政府角色转型与生态文明建设的路径选择

□ 何显明

政府角色转型与生态文明建设的路径选择

□ 何显明*

无论是过去30年政府主导型发展模式所形成的“路径依赖”效应,还是现行的政治行政体制框架,都决定了推进经济转型升级和生态文明建设的核心问题,都是政府角色及政府管理模式的转型。为此,就必须根据生态文明建设的客观要求,积极推进“生态型政府”的建设,推进地方治理模式的创新,在充分发挥政府不可替代的重要作用的同时,努力形成生态文明建设的资源整合机制和多中心治理的新模式。

政府转型;生态文明;治理模式

党的十七大在阐述全面建设小康社会的奋斗目标时明确提出了“生态文明”的重要概念,强调要在推进发展方式转型的过程中努力形成“节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。近期召开的浙江省委十二届七次全体会议审议通过了《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》,明确提出了将浙江建设成为全国生态文明示范区的奋斗目标。生态文明建设是社会生产方式、生活方式的革命性变革,作为统筹协调地方经济社会发展及其与生态环境关系的主导者,地方政府在生态文明建设的角色是至关重要的。在政府主导经济社会发展的体制背景下,政府角色及管理模式的转型,合乎逻辑地构成了发展方式转型和生态文明建设的关键。为此,在调动社会各方力量参与生态文明建设的过程中,地方政府必须进一步强化体制创新的紧迫感,加快“生态型政府”的建设和地方治理模式的创新。

一、政府转型:生态文明建设成效的关键变量

生态文明作为一种超越工业文明的社会文明形态,需要对工业文明带来的资源短缺、能源危机、环境污染、气候变暖、生态环境恶化等诸多问题进行有效治理,进而大力推进增长方式、生活方式、消费模式,乃至人类整个生存方式的重大转变。显而易见,局限于现有的行政体制,通过设立一个专门的职能部门,以行政干预的方式去制止生态环境的破坏,已经无法有效解决生态环境的治理问题,更难以建构形成一种崭新的社会文明形态。生态危机的“全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题,必须由政府出面,整合各个方面的资源,设计公共政策,履行公共职能,加强公共管理,才有望得到解决。”①高小平:《落实科学发展观加强生态行政管理》,《中国行政管理》2004年第5期。

改革开放以来,在特定的发展背景和体制环境下,我国逐步形成了有自身特色的政府主导型发展模式,各级党委政府在制定区域经济发展战略,实施地方产业发展规划,配置稀缺要素资源等方面发挥着重要作用。这种发展模式较好地发挥了党委政府的组织优势,克服了工业化初期市场体系发育不健全,市场主体自组织能力弱小的局限,成功地将社会资源有效地整合起来投入工业化发展,实现了经济超常规的发展。但是,政府主导型的发展模式派生出的一个突出问题,是经济发展及市场体系的发育过多地依赖于政府的决策,并过多地受到了行政意志的左右。特别是在政府管理体制改革滞后,政府行为过多受到政绩效应牵引和地方利益制约的情况下,片面追求经济增长速度,追求经济总量的扩张成为一个普遍性的现象。这种现象如果不能从根本上得到校正,生态文明建设就不可能取得真正的成效。经济转型升级乃至生态文明建设的一个核心问题,是实现经济增长从投资驱动型向创新驱动型和消费驱动型转变。这个过程能否顺利完成,在很大程度上取决政府能否完成自身的转型,形成与经济转型升级和生态文明建设相适应的角色定位和运行机制。

经济建设型政府的角色定位,以及片面依赖投资拉动经济增长的政府行为取向,是粗放型增长方式以及生态环境持续恶化局面长期无法得到有效扭转的重要根源。近30年来,在“发展是硬道理”、“发展是科学发展观的第一要务”等理念的指导下,各级党委政府在加快地方经济发展方面形成了强烈的责任意识和赶超意识。借助于各级党委政府的组织动员和资源整合优势,全社会财富创造的活力得到了充分激发和有效释放,中国经济发展因此也取得了举世瞩目的成就。但是我们必须看到,在日趋激烈的区域发展竞争中,追求地方经济快速发展的施政目标在不少地方事实上已经演变成了将发展简单地等同于经济增长甚至 GDP增长的冲动,使得经济建设型的政府角色定位与粗放型的增长方式形成了很强的共生关系。我国经济发展存在的种种结构性、体制性问题均与此有着密切的关系。一是片面追求增长速度的发展方式,导致不少地方不顾社会效益、生态效益,一味追求投资规模的扩大,并由此产生了诸如地区产业结构雷同、增长方式粗放,以及国民财富分配不断向政府集中的局面;二是片面追求投资规模和出口规模,客观上助长了单纯依赖资源消耗换取增长速度的现象,严重透支了资源和环境的容量,导致环境污染日益严重,生态灾难日渐增多。三是经济建设型政府的角色定位,致使公共服务严重滞后于经济发展,不仅诸多民生问题未能得以及时缓解,而且直接制约了居民消费水平的提高,加剧了经济增长对投资和出口的依赖,导致经济发展长期无法摆脱“高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率”的困境。

生态文明作为后工业文明,其发展是建立在对工业文明特别是粗放型的工业化进程的弊端和教训的深刻反思基础之上的。在政府主导经济社会发展的体制框架下,这种反思要从发展理念的调整转变为发展路径及相关公共政策的选择,就必须建构形成区别于传统增长方式的激励结构,切实有效地引导地方政府主动地去纠正有悖于生态文明建设宗旨的短期化的行为冲动。政绩考核是一条重要的指挥棒,在引导政府行为方面发挥着重要的作用。尽管现有政绩考核体系经过一系列的调整,其长期存在的突出问题已经有所缓解,但从总体性看,其重经济增长轻社会协调发展、重经济增长速度轻经济增长的社会效益和生态效益、重经济总量的扩张轻经济发展质的提升、重发展的短期政绩轻长期效应等倾向依然相当突出。因此,尽管早在上世纪90年代后期中央就明确提出了转变增长方式的战略思路,近些年又一再重申加快发展方式的转型,但收效一直很不理想,一个重要根源,就是粗放型的增长方式已经根深蒂固地嵌入到了体制结构和政府运行机制之中,演变成为了政府行为的基本逻辑,地方政府推进经济转型升级和生态文明建设,至今仍然缺乏有效的激励机制和约束机制。

无论是过去30年政府主导型发展模式所形成的“路径依赖”效应,还是现行的政治行政体制的框架,特别是政府在经济社会发展中所发挥的暂时无可替代的重要作用,都决定了推进经济转型升级或者说发展方式转型的一个根本性问题,都是政府角色及政府管理模式的转型。必须看到,中国以往30多年来推行的政府主导型发展模式,已经形成了一整套相互制约、相互支撑的制度体系和政策体系,一整套政府行为的激励机制和运行机制。这种发展模式所产生的诸如偏重于追求经济增长速度,社会建设和公共服务供给相对滞后;过度依赖以投资拉动经济增长,社会利益格局严重失衡,内需长期不振,以及过度消耗资源,增长方式过于粗放等问题,之所以长期难以得到校正,关键就在于包括党委政府政绩考核制度、干部选拔任用制度、政府间财政资源分配制度、政府间事权的配置等等在内的一系列激励机制和约束机制的钳制作用。在这样一个特殊的制度环境之中,即使是自上而下各级党委政府的发展理念和价值取向有了一些调整,只要没有建构形成相应的制度支撑体系,也很难将新的理念和思路落实到具体的发展过程之中;即使是地方党委政府出台了一些体现经济转型升级旨意的经济发展战略或具体的政策措施,只要整个制度体系没有发生根本性变革,往往也很难取得预期的成效。当前我国正处于经济社会发展的关键时期,无论是实现产业结构调整和产业水平提升,还是实现市场经济体制由初级形态向成熟形态的转变;无论是工业文明建设与生态文明建设任务的叠加,还是人与自然、人与人的和谐关系的维系,都迫切要求加强行政体制改革的总体设计,实现政府角色定位和管理方式的历史性、结构性转型。

二、生态型政府:生态文明视域下的政府转型内涵

如何适应生态文明发展,创新政府管理模式,实现政府管理理念和运行机制的生态化,已经成为世界各国政府管理体制改革面临的重大现实课题。上世纪80年代以来,绿色、生态、低碳等新型发展理念,逐步成为各国政党、政府政策创新的重要标识,一些西方国家陆续开始了建设“绿色政府”的尝试,通过出台专门的绿色采购法,并在国际贸易中设置绿色壁垒等方式,着力塑造政府引领生态文明建设的新形象。近年来,一些学者在生态文明建设的语境下,按照中国的话语习惯,提出了“生态型政府”建设的问题。应当说,提出“生态型政府”的建设问题,将生态文明的理念内化于政府角色的转型之中,是有积极意义的,它同服务型政府、责任型政府、法治型政府等概念一道,共同构成了政府转型需要完成的重大课题。从总体上讲,所谓“生态型政府”①黄爱宝:《“生态型政府”初探》,《南京社会科学》2006年第1期。,就是追求人与自然相和谐,以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府。为此,就必须对政府的施政理念、职能定位、领导体制、政策导向、激励结构等等进行重大创新。浙江的政府管理体制创新曾长期走在全国前列,创造出了许多引起全国广泛关注的成功经验。目前,浙江经济发展正处于一个重要的历史关头,在浙江传统发展模式的弊端逐步显现,浙江传统的体制机制优势渐趋弱化,而要素资源的刚性约束作用日益突出的情况下,政府管理体制的创新,客观上已经成为浙江再创体制新优势的重要突破口。面对这样的新形势、新挑战,要把浙江打造成全国生态文明建设的示范区,我们必须进一步强化体制创新的紧迫感,着力从体制创新上寻求生态文明建设的突破口,率先在“生态型政府”建设上取得重要突破。

1.牢固树立生态优先的发展理念。“生态型政府”的理念表达了政府行为生态优先的价值准则,强调的是政府行为在价值导向上必须坚持经济效益、社会效益、生态效益的统一。浙江省早在2003年就提出了生态省建设的战略目标,并在体制创新上进行了一系列探索,也取得了较好的成效。一些地方将经济转型升级同生态县建设有机统一起来,以壮士断腕的决心推进产业治理和生态治理,区域的生态环境因此有了重大改观。打造全国生态文明建设的示范区的奋斗目标,将生态省建设的基本内容从生态环境的保护提升到生态文明建设的新高度,在区域发展进程中更具有战略性的意义。它要求各级党委政府必须以更加系统、更具前瞻性的眼光来审视经济社会发展,审视人与自然、人与社会之间的关系,将推进经济转型升级作为实现可持续发展、构建生态文明的核心路径,将是否有利于推进生态文明建设作为体制创新、政策选择、政绩考核的重要依据,以政府坚持科学发展的决心和恒心,引导全社会形成加快经济转型升级、加强生态文明建设的良好氛围和体制环境。

2.明确生态环境保护的核心职能定位。市场经济条件下企业追求利润最大化的外部性行为,是资源的掠夺性开发和生态环境持续退化的重要根源。“生态型政府”意味着良好的生态环境已被确立为一种重要的公共物品,以构建公共服务型政府为总体目标的政府职能转变,必须把为公众提供良好的生态环境作为政府的核心职能之一。为此,就必须通过体制机制创新,充分发挥政府在生态治理等市场失灵领域的优势,加强产业治理和生态治理,为经济的可持续发展和生态文明建设营造良好的体制环境。政府能否有效地履行生态环境保护职能的关键,依然在于理顺政府与市场的关系。一方面,政府应当充分发挥公共政策校正市场失灵的作用,通过设立并不断提高区域产业准入的生态门槛,建立健全生产性的公共服务体系,引导企业加快转型升级,促进传统高能耗、高污染产业的淘汰和技术改造,推进区域产业的整体治理,实现区域产业结构的生态化;另一方面,政府需要通过构建与生态文明建设相适应的激励机制和约束机制来引导企业的行为,通过加大污染行为的整治,提高污染排放的成本,促进企业外部性行为的内部化。同时,要积极探索生态环境治理机制的创新,通过引入排污权交易等形式,转变企业的节能减排的成本收益观念,用经济杠杆调动企业节能减排的积极性和创造性,使节能减排以及提升产品的生态附加值成为企业自主性的追求。

3.以“市县分治”为核心理顺地方政府间关系。浙江长期坚持的“省管县”财政体制和强县扩权改革,对促进县域经济发展起到了关键性的作用。但是必须看到,浙江省管县改革所形成的现有体制,总体上还是一种过渡性的制度安排,长期沿续这种制度安排,容易强化市与县(包括依然享受县的财政政策待遇的市辖区)之间在财政与事权的不对称状态,给市、县的功能区规划及产业布局带来诸多负面影响。制度安排的积极效应与负面影响往往是同时并存的。如果说在工业化的初期,“省管县”财政体制下的县域经济在降低创业成本、调动普通民众的创业热情,形成浙江独特的“老百姓经济”格局起到了至关重要的积极作用的话,那么,在浙江经济面临紧迫的转型升级压力的新形势下,县域块状经济资源配置分散、资源消耗过多、生态环境压力过大等负面问题却已经日益突出地暴露出来。为此,我省在实施“扩权强县”战略,赋予县域发展更大的自主权,以加快城乡一体化进程的同时,迫切需要根据地方行政管理体制的特点及存在的问题,大力实施都市化战略,将加快中心城市的培育作为推进经济转型升级的核心战略之一,努力形成中心城市与县域之间合理的产业分工、经济分工和公共服务分工格局。从促进生态文明建设的角度讲,强化中心城市的集聚功能,既有利于发挥中心城市生产性公共服务体系的规模效益,为县域经济的产业治理提供有利的支持,也有利于经济活动空间的资源节约,逐步改变浙江以县域城镇为经济活动主要平台的格局,从而充分发挥县域在全省生态环境保护和生态文明建设中的重要作用。

4.强化公共政策的生态文明建设的引导功能。公共政策是社会价值的权威性分配,对社会资源的配置发挥着重要的导向作用。在市场经济条件下,政府要引导市场主体、社会组织及公民参与生态文明建设,就必须广泛借助于公共政策的引导功能,建构形成有利于生态文明建设的体制环境。一是要利用政策的杠杆作用,加大产业政策、财政政策、税收政策的创新力度,以政策创新引领企业转型升级、营造生态文明建设的社会氛围。“十二五”时期我省应当进一步加快推进创新省建设,把科技进步和创新作为经济社会发展的首要推动力量,把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高区域经济核心竞争力的中心环节。针对民营经济受企业规模、技术、人才等条件限制,自主推进转型升级的能力较弱的实际,政府应加大对科技创新的扶持力度,加强生产性的公共服务平台建设,为企业的技术创新提供必要的人才、信息、金融、风险保障等支持,以政府的组织优势和资源优势弥补企业的不足。二是要进一步强化功能区规划的统筹规划功能,努力形成经济转型升级和生态文明建设的省域宏观效应。一方面要加快产业园区的要素集聚功能,大力发展低碳经济,加大节能减排工作的实施力度,促进发达地区经济增长方式从高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型、要素扩张型经济向低投入、低消耗、低排放、高效益的集约型、内生型经济转变;另一方面切实加强生态功能区的保护和治理,同时积极推进生态功能区生态资源的产业化,努力打造生态品牌,提升生态附加值。三是要加强地方金融、税收政策创新,积极推进“绿色信贷”、“绿色税收”,充分发挥金融、税收的利益杠杆在调节市场主体行为方面的作用,使节能减排、转型升级、低碳发展成为符合企业自身利益的行为。四是加大政府采购制度的创新力度,在政府采购中设置明确的“绿色壁垒”,以绿色政府采购来引导市场主体的行为。

5.健全财政转移支付制度。加大对生态功能区的财政转移支付力度,逐步完善生态功能区、生态屏障和水源地生态保护的财政补偿机制,是推进全省生态环境保护不可或缺的基础性制度保障。我省经济欠发达地区基本上都处在全省生态屏障地带,其生态功能能否得到有效保护和发挥,对全省生态环境的保护和优化的作用极为关键的。要让生态功能区的地方政府拒绝短期经济增长的诱惑,切实履行好生态环境保护的职责,一个重要前提,就是加大财政转移支付力度,实现地区之间公共财政的相对均衡。政府间财政非均衡现象,在特定的发展阶段是难以完全避免的,只有建立起了合理的财政分权体制和转移支付体系以后,相应的问题才可能趋于逐步缓解。1965年美国经济学家威廉姆逊(G·Williamson)在分析了24个国家的国际横截面数据和10个国家的时间序列数据后,提出了国内地区间增长差异的长期变动趋势大致呈倒“U”型的假说。李桢业、汪贵浦利用浙江省11个地级单元(包括两个副省级单元)共64县(市)的统计资料,对90年代中期以来的浙江省县域差距的变化趋势及其影响因素做了一个比较全面的实证研究,基本验证了威廉姆逊的假说。①李桢业、汪贵浦:《我国的县域差距与公共政策——基于浙江省64县(市)统计数据的实证分析》,《财经研究》2006年10期。作为长期坚持“省管县”财政体制的发达省份,浙江的财政分权体制,以及在完善“省管县”财政体制过程中逐步建立起来的一整套财政转移支付制度,使浙江在推进地方政府间财政均衡方面走在了全国前列。但必须看到,现有的财政转移支付力度,还远不足以支撑生态功能区的县(市)履行基本公共服务均等化的供给职责。实践证明,完善财政转移支付制度的基本目标并不能仅仅局限于加大转移支付的力度,更重要的是要通过健全合理的转移支付制度,建立流域政府间的水源及生态保护的财政补偿协商机制,实现省域范围内的基本公共服务均等化,以充分调动生态功能区政府和公众致力于生态环境保护的积极性。

6.创新政府行为的激励机制与约束机制。健全和优化政绩考核体系,强化生态责任追究机制,是推进经济转型升级和生态文明建设的重要抓手,也是“生态型政府”建设的重要内容。为此,一是要积极探索以绿色 GDP为主导的综合政绩考核体系,尝试把土地、矿产、水资源、森林资源、环境污染等损失,纳入 GDP增长范畴的绿色综合考核体系,使考核体系更好地兼顾短期发展与长期发展。二是要针对不同地区在全省功能区规划中的定位,建立健全分类分级考核的指标体系,降低对生态功能区、现代生态农业区的 GDP增长的考核,提升生态功能区建设和生态保护成效的考核。三是要改进考核方式,构建多维度的考核网络。要把内部评价、组织评价、基层群众评价以及社会评价相结合,把绩效公示制度、民主测评制度、重点访谈制度整合起来,多层次、多渠道、多角度地了解评价领导干部在推进生态文明建设中的实绩。这方面,可以借鉴发达国家的经验,强化独立于政府的民间环保组织在生态考核评价体系中的重要作用,充分发挥民间环保组织的专业性、主动性和客观性优势,弥补现有的体制内考核的局限性。

三、生态文明建设与地方治理模式创新

生态环境是一个内部有着错综复杂的有机联系的大系统,生态环境的有效治理必须充分适应和借鉴生态系统的平衡原则,创新地方治理模式,建构形成以整体性、协调性为特征的,能够有效整合各种生态治理资源,保证政府能够有效履行生态管理职责的生态治理机制。中国现行政府管理体制,总体上属于建立在工业文明基础上的官僚(科层)制管理模式。官僚制的管理体制建立在细密化的专业分工基础上,其运作遵循的是大工业生产的流水线作业逻辑,它虽然给现代公共事务管理带来了批量化的规模效率,但也因为部门分割、环节分割而造成了组织管理的碎片化及其效率的损失。依照官僚制的运作逻辑,传统的生态管理将一个完整的自然生态系统分割为不同的区域,分解为水、土、森、草、海、矿、生物、野生动物等不同部分,并分别将有关管理任务交付给不同层级的政府和不同的政府管理部门,这种“九龙治水”管理模式人为地割裂了自然生态系统内在有机联系,造成了地方与地方之间,部门与部门之间各自为政,争利避责,甚至以邻为壑的局面。改革开放以来,我国政府管理体制虽经多次改革,也取得了一定成效,但由于改革缺乏总体设计,机构臃肿、职能重叠、职责不清等老问题始终没有得到根治,直接制约了政府推进经济转型升级和生态文明建设的实际成效。

为解决体制不顺问题,目前地方政府的运作事实上存在着并行的双重运行机制。一种是行政流程相对规范的常规性职能的运行机制。近些年,通过推行行政服务中心体制,一些与百姓日常公共服务需求相关的常规性政府职能,已经具有了相对稳定和规范的运行机制。另一种是对地方政府来说更为重要的非常规的运行机制。在此,地方政府在每一时期都会根据中央的发展战略和地方经济社会发展的需要,确立一定时期的“中心工作”。围绕这一“中心工作”,政府及其各职能部门会设计出一些具体的“载体”,作为推进中心工作的具体“抓手”。为便于管理和考核,通常这些“工程”、“载体”都有很明确的工作目标,并逐一分解落实到各部门和单位,以期形成“齐抓共管”的局面。由于“载体”的工作事务往往涉及多个部门的职能,为加强统一协调,地方政府会在正常的行政领导体制之外,设置一种临时性的领导体制,如建立一个由政府主要领导担任组长,相关职能部门首长作为领导成员的领导小组,并在职能相关度最高的部门设立领导小组办公室,负责工作计划的具体实施和成员单位的协调工作。这种组织架构突破了原有体制的框架,强化了责任机制和激励机制,能够最大限度地整合体制内资源,提高政策的执行力。但这种非常规的运行机制也很容易形成对常规机制的冲击,导致地方政府及其职能部门的职能履行处于紊乱状态。生态环境的治理比一般性的“中心工作”更为复杂,涉及的政府工作部门也更多,现行的科层制的管理体制已经很难适应生态文明建设的需要,加强政府部门的整合、协调,将非常规的运行机制常态化,形成生态建设的体制合力,已经成为政府治理模式创新的重要现实课题。

上世纪90年代以来,西方国家在批评、校正新公共管理实践流弊过程中,涌现出了一种新的公共管理改革思路,即“整体性治理”(holistic governance)。1997年新上任的首相布莱尔在《公民服务会议》上提出了“整体政府”的施政理念,并推动英国进行了一系列与此前的改革主旨相悖的改革运动。随后,澳大利亚、新西兰等公共行政改革的先锋国家先后进行了“整体政府”改革实践,加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的实践探索。一些学者认为,“整体性治理”的探索,是21世纪公共管理改革的最新趋势,相关理论甚至有可能发展成为21世纪有关政府治理的大理论。①竺乾威《:从新公共管理到整体性治理》《,中国行政管理》2008年第10期。实际上,“整体政府”和“整体性治理”是一个比较笼统的概念,有一系列新的名词均表达了相同的变革思路,如“网络化治理”(Government by Network)、“协同政府”(Joined-up Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部门协作”(Cross-agency Collaboration)、无缝隙政府(Seamless Government)等等,其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值。大体上,“整体政府”意味着这样一种政府改革的治理模式,即在公共政策与公共服务的过程中,采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术,促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致,达到功能整合,消除排斥的政策情境,有效利用稀缺资源,为公民提供无缝隙服务。在此,提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的,政府机构功能的“整合”(Integration)是其精神实质,各种方式的“联合”或“协同”(Joiner-up)、“协调”(Coordination)则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。②曾维和:《西方“整体政府”改革:理论、实践及启示》,《公共管理学报》2008年第4期。

“整体性治理”的思路为我们思考强化政府体系内部不同层级政府及不同部门之间在生态治理上的有机整合和协调提供了有益的启示。一方面,生态管理必须将自然生态系统作为一个完整的有机系统来统筹管理,这就需要探索和建构一种新的管理体制和运行机制,能够将不同的政府部门管理职能有机地统一起来,将生态治理贯穿于政府管理的各个领域、各个环节,以增强生态治理协同性;另一方面,自然生态系统与人类的社会生活系统同样是相互联系、相互影响的有机体系,这就必须按照“人类与自然和解”、人与自然和谐相处的要求,探索和建构能够实现自然生态系统管理与其他经济社会系统管理整体协调的管理体制和运行机制,打破“部门”生态行政的管理模式,实现政府管理全过程、全领域的生态化。

生态治理的复杂性和艰巨性与行政资源的有限性,是制约政府生态治理成效的一个突出问题。在生态环境问题已经渗透到社会生活的各个领域的背景下,仅仅指望政府运用其掌握的公共资源,采用自上而下的行政手段,已经远远无法应对生态管理的挑战。建立各种合作机制和协商机制,将市场主体、社会组织和公民纳入生态治理过程中来,实现生态治理资源的全方位整合,已经成为生态治理的必然选择。当代国际公共管理发展的一个基本趋势,是广泛建立各种形式的合作伙伴关系,充分调动民众的积极性,实现政府、市场主体、社会组织与公民的多元主体的协同治理。在推进生态文明建设的过程中,我省应当充分发挥民间组织发育相对成熟,民间组织自主性性格较强的优势,深化社会管理体制改革,为民间组织发挥自身在推进转型升级和生态文明建设上的独特作用提供广阔的空间。一方面,要在积极培育行业协会、商会等民间组织的基础上,通过行政授权、财政补贴等方式,让民间组织扮演沟通政府与企业、政府与公民的中介角色,有效发挥民间组织在引导、推动、服务企业转型升级方面的积极作用;另一方面,要鼓励民间公益性组织发挥组织公民参与生态治理、环境保护的作用,借助于民间组织的社会组织功能,引导全社会形成低碳环保的生活方式,激发全社会共同参与生态文明建设的活力。

生态文明意味着人类整个生存方式的革命性变革,需要全民在共同参与的生活实践中,逐步告别和摆脱物质主义和商业主义的生活习惯,塑造形成绿色、环保、低碳的生活方式。按照公共事物治理的传统理论模型,公共事物往往是难以得到关心的事物,大规模的集体行动往往很容易被个人的驱利行为瓦解。“囚徒困境”、哈丁“公地灾难”以及奥尔森的“集体行动逻辑”都说明,个人的理性行动可能导致集体的非理性后果。奥尔森指出:“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需成本的情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立激励,或者除非强迫他们这么做,不然的话,如果一个大集团中的成员有理性地寻求使他们的自我利益最大化,他们不会采取行动以增进他们的共同目标或集团目标。”①埃莉诺·奥斯特罗姆《:公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》,上海三联书店2000年,第17页。但是,按照新近获得诺贝尔经济学奖的埃利诺.奥斯特罗姆等人的自主治理理论,避免公共事物治理的悲剧性命运,并非只有彻底私有化或者强化中央集权两条非此即彼的道路可走,人们通过自筹资金与自主合约依然有可能实现区域公共事务的有效治理。

自主治理理论的中心问题是,“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。”②埃莉诺·奥斯特罗姆《:公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》,上海三联书店2000年,第51页。这其中,一个关键的问题是,必须进行大量鼓励和支持自主治理的制度创新,将理性的个体转变为关心公共事务的负责任的“积极公民”。“多中心体制设计的关键因素是自发性”,“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”。③迈克尔·麦金尼斯《:多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店2000年,第78页。就当下的中国而言,要调动全体社会成员参与生态文明建设的积极性,首先必须坚持“以人为本”的生态文明实践模式,把全面优化生态环境,提升城乡居民生活品质特别是生态环境质量,作为生态文明建设的出发点和落脚点。只有城乡居民能够普遍而真切地感受到生态文明建设给他们带来的福祉,体验到优美的生态环境带来的现实利益,体验到生态文明进步带来的生活质品的提升,他们才会对生态文明建设形成强烈的共识,才会积极主动地参与到生态环境的保护和治理中来。也只有这样,才能为普及和提升生态文明理念,为培育生态化的现代生活方式奠定重要的社会基础。

除了利益的激励,参与机制的创造同样十分重要。“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”④迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆《:民主变革:从为民主奋斗走向自主治理》《,北京行政学院学报》2001年第3期。。要让城乡居民参与到区域生态环境的治理过程中来,就必须创造出能够让他们扮演“积极公民”的平台,创造出公民广泛参与区域生态环境治理的民主化渠道。就此而言,与生态文明建设相适应的地方治理模式,必然是能够给公民的自主性治理留下足够空间,民主参与机制渗透到社会生活各个领域的治理结构。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2010)05-0023-07

何显明,博士,中共浙江省委党校公共管理教研部主任、研究员,浙江省哲学社会科学重点研究基地“科学发展观与浙江发展研究中心”首席专家。