国政府向社会公众公开财政信息的序幕,然而距离建立一个成熟的财政信息公开系统还有很大的差距。本文从理论与实践两方面就此作初步探析。

一、财政信息公开的理论依据

财政信息公开是一项全新的、庞杂的系统工程,对财政信息公开进行深刻的理论思考,充分明确财政信息公开的本质、法律依据、必要性,可以为财政信息公开奠定坚实的理论基础。

(一)财政信息公开的本质

财政信息公开的本质是财政信息作为一种特殊的公共产品向社会公众的公开。将财政信息定义为一种特殊的公共产品,其理论依据是:

萨缪尔森在《宏观经济学》中把公共产品定义为:“将该商品的效用扩展于他人的成本为零;无法排除他人参与共享。”①[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯《:宏观经济学》(第18版),北京:人民邮电出版社2008年版,第32页。公共产品的基本特征即为非竞争性和非排他性:非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益,受益对象之间不存在利益冲突;非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有,要将一些人排斥在消费过程之外,不让他们享受这一产品的利益是不可能的。

对于财政信息属于公共产品而言,其特征是在消费上具有非竞争性和非排他性:首先,财政信息主要内容为政府提供的各项财政统计数据、财政分析预测报告等,社会成员在获得公共信息商品方面是免费的,具有非竞争性;其次,财政信息能够被无限多次地划分,但无论被划分多少次都不会因此而损耗,社会成员在使用公共信息商品方面是可以相互兼容的,具有非排他性。②张益斌《:财政信息透明度的理论分析》《,特区经济》,2006年第6期。

(二)财政信息公开的相关依据

在全球经济发展和民主政治推进的过程中,财政信息公开得到了世界相关经济组织和我国政府的高度重视,逐步推动了相应的关于财政信息公开方面的立法进程。

1.国际立法规定③邵慧娟《:论财政透明度的国际分析与中国财政透明度的改进》《,资治文摘》(管理版),2009年第1期。

国际货币基金组织(IMF)理事会于1998年先后通过了《财政透明度良好做法守则—原则宣言》和《财政透明度手册》,并在2001年对其进行了修订。其中涉及财政信息公开的具体内容有以下几方面:

(1)全面公开财政信息。政府提供的财政信息应包括预算信息、资产和负债信息以及各级财政的财务状况等,还包括用来编制预算的经济假设、税式支出以及对数据的可靠性建议。

(2)合理公开其预算编制和决策程序,提供预算报告。根据公共财政理论,预算是各国政府财政政策的主要工具,因此,预算信息就成为财政信息公开的核心内容。

(3)提供真实的财政数据。IMF认为,保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和信息公开、独立监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公用的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调,并通过内部有效的审计来实现。

2.我国相关规定

(1)新修改的《中华人民共和国宪法》明确规定,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”①参见《中华人民共和国宪法》第一章第二条。

(2)1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对各级政府预算的审议、批准和监督权,并对各级权力机关对各级预算的监督程序进行了明确规定。②参见《中华人民共和国预算法》第二章。

(3)2008年5月21日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定:各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”,必须向公众开放并提供便利的查阅条件。③参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章第十条。

(4)2008年3月,财政部发布《财政部政府信息公开指南》,规定将于每年3月31日前向社会公布《财政部政府信息公开工作年度报告》。④参见《财政部政府信息公开指南》第三条。

(三)财政信息公开的必要性

财政信息公开是推进行政管理体制改革、发展社会主义民主政治、构建和谐社会的必然要求,也是强化对权力的制约和监督、预防和治理腐败的重要举措。

1.财政信息公开有利于保障公民政治权利

知情权、参与权和监督权是公民所享有的民主政治权利。对财政信息进行公开,是我国财政民主化和政治民主化进程中的重要内容,也是实现公民民主参与预算决策和加强预算执行过程公众监督的必要条件。作为政府运作所需资源的提供者,人民有权了解政府对国家资源的管理及结果,把原本属于公民的权力还给人民大众,只有公民与党和政府形成合力,才能促进社会的稳定和发展。

2.财政信息公开有利于提高政府治理水平

政治活动的透明度是宏观经济中财政持续性、良好治理和财政总体公正性的重要前提。公开财政信息,可以为公共财政创造一个良好的环境,不仅是民主政治的基础,也是实现政府治理的根本。加强财政信息公开,是公民能够获得据以评价现任政府相关政策的信息,将会激励公民参与政治生活和公共活动的积极性,强化民众以“发言”的形式对政府进行治理,从而构筑更为健全的民主政治体系。⑤详见武彦民,陈晨“:关于加强公共财政建设提升财政透明度的研究”《,山东经济》,2009年第1期。

3.财政信息公开有利于构建公共财政体制

财政是“聚众人之财,做众人之事”。⑥高培勇“:聚众人之财,办众人之事”,新华网,http://news.xinhuanet.com/comments/2003-03/31/content-806776.htm。财政收入应当取之于民,用之于民,但以前的财政支出主要用于城镇范围,农村范围很少享受。公共财政要求公共享受,政府财政受人民委托,就要对人民负责,接受监督,民主理财,把钱用到人民所期望的地方去。当财政理论在回答政府“应该做什么或不应该做什么”显得苍白无力而缺乏实际指导意义时,主动公开财政信息,将极有效的推动公共财政体制的构建。

4.财政信息公开有利于极有效地减少腐败

财政信息不公开会为某些政府部门和官员的暗箱操作提供运作空间,使官员的寻租行为具有隐蔽性。财政信息公开是防止公共财政权力腐败的有效措施,有助于疏通信息渠道,打破信息垄断,提高财政部门的公信力,限制公权机构及公务员利用其掌握的信息牟取不正当利益,从而遏制腐败,公众也可以掌握财政资源的使用状况,形成公共监督力量。⑦武彦民,陈晨“:关于加强公共财政建设提升财政透明度的研究”《,山东经济》,2009年第1期。

二、财政信息公开的现实意义

《政府息信息公开条例》已施行两年,对于财政信息公开,我国政府进行了积极的探索与实践,并呈现出这样的局面:一方面,从起步探索到实践创新,财政信息公开已取得了一定的进展,形成了一定的制度;另一方面,目前的财政信息公开又与我国的经济发展仍不相适应,和民众的期待还有一定的差距,远未能满足社会公众对财政信息提出的诉求。

(一)财政信息公开的初步实践

在《政府信息公开条例》施行的背景下和社会民众的呼声中,我国政府在财政信息公开方面,进行了初步的实践。

1.2009年3月20日,经第十一届全国人大第二次会议审议通过的2009年中央财政预算在财政部官方网站正式公布,这是财政部首次在全国人大审议通过预算草案后的第一时间将其向社会公布。也是继3月15日财政部公布《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》后,向社会公布的又一重要信息。⑧上海财经大学公共政策研究中心《:2010中国财政透明度报告》,第26页,上海财经大学出版社2010年版。中央财政预算是中央政府阶段性政策着力点的重要体现,它的公开有利于全社会参与对政府工作的有效监督。鉴于财政预算在政府施政行政中的核心功能作用,首次在全国人大审议通过后一周内即详细公开新一年的中央财政预算,意味着中国财政信息正逐步公开。

2.2009年10月16日,应“公共预算观察志愿者”之一李德涛先生的申请,广州市财政局通过其部门网站公布了广州市2009年114个政府部门的部门预算。①上海财经大学公共政策研究中心《:2010中国财政透明度报告》,第37-38页,上海财经大学出版社2010年版。广州市政府敢向老百姓公开账本,让纳税人知道钱用到哪里去了,是财政信息公开向前迈出的很大一步。

3.2010年2月1日,四川省巴中市白庙乡政府门户网站公开了“乡政府机关2010年1月公业务费开支公示栏”,将全乡1月份的所有公用支出一一列示,支出项目涵盖最高1269元的招待费到最低1.5元稿纸费,每一笔财政支出的金额、事由、时间、经办人等明细信息都一览无余。②张华荣“:财政预算重在一个‘公’字”,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992561/2442067.html。可以说白庙乡迈出了中国财政公开制度改革的坚强的一步,而其中体现出的“财政预算逐项公开,财政决策全民参与”的思想值得其他地区学习。

4.2010年3月1日,财政部下发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,③财政部《:关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,财预[2010]31号,2010年3月1日。要求各地依法、及时、主动公开财政预算信息,并对预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一的要求。

对于财政信息公开的初步实践表明:目前,随着社会主义市场经济体制的不断发展完善和政治民主化程度的提高,我国政府已逐渐认识到财政信息公开是公共财政的本质要求,也是推行政府信息公开的重要内容,只有公开、民主、法治的财政,才是完善的公共财政,加快财政信息公开已是趋势所向。

(二)财政信息公开的现状调查

对于目前我国的财政信息公开状况而言,可以说是进步与不足共存。

为了对目前我国的财政信息公开现状进行深入的了解和研究,上海财经大学公共政策研究中心开展了《中国省级财政透明度调查》项目的研究工作,已在2008年、2009年连续两年向社会公布了中国除港、澳、台以外的31个省、自治区、直辖市的财政透明度排行榜。在最新的《2010年中国财政透明度报告》中显示:按满分100分计算,31个省份的平均得分仅为21.87分。按照《政府信息公开条例》,在要求省、自治区、直辖市的信息公开办公室和财政部门公开的2007年度的113个本级财政决算信息中,政府选择公开的仅有10项,即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40项信息无法获得。④上海财经大学公共政策研究中心《:2010中国财政透明度报告》,第8-12页,上海财经大学出版社2010年版。需要说明的是,该项研究只是考察财政信息的可获得性,没有涉及这些信息的规范性、可靠性和及时性。也就是说,即使按最起码的标准来衡量,我国财政信息公开也是十分有限的。

(三)财政信息公开存在的问题

从我国财政信息公开的初步实践及现状调查中,发现存在的问题,主要有以下五个方面:

1.财政信息公开的意识薄弱

无论是社会公众,还是政府官员,对于财政信息公开的意识都是薄弱的,究其原因:从公众层面,受我国长期的封建专制的影响,也由于政治改革滞后和民主化进程的反复,公民参与政治过程和政治决策的权利迄今仍受到很大限制,同时也缺乏积极参与政府决策与过程的要求与热情。在中国民众眼中,政府怎么花钱是政府的事,与己无关,不必管也管不了。从政府官员层面,受我国长期封闭政治文化影响,多数官员对信息公开较为排斥,同时官本位意识作祟,多数官员服务观念落后,把自己手中掌握的信息作为一种特权,认为对公民公开信息是一种“恩赐”,加之信息公开往往会对部分官员的既有利益格局产生冲击,造成政府官员在信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻,挑不重要的信息公开,形式主义严重。

2.财政信息公开的内容不全

目前政府公开的财政信息的内容是不全面的。在信息的完整性方面,仅仅公开了一般预算收支,并未公开社会保障基金预算以及经营性的国有资产基金预算;在信息的详细程度方面,仅仅公开到粗线条的类、款级科目,并未公开到项、目、节等更具体的科目;在信息公开的维度方面,仅仅公开有关收支的流量信息,并未公开包括资产、负债在内的存量信息;在预算的过程方面,仅仅公开预算某一阶段的信息,并未公开包括预算编制、审批、执行、决算各阶段的全过程信息。同时还存在由于财政预算制度不透明、预算制定过程缺乏公众监督和参与、预决算报告过于专业导致公众难以看懂等问题。

3.财政信息公开的时限紧迫

当前,随着社会民主政治进程的推进,民众对财政信息的公开也越来越迫切。诚然,财政信息公开要逐步推进,需要一个循序渐进的过程,信息公开涉及公共治理方式的根本性改变,显然不能指望一蹴而就。但是,“逐步”在时间上的理解是很有弹性的。用三年五年、十年八年或者更长的时间实现目标都可以在“逐步”这个概念的范围内。人们显然不希望财政信息公开过程因种种理由过于漫长,更不希望“逐步”只是意味着拖延或者目标实现的遥遥无期。国务院已经提出用2至3年的时间实现中央所有部门预算的公开,这也应该成为省以及省以下各级地方政府财政实现部门或单位预算公开的时间节点。⑤详见“中央部门预算拟3年内全部公开”,人民网,http://politics.people.com.cn/GB/1026/10656008.html。

4.财政信息公开的法制滞后

推进财政信息公开需要有法律制度的保障。《政府信息公开条例》虽已施行,但其还是属于行政法规层次,不是法律层次,现行的《预算法》对于财政信息向民众公开也并未明确提及。而《保密法》将国家秘密定义为:“国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”,从而把绝大部分财政信息纳入国家秘密的范畴,坚持了传统的“以保密为原则,以公开为例外”的原则。①参见《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条。财政信息公开法律制度的不健全,造成目前的财政信息公开在程度和范围方面还存在着局限性,形式上公开多,实质上公开少;原则上公开多,具体内容上公开少。②详见程瑜“:我国财政透明度制度构建研究”《,当代财经》,2009年第8期。如果法律在财政信息公开方面不能取得突破性进展,财政信息公开就会成为非法要求,公开财政信息就会成为违法行为,我国的财政信息公开也就不可能有根本性改观。

5.财政信息公开的监督缺乏

随着财政信息公开的逐步实施,社会各界对信息公开情况也越来越关注,日常监督问题也逐渐暴露出来:在政府的内部监督方面,人大有权对政府预算监督却缺乏真正有效的预算监督手段,同时审计部门由于缺乏独立性而导致监管不力,致使公开的财政信息在内容、时效、程序等方面都存在不足;在社会的外部监督方面,社会公众及媒体对于财政信息公开监督有着高涨的热情,但政府财政部门对于社会的外部监督尚不能充分适应,并没有相应地提供健全的制度保障和有效的监督途径,在财政信息占有上处于劣势的社会公众无法确切地了解政府财务业绩和公共资源使用情况,就难以对政府的财政行为进行有效的监督,使得广大人民群众的参与权和监督权无法完全落实。

三、促进财政信息公开的路径选择

促进财政信息公开是我国向建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的目标迈进的过程中必须重视和解决的问题。路径的选择主要有以下几方面:

(一)增强民主意识促进财政信息公开

财政税收取之于民,用之于民,公众有权利监督政府是否依法行政,是否保障了纳税人的合法权益。增强公众的民主意识是加强财政信息公共的基本途径。公众拥有较高的民主意识后,将更多地要求在税收政策、公共支出决策、公共资金使用等方面获得知情权、发言权和监督权,这必将推进财政信息公开的进程。同时,还必须切实增强政府官员的民主意识,要求政府官员转变传统垄断信息的官本位观念,把“全心全意为人民服务”的服务意识内化为公务员的意识并付诸于实际服务行动,增强财政信息公开过程的规范性和责任性,为民众提供良好的信息服务。

(二)健全法律制度促进财政信息公开

公共财政必须是规范化、法制化的财政。因此,必须加强财政法制建设,改进现行已不适应公共财政目标的法律、法规以及预算管理的运作程序,使之对政府行为具有根本约束力。当前,应切实贯彻落实已经颁布的《政府信息公开条例》,并对《保密法》和《预算法》进行修订,在《保密法》中体现“以公开为原则,不公开为例外”的基本理念,在《预算法》的修订中增加有关预算信息提供和披露的具体规定。同时加快财政信息公开制度的立法,对财政信息公开做出明确的、具有可操作性的法律规定,提升立法的法律层次,而不仅仅是停留在政策法规的层次上。

(三)完善公开程序促进财政信息公开

各级政府加大财政信息公开的力度,不仅中央政府要采取行动,各级地方政府也要采取行动;不仅政府预算要公开,所属各部门和单位的预算也要公开。只有纵向各级财政以及横向各部门都重视起来,财政信息公开才能不断完善。同时要积极完善政府信息公开程序:一要系统化,公开内容既要涵盖主动公开信息,又要包括依申请公开信息;二要标准化,对于公开内容要按照统一的格式、标准、索引编码进行编制;三要数字化,建立财政信息公开填报系统,由各单位联网填报,以利于在编制和维护财政信息公开内容过程中提高效率、降低成本,方便民众查询。

(四)加强监督体系促进财政信息公开

要真正实现财政信息公开,提高财政信息公开的质量,必须在公开过程中建立严格的内外部监督体系。在内部监督体系方面,主要是通过政府部门内部的审计部门实现的,审计部门通过依据政府信息披露的相关法律对财政信息公开质量、数量、程序等进行审计,并对审计结果进行及时公布。③丛树海,李永友“:构建我国财政信息透明的总体框架”《,学习论坛》,2007年第3期。在外部监督体系方面,主要通过包括专业的外部审计机构、其他中介组织、社会公众以及国际组织等予以实现,通过保障广大纳税人的监督权,对政府财政信息披露的自由裁量权进行约束,使公布的财政信息满足各方的需要。

(五)创新信息技术促进财政信息公开

促进财政信息公开需要现代信息技术的支持。创新信息技术,充分利用现代科技手段,建立完备的财政信息公开系统。一是以办公自动化、信息化为重点,在财政信息传输方面推进财政信息传播的现代化;二是充分利用网络、电视媒体等先进的现代信息和通讯技术,采取不同的信息服务设施,降低公众获取财政信息的成本,并提高财政信息更新的频率,从而更加及时、方便地向公众披露有关财政信息;三是建立与公众有关的政府财政信息的互动回应机制,提高自动化程度、减少人工干预环节,提高政府的反应能力和社会回应能力,加大公众的参与程度。④详见刁节文、王铖“:提高我国财政透明度的若干思考”《,财会月刊》(理论),2008年第8期。□

(责任编辑:吴锦良)

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蒋镇叶,浙江省委党校财务处处长、高级会计师。