国际化社区治理进程中的公众参与及其路径选择——一项来自S市B社区的案例研究

□ 刘中起

国际化社区治理进程中的公众参与及其路径选择
——一项来自S市B社区的案例研究

□ 刘中起*

国际化社区成员的多元化决定了其价值需求的多元化,如何顺应国际化社区居民彼此陌生、孤单、需求多样化的特点,通过文化活动构建居民交流、共商机制,通过居民自治,协商共议解决自身面临的问题,加速文化认同和社区整合成为基层社会管理的首要难题。S市B社区“相约九号”社区自治平台这一新型参与机制的出现在演进逻辑上与社区治理有着某种对应关系。社区新的参与机制和组织形式的显现,社区公共活动空间和社区公共生活的拓展,实际上意味着社区治理主体的多元化发展以及社区这一社会生活共同体的本质性规定的回归。但就基层社会管理的角度,我们不得不承认,当前的社区自治与基层社会管理仍然任重道远。可以说,我国国际化社区建设的顺利推进与否,最终取决于社区参与机制的制度化与政府治理体制的转变。为此,必须加大制度创新力度,通过完善公众参与机制、破除体制障碍不断推进国际化社区治理的新格局。

国际化社区;社区治理;公众参与

一、案由:问题的提出

S市B社区是一个国际化社区,小区规划总户数1037户,实际居住800多户,人数约2500人,居民来自17多个国家和地区、外籍住户占20%以上,外籍居民300多人,港澳台同胞600多人,新S市人约1000名,人户分离约500多户,“候鸟式”的生活方式使得小区的人际关系相对疏远。同一屋檐下,同进同出,但却相见不相识,一种莫名的孤单不时萦绕着这些新居民的心头。加之居民来自不同的国家和地区,他们有着不同的价值观和人生观,各自的需求也呈现多元化特征,如何突破情感和价值的坚冰,加速文化认同和社区整合成为基层社会管理的首要难题。

针对小区的人口特性及其内在精神需求,S市B社区抓住社区文化与社区服务两个重点,建立了温馨港湾俱乐部等活动载体,促进新移民重建社区关系,形成了新的亚文化,并由此在文化活动与服务项目中,嵌入了居民自治的组织结构和制度安排,并培育出一批社群领袖。在五大文化生活品牌和四类服务平台的基础上,“相约九号”活动将不同节庆开展的品牌活动以及自己的特色活动固定在每月9号举行,并赋予活动不同的形式和内容,如1月的新年茶话会,3月的三八妇女节活动等。此外还有邻里才艺展示、广场文艺晚会、亲子互动活动等丰富多样的活动。众多社区居民积极活跃在社区各项工作和活动中,体现了主人翁的整体自觉和厚重的归属感。在居民群体内部涌现出的社区服务者为社区的自我管理、自我服务和自我教育创造了内部动力和生动源泉;而与外部有关方面的良好互动,也为社区争取了外部资源的整合利用。“相约9号”等社区自治平台让S市新移民开始处于一个社区生活、社区治理的公共空间里,一起来参与社区自治,重新找到家的感觉。

因而在社区自治中,浓厚的社区意识至关重要。这种社区意识包括居民的自治观念、社区归属感与参与意识等。社区之所以区别于社会,就在于其成员拥有较强的共同社区意识,同一社区的居民由于共同的社区意识而被凝聚在一起,出于对本社区的强烈关注而积极参与社区事务的管理。但这种强烈的社区关怀意识在我国城市居民当中并不明显。在我国长期计划经济体制下,居民的社区意识比较淡薄,社区建设又是靠政府自上而下地推动,社会参与程度不高;人们的“单位人”属性并未获得根本性的转变,对于社区的归属感和参与度都还很弱,单位制的建立,使单位部分替代了家庭的功能成为个人生活和交往的首要选择。当出现家庭和社会不能解决的问题与事务时,人们倾向于诉诸行政权力。S市B社区“相约九号”正是顺应了国际化社区居民彼此陌生、孤单、需求多样化的特点,通过文化活动构建居民交流、共商机制,通过居民自治,协商共议解决自身面临的问题,让社区从一个生活的共同体演变成一种信念的共同体,通过居民的自主管理产生价值认同和归属感,从而维护了社区的和谐和稳定,推进基层社会管理方式的创新。

二、目标:国际化社区自治与公共空间的本质性回归

党的十七大提出,“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”“加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”。①胡锦涛《:高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民出版社,2007年版。这些重要论断科学揭示了城市社区治理机制建设的基本方向、主要途径和最终目的,为完善城市社区治理提供了科学依据。当代中国社区发展主要由政府推动与主导,在社区建设的发展目标、结构构造、功能设计与运作机制等方面,都呈现出“行政性推进”与“社会化参与”两个基本方向的互动。由此,政府主导推动社区建设的过程,并不单纯是一个孤立的“自上而下”的行政性过程,同时也是一个有意识的探索性的发育社区的客观过程,包括社区各类社会化组织的逐步发育和形成、公众对社区活动参与的不断扩大、社区公共服务供给主体的多样化以及社区成员的社会化联系和组织化程度不断提高等。②徐中振、徐珂《:走向社区治理》《,S市行政学院学报》,2004年第1期。S市B社区自治平台的逐步发育与形成,是S市国际化社区发展中政府主导和推进社区建设的一个重要成果,八支志愿者服务队等草根性社群是构建新型社区结构、社区功能、社区组织发展的基本要素,也是公众和各类社区成员参与社区活动、培育社区认同和归属感的根本性基础。

总的说来,实现“街居制”向“社区制”的转变,是社区建设的根本目标之一。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后,社区建设开始在全国展开,这一过程也就是街居体制逐步向社区体制转变的过程。一定意义上说,社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整,从管理理念上来说,社区制面向全体居民,以居民为主,以人为本,变管理为服务;从管理形式上来说,社区制从强调行政控制转向强调居民参与;从管理目标来说,社区制改变政府管理的唯一主体地位,加强政府与社区的合作,达至善治(即良好的治理)。①参见俞可平主编《:治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年版。民政部曾于1999年开始在全国选择了26个国家级实验区进行探索,通过几年的实践总结和经验概括,形成了上海模式、沈阳模式、江汉模式等为主要特征的几种代表性的社区治理模式。“上海模式”重新强化基层政府的功能,试图使政府运用其控制的资源进行自上而下的整合,形成“新政府社会”。②徐勇《:论城市社区建设中的社区居民自治》《,华中师范大学学报》(人文社会科学版),2001年第3期。具体而言,它主要是指上海在城市社会管理中率先冲破条块分割,实行重心下移,将居委会正式归入“四级网络”(市-区-街道-居委会)体系。从社会学角度看,一个真正意义上的社区至少包含以下几个方面:居住在一定地域内以社会互动为纽带的生活共同体;具有共同利益;共同遵从一定的制度和规范。如果以此作为判断一个社区是否真实存在的标准,那么,可以说,目前中国大部分城市还鲜见真正意义上的社区,或者说,出于组织和管理需要而建构的社区与真正意义上的社区相去甚远。因此,在法定社区主导中国大部分城市基层社会的现实情况下,在我国社区建设和发展的过程中,由传统意义的社区向现代意义的社区转型,由“单位制”、“街居制”向真正意义上的“社区制”的转变,仍然任重道远。

与所有事物的发展一样,中国社区建设和发展也遵循“路径依赖”的原理,和谐社会构建情境下的社区的未来必然取决于社区发展的历史背景和社区建设的现实条件。因此,在中国情境下,社区建设和发展必然源于两种结构性力量,一种是政府的行政力量,另一种则是基层社会自治的力量,这两种力量的相互补充和博弈构成了不同模式的社区治理实践。从社区制这一基本目标出发,当前的社区建设仍然一方面要推进政府对社区职能的转变,由行政管理型向管理、服务与指导型转变;另一方面要逐步建立完善社区自治机制,以加强社区管理与服务,实现社区整合;同时培育和发展居民社区意识和自治管理能力,形成公民社会,通过参与社区建设,促进社会主义民主政治的进程,从而推进社会进步。③参见黎熙元等《:社区建设——理念、实践与模式比较》,商务印书馆2006年版。一定意义上说,在S市国际化社区治理的实践中,“自上而下”的行政建设和“自下而上”的自治建设构成S市社区建设整体进程中两大不可或缺的结构性力量。当前,S市国际化社区建设急需解决的真正问题是在加强政府主导社区投入力量的同时,如何通过扩大公众参与有效整合培育社区自治力量?一方面,社区自治组织包括居委会,当其试图采取行动利用行政资源为社区居民服务时,容易产生传统的路径依赖而失去自主性;另一方面,社区行政组织在实行社区治理时习惯于科层制的行动逻辑,将其他社会组织置于自己的下级进行支配和管控,从而破坏了正常的互动关系。因此,探索社区治理体制创新,使各种社会力量在参与社区治理的进程中得到有效整合,建构政府与社会组织间的良性互动关系,对于国际化社区建设和社会管理意义重大。S市B社区的治理实践,表明了在国际社区治理的行动场域中,政府特别是基层社会管理组织需要改变一贯垂直型的科层制的工作模式以适应社区横向联系的网络化结构,同时摒弃传统刚性手段处理基于多样化需求的复杂的社区公共事务,通过和社区各利益相关组织和公众平等沟通、协商、合作来实现社区治理的公共目标。

社区治理是一项系统工程,涉及政府的多个部门,需要社会各界的广泛参与。社区居民因其地位特殊而成为社区参与的主体,居民参与意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享,它使每一个居民都有机会为谋求社区共同利益而施展和贡献自己的才能,从而使社区的各种资源得到充分利用和有效整和,特别是在社区资源匮乏的情况下,居民的有效参与是推动社区建设具体项目顺利实施的保障。例如,通过集资来建设公共设施。可以说,没有居民的广泛参与就没有社区建设。④李玮《:论中国城市社区建设中的居民参与》《,云南行政学院学报》,2004年第1期。与社区建设相对应,当前我国的城市社区自治亦具有鲜明的“行政色彩”,社区的功能定位于承接政府下放和单位剥离出来的社会职能,社区成为城市社会调控体系的最基层单元。从一般意义而言,城市社区建设兴起的初始路径和功能定位从总体上规制着社区自治和基层民主的发展走向。然而,国际化社区建设的实践却日益突破其规划者的功能定位和目标设定,朝着自主自治的方向艰难探索,不管是在社区的组织体系架构方面,还是在社区的具体运行机制和价值导向方面都取得了相当的成效。S市B社区“相约九号”社区自治平台的形成与运行,实际上暗示了两个相互贯通的过程,一个是社区公众的组织化过程,另一个是社区公众、社区工作者、政府及其职能部门三个行动主体的公共协商过程,这两个过程分别在不同层面作用于其产生与演进过程,并刻画了社区公共空间的特征与性状。“相约九号”社区自治平台这一新型参与机制的出现在演进逻辑上与社区治理有着某种对应关系。社区新的参与机制和组织形式的显现,社区公共活动空间和社区公共生活的拓展,实际上意味着社区治理主体的多元化发展以及社区这一社会生活共同体的本质性规定的回归。“社区社会精英”走向社区的公共舞台,获得公共性身份,成为社区新的治理主体。社区也不再只是一个地性的概念,日益获得了利益联结和公共交往的稳固性的支撑,建构了一种社会文化体系和社会自我管理方式。①李海金《:城市社区治理中的公共参与——以武汉市W社区论坛为例》《,中州学刊》,2009年第4期。

三、路径:基于公众参与制度化推进城市社区治理新格局

社区建设是一种集体选择过程,是政府、社区组织、社区成员单位、非营利组织、社区居民等之间的合作互动过程。这一过程是政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动过程。国际化社区治理是一个长期的过程,其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外,更看重社区基本要素的培育,其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。②刘中起《:走向多元主体互动治理:和谐社会构建语境中社区建设模式新探索》《,探索》,2009年第3期。但就基层社会管理的角度,我们不得不承认,当前的社区自治与基层社会管理仍然任重道远。可以说,我国国际化社区建设的顺利推进与否,最终取决于社区参与机制的制度化与政府治理体制的转变。社区公众的参与问题主要体现在表达机制上,也就是居民利用社区这一平台来展现自己的公共性需求,发表自己对社区公共事务的看法与意见。在国际化社区建设中,政府部门和社区工作者极易忽视公众参与的拓展,倾向于将社区作为他们的管辖地,将自身定位为天然的管理者和社区事务的当然决策者,而把居民作为被管理者和决策的被动接收者。因此,社区参与机制的制度化会使政府部门、社区工作者和社区居民三者传统的关系模式有所突破,进而为社区居民多元化的需求和社区公共舆论的架构提供伸展的空间。③李海金《:城市社区治理中的公共参与——以武汉市W社区论坛为例》《,中州学刊》,2009年第4期。从这个角度看,“相约九号”社区自治平台仍然没有超越社区居民的日常生活世界,如何将这一平台提升,将其赋予公众参与城市社会管理与公共决策的功能,打通基层社区自治与城市社会管理体制的路径障碍仍然是未来我们行政体制改革与社区治理体制创新面临的紧迫任务。

社区治理视社区为各种组织实现其组织目标的行动场域。在这个行动场域中,政府组织和其他组织的关系将不再是单纯的管理和被管理关系,而是通过建立合作的关系来实现社区的公共目标。许多经验表明,单靠政府的行政手段来解决社区公共事务往往既大大增加了政府的负担,也常常因为无法对社区的各种复杂情况做出灵活和及时的反应而导致政府在实际管理上的低效甚至无效。所以,社区治理的理念意味着政府如果要实现其社区管理的目标,必须和当地社区的各种组织特别是强调自主自理的第三域组织相互信任、相互支持、相互合作。④徐中振、徐坷《:走向社区治理》《,上海行政学院学报》,2004年第1期。为此,必须加大制度创新力度,通过完善公众参与机制、破除体制障碍不断推进国际化社区治理的新格局。

首先,在完善公众参与机制方面,其最根本体现就是公民对国际化社区的认同感和归属感,而提高公民对国际化社区的认同感和归属感最直接的方法就是社区服务多元化。目前,我国许多社区都呈现出公民参与热情不高的情况,许多人将这个现象归结于公民素质参差不齐,参与意识低下。其实,社区服务单一化才是症结所在。公民素质参差不齐这固然是客观原因,但是作为服务的提供者,社区应该对不同的人群提供不同的服务,不同国家和地区的人群对于社区的需求千差万别,一些人群更看重的是社区文化、政治生活或者是一些绿化环境的建设。而另外一些人群也许根本不清楚社区和公民参与为何物,因此,对于这部分公民,社区更多的是提供给他们一种学习教育的服务,如开办社区学校,通过这种方式,来提高社区公民的素质。由此通过多元化的手段来提高社区公民对于国际化社区的认同度和归属感,籍以从内在激发公众参与意识。①姜晓萍、衡霞《:社区治理中的公共参与》《,湖南社会科学》,2007年第1期。

社区非政府组织,尤其是志愿性、自治性组织的发展,为扩大居民参与、推进社区管理中民主政治的发展提供了现实途径。大力培育和发展非政府组织,建立在社会主体权利基础上的社会自我管理机制,将成为中国政府管理模式演变的重要实践取向。②刘中起《:和谐社区建设语境下的非政府组织与公民社会:中国的实践与反思》,人大复印资料《体制改革》2007年第1期。非政府组织进社区与公民社会的结合将有力推动中国的社会改革,两者相辅相成,互相促进。中国的政治民主化进程只能从社会底层开始,农村中的村委会和城市中的社区居委会的民主建设,是中国特色的“草根民主”和“草根政治”,对中国的社会发展具有深远意义。公民广泛的社会参与,既是公民社会和和谐社区建设能否成功的关键,也是其终极目标之一。以培育社区认同感为指向的国际社区建设,将极大地调动广大社区居民的参与热情,通过社区公众的广泛参与,实现社区自治,而社区自治反过来又将促进国际社区建设,并逐渐推动社区文化与公民社会的建立和发展,进而对中国的社会改革起到积极的作用。

其次,在参与的制度创新方面,需要完善居民代表会议等原有参与制度。通过定期例会,代表社区居民议决社区的重大事项,行使民主决策权、民主管理权和民主监督权。同时积极拓宽居民参与的渠道和途径。如建立听证会、协调会和评议会制度,制定社区自治章程和居民公约,实行居民公决等。确定社区四个主要组织(社区党支部不是自治组织,但是社区中一个主要的组织)间的相互关系。即以社区党支部为领导层,社区居民会议(或社区居民代表大会)为权力层,社区协商议事会为监督层,社区居民委员会为执行层,形成结构优化、功能完善的组织系统,为新型居民委员会的建设及其工作的开展创造良好的条件,同时也为广大社区居民广泛而持久地参与社区建设提供良好的制度环境。充分发挥社区居民会议(或社区居民代表大会)的作用,对于关系本社区居民切身利益的社区建设和社区重大事务的决策都应该召开社区居民会议(或社区居民代表大会),由社区全体居民通过法定程序进行决策,逐步实现社区建设和社区事务管理的规范化和制度化。③温淑春《:关于城市居民社区参与的制度建设的思考》《,理论与现代化》,2008年第3期。

另外将现行的人民代表大会制度与社区建设相互衔接、相互配合。例如,改变现行市区人大代表的产生方式,取消单位选区、国籍和户籍选区,一律以常年居住地为作为选民的选区。居委会成员选举程序的完善对调动新型居委会建设,培育社区居民的民主意识、社区意识和参与意识具有极其重要的意义。此外,搭建网络参与平台。在社区治理中引入网络信息技术已经成为今后加强社区建设与管理的必然趋势。在社区建立起属于本社区的网页,重点做好社区内资源信息、社区居民自治管理参与系统、社区政务及社区监督等几方面的工作。④赖非《:多中心视角下的城市和谐社区治理模式研究》,西南交通大学生硕士论文,2007年。

最后,在体制环境创新方面,必须突破传统的街居制体制障碍,真正构建起社区公众平等自由参与基层社会管理的平台。随着改革开放的进行和市场经济体制改革的深入,高度一元化的社会体制逐渐解体,“单位制”走向瓦解,一方面“单位制”原来承担的许多功能逐渐外溢,从而转向原本具有一定管理功能但处于边缘地位的“街居体制”,另一方面,城市基层管理出现许多新情况新问题,解决这些新问题的任务也落到了街居这两级组织的身上,“街居体制”开始占据主导地位,但是,街居制在运转过程中面临的诸如职能超载、职权有限和角色尴尬等诸多现实难题和种种困境,也使得人们开始思考社区建设和发展的新思路。①周红云《:通过治理创新构建和谐社区》《,甘肃行政学院学报》,2007年第4期。传统的街居体制日前成为现代社区自治中的体制性障碍,如何突破这一障碍,是目前我国社区改革的一个重要问题,它关系到公民参与是否能真正实现社区自治。

可以说,居民参与的最佳路径依赖是居民自治,而居民自治又是社区建设的基础和依托。因此,加强社区自治必须使社区自治制度程序化,不断创新社区管理体制。一方面需要明确政府在社区建设中的职责,明晰政府和社区之间的关系。改革开放以来,城市政府为把主要精力放在处理关系全局和整体的重大事务上,往往把许多与基层社会直接相关的行政与社会事务逐级下移。在政府职能转换尚未彻底到位的情况下,这种做法必然使处在最基层的街道成为集中承担各种职能的支点,并使街道办事处的组织机构越来越多。另一方面随着社区的进一步发展,社区自治能力的提高,政府行为要逐步退出微观管理领域,只有这样,行政性因素的影响才能逐渐淡化,城市社区自治组织才能真正摆脱行政性干预,从而真正发挥自治作用。②胡永琴《:制度创新:扩大黑龙江省城市社区居民参与的关键》《,哈尔滨市委党校学报》,2006年第2期。一定意义上讲,行政化体制倾向是当前社区治理遭遇的重大挑战,也是阻碍社区参与的重要因素。

四、讨论:下一步面临的新问题

正如有的学者所指出的,我国现行的社区建设体制始终具有内在的结构性缺陷,即只有行政性而无社会性。或者说,现在的社区建设体制只是政府内部的行政管理体制,仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系,而未能建构起政府与社会的新型关系,故只有政府一个积极性,而无法生成各类社会组织参与社区建设的能力和积极性。③徐永祥《:政社分工与合作:社区建设体制改革与创新研究》《,东南学术》,2006年第6期。从某种意义上来说,撤销街道办事处,建立起党的领导、政府主导、社会参与、多元合作的新型社区治理体制,将标志着公民参与社区自治的平台正式形成。但由北京鲁谷的经验看来,居委会的“居民自治”定位确定后,街道一级面临一个问题:如何对接作为“居民自治组织”的居委会的工作?鲁谷的做法是以“自治”对“自治”,成立了街道一级的居民自治组织。街道层面上的居民自治机制还处于探索阶段,但是基本方向已定:民主是不可逆的,从基层开始的民主,只可能逐步推向更高一层,而不可能在某一层次停止。同理,街道的定位发生转化后,区级、市级政府如何应对?中国行政体制结构的基本特征——“条块关系”最终如何梳理?无论是20世纪70年代以前的“以条为主,块做配合”,80年代的“条块结合”,还是90年代的“条专块统,以块为主”,这些条块关系的布局,在城市基层管理体制改革向着“社区制”方向发展后,都面临着彻底革新的任务。鲁谷模式给我们勾画出的“社区制”雏形已定:由“街居制”到“社区制”的转换不是简单的挂牌或翻牌,应在“精简机构,缩减人员”的基础上,重点进行职能转变、整合社会资源,建立高效的行政管理机制、社区民主自治机制、市场配置机制,将政府、市场、第三部门的力量整合起来,共同参与城市基层治理工作。但是,从目前城市基层运转状况来看,如何真正消减、转化行政机构不必要的职能,强化应有的行政职能及公共服务职能;完善的市场机制、成熟的公民社会力量何时形成,以解决政府职能调整后的社会有效接管问题;如何培育高质量的居民自治、民主生活等这些问题都是从“行政化”的街居制转向“治理化”的社区制、“社区制”真正运转起来必须解决的问题。④陈雪莲《:从街居制到社区制:城市基层治理模式的转变》《,华东经济管理》,2009年第9期。□

(责任编辑:熊 觉)

C912.81

A

1007-9092(2010)05-0049-06

刘中起,上海行政学院城市社会研究所助理研究员,华东理工大学社会与公共管理学院社会学专业博士。

本文在调研及讨论过程中得到了上海市社区发展研究会常务副会长徐中振老师及上海市浦东新区张江镇碧波路居委会主任蔡卫国书记的大力支持和帮助,谨此表示感谢。