中国职代会制度现存问题及发展研究*

张丽云,赵洪石,孙 晓

(中国劳动关系学院 法学系,北京 100048)

中国职代会制度现存问题及发展研究*

张丽云,赵洪石,孙 晓

(中国劳动关系学院 法学系,北京 100048)

职代会制度作为企业民主管理形式的最主要模式之一,在我国具有十分重要的政治和社会价值,尽管其发挥作用的领域根据现行制度设计仅在于公有制企业,但是其自身制度建设中取得的成就和存在的问题对我国企业民主管理改革的方向具有十分重要的意义。因此,我们应当加强对职代会制度的研究,并对包括非公企业在内的所有类型的企业在进行民主管理模式选择和制度建构方面提出进一步的设想,以期能更好地发挥职代会的制度优势。

职代会;企业民主管理;非公企业;法律化

一、我国职代会制度发展概况

根据既有制度安排,职工代表大会制度 (以下简称职代会制度)始于 1986年的《全民所有制企业职工代表大会条例》(以下简称《职代会条例》),是指在全民所有制企业里通过民主选举方式产生职工代表机构,并赋予其对企业重大经营决策的审议权、对行政领导的监督权以及对职工权益的维护权等,旨在保证全民企业的资产管理与劳动者利益保持一致,确保企业资产能够得到恰当的使用和保护。该项制度从确立到现在已经在全民所有制企业推行了近 24年,从执行情况来看,这一制度被广泛应用于公有制企业,并在多年的运行中积累了丰富的经验,在企业内部建立起一套与之对应的管理制度和组织规范,大量企业都针对本企业的具体情况制定了自己内部的职代会工作条例,以方便开展各项与职代会工作相关的活动。而有关职代会的制度实践也非常丰富,较好地发挥了职代会应有的制度价值,并在企业民主管理模式和建构方面做出了自己应有的贡献,为下一步推广和扩大职代会模式提供了很好的制度支持。

相比之下,非公企业的职代会制度建设和制度实践活动要少很多。尽管很多大型非公企业,比如外资法人企业出于对人力资源管理理论的认知,从本企业的整体利益出发建立了针对劳动者的激励机制,但是这些措施从本质上来看,都只能认定为是一种单方意思表示,由于缺乏劳动者的初始参与,因而并不能准确代表劳动者利益。更何况无论是资方本身还是代表资方进行人事管理服务的人力资源管理部门从根本上讲是排斥劳动者参与管理的,尤其是对决策权控制的十分严格,职工在人力资源管理领域所拥有的权利不是管理权,而是一种有选择的参与权。

之所以会出现这样的情形,我们认为主要有两个方面的原因:一是资本的私有性质决定的;二是资本本身的逐利特性决定的。具体来讲,前者是指出资人基于个人的出资行为可以直接在商事法律制度和商业习惯两个方面当然地获得投资决策权,参与管理者的选举和公司利润的分配,因而可以实际控制公司;而后者是指作为资本本身具有追逐利益的天性和偏好,这一点已经在经济学上获得广泛证实和认可,且在商事活动中资本仍然具有十分重要的基础性功能和价值优势,属于典型的稀缺资源,因而资方出于成本最小和收益最大化的双重复合考虑,绝对不会主动让渡管理权益给他人,更不会给非出资人。众所周知,到目前为止,我们还在为大股东欺负小股东的事情发愁,中小股东利益的保护问题始终未能有效解决,所以,想要出资人主动将权力再让渡给广大没有履行出资义务的职工,其难度可想而知。出资人更不会主动实施任何可能增加生产成本,减少企业利益的举措。而这些因素叠加在一起,成为大量非公企业不愿建立有职工参与的民主管理制度的核心原因。

正因为主导企业管理行为的资方缺乏建立民主管理的内在利益驱动,因而单纯依靠企业自身的力量想要推行真正意义上有全体劳动者参与的民主管理几乎是不可能的。而这种情形也使得在非公企业内部资方力量明显优于劳动者一方,甚至占有绝对优势,所以在劳资双方之间是不可能建立起所谓的制衡机制的。资方不仅借助这样一种几乎不受任何约束的优势地位随意侵害劳动者权益,而且还利用各种手段和方式渗透到政府内部,借助政府的行政强制力公然挑衅法律和道德底线,对法律权威和社会公平正义造成很大的伤害,出现了很多极端的社会事件。因此,建立行之有效的对非公企业的民主管理决策的约束和监督机制已箭在弦上,势在必行。

二、我国现行职代会制度实践中存在的问题

(一)职代会面临流于形式——制度失效的问题

这部分内容虽然主要是针对既有职代会制度在具体执行环节中出现的问题,但是如果未来非公企业选择职代会制度作为自己的民主管理模式,则这些问题将会是所有类型的企业所面临的共性问题。根据既有职代会制度的执行情况,目前存在的主要问题我们把它概括为两个方面:一是流于形式;二是制度失效问题。前者是指职代会被虚置,管理者只是为了“合法”而不得已走个形式,无论从内心还是从实际行动上都不想召开或者不期望召开职代会,甚至于内心是抵制召开职代会的。如此心理指引下的职代会必然会导致在具体执行环节上的不按规范办事,偷工减料、暗箱操作,甚至于事先操纵职代会结果等情况的出现。此时的职代会实际上已经失去了它本来的民主管理意义,转为个别人或者个别团体的工具,职代会实际上已经名存实亡、空有其表。至于后者,则是前者的一个延伸结果,即当职代会流于形式成为一种普遍现象,并被多数人所默认和接受时,这项制度执行的结果与制度设计的初衷已经完全背离,因此,制度的预期目的和效果也就随之丧失。

造成这种情况的原因主要在于国有企业自身的特殊性。前面我们说过,在我国,由于国有企业里劳动者和资方在政治上存在合一性,因而两者之间在理论上并不真实地存在冲突,实际上是利益共同体,或者说本质上利益诉求是一致的,保护资方就是保护劳动者,保护劳动者就是保护资方,因而在客观上削弱了职工代表大会这一民主管理形式的价值和功能,表现出来就是人们普遍认为即使没有职代会制度,管理者也同样会保护员工的利益。我们认为这种认识本身并没有错,也是对的,但是事实情况却并非像我们想象的那样发展,国有企业侵害其劳动者合法权益的事情并不少见,也就是出现了“自己人打自己人”的情况。我们认为主要的原因在于两点:一是所有者缺位;二是代理人缺陷。前者是指国有企业的资方是国家,而国家在法律上只是一个抽象的概念,真正权力的行使者与所有者并不能实现完全同一;二是管理者作为国家所有者的代理人在代行国家所有者权利时,会自觉不自觉地将代理人利益置于国家利益之上,因而管理者与所有者之间实际上是有利益冲突的,而这种冲突自然会反映在企业内部。所以,在国有企业内部资方与劳动者实际上存在理论上的利益同一和实际上的利益冲突并存的情形,尽管这种冲突并不会像非公企业那么纯粹和尖锐,但是我们应该承认并正视这种冲突,并建立起相应的约束机制,对管理者进行必要的管控。职代会制度如果能被很好地执行的话,是完全可以发挥对管理者予以约束和控制这一功能的。我们认为职代会制度也可以理解为国家出于对管理者的不信任,而创设的一种对管理者进行有效日常监控的新型制度,从而确保管理者避免使个人利益与国家利益和劳动者利益相冲突。因此,职代会制度的价值并不止于民主管理,还有更广泛的政治意义,绝不应流于形式,相反应该得到更好地尊重、贯彻和执行。

(二)职代会制度建构中存在的问题

一是职代会的表决形式问题;二是职工代表资格和选任问题。

1.关于职代会的表决形式

首先,必须明确一点,表决形式十分重要,因为它直接决定了民主的程度,如果对表决形式不加限制,将会使民主自由意志的表达受到很大的限制。以一项表决是采取匿名形式还是非匿名形式表决为例,采用匿名形式对于投票人来讲是比较理想的表决模式,因为只有这样才可能最大限度地保护隐私,减少顾虑,从而确保投票的自由意志能获得最大保障;反之,如果采用非匿名形式或者是某种情形下的实名制形式表决,则可能会使表决流于形式,自由意志表达受到不必要的限制和约束,甚至被不当扭曲。原因很简单,因为在企业内部这样一个熟人社区里,一项意见的表达已经不再是一个简单的同意或者否定的表达,而是演变为一种复杂的人际关系,也许否定即意味着敌对,同意即意味着朋友,没有中间道路,从而使身处其中的任何一人都无法纯粹的表达自己的意见,而只能选择随波逐流,大家投什么票我就投什么票,试问这样的表决是否还有意义,表决结果已经背离了投票人的真实意思。同理,目前我们普遍采取的以举手示意是否同意或者不同意的表决方式也存在同样的问题,实际上是对参加表决者表决权利的一种不尊重,甚至是亵渎。因此,重视表决形式是十分重要的。

其次,表决应逐项进行,而不能打包表决。职代会的议题会不止一项,但是在具体表决过程中,主导会议的人,通常会要求代表对一揽子事项只进行一次投票。但是往往会出现这种情况,即在要表决的诸事项里,职工代表可能只认可其中的某一项或者几项议案,而对其他议案并不认同。由于表决权只有一次,因而会让代表十分为难,投反对票或者投赞成票都不是其真实意思的表示。所以,我们认为在具体表决环节上,一定要合理设定表决权数,以确保真实意思表达畅通无阻。当然,之所以会提出这个问题,也是因为在实务中,管理者为了确保某项议案获得通过,往往会将其与另一议案打包在一起,从而可以借助另一议案的力量协助该项议案也能获得通过,这实际上是在利用制度漏洞达到不正当目的。因此,我们应该对此予以警觉,并完善相应制度。

2.关于职工代表资格问题

根据我国《公司法》和职代会相关制度规范,我认为有关职工代表资格问题并没有得到应有的重视,正是因为这一原因,导致管理和监督在实际上可能会失效。

首先,关于职工范围的界定本身缺乏制度依据,因而在实务中往往会出现职工代表具有“官”系特征,即是资方或者管理者一方的人,这包括管理者本人、近亲属以及其他与其具有共同利益的人。上述这些人只要是该企业在职人员,其当选职工代表就是合法的,就目前法律规定来讲其代表资格就可以获得认可,因而这些委任就是有效的委任。但是我们很清楚这些人能否真正地代表普通劳动者的意愿,答案显然是否定的。因此,必须对职工代表资格进行基本的限定,即应规定与出资人具有关联关系的职员不得出任职工代表一职、具有职业污点和受刑罚追究的人不得出任职工代表等等,从而有效避免在职代会里出现资方“一言堂”的情况,避免广大劳动者的利益被不当利用和操纵。

其次,职工代表的管理和监督能力问题。一个合格的职工代表,至少能够理解职代会表决事项到底是指什么,会带来哪些直接和间接的后果,如果连这一点都做不到,那他的表决并不能认定为是其真实的意思表达,如果我们确认这样的表达的法律效力,实际上就是在剥夺其本人以及其背后的广大劳动者的权利,而且也会由此引发一系列严重的后果。举例来说,让一个小学没毕业的人看一份财务报表,然后让其投票是否同意这项预算,这本身就很荒谬。这样背景下的投票实际上是不能发挥应有的监督和管理作用的,这个表决对他本人以及他身后的劳动者而言其实没有任何积极意义,相反却潜藏着巨大的风险,也许因此会有很多人要失业甚至无家可归。目前,在很多群体性纠纷事件中,往往从法律上讲都是合规的,即所有的程序都是走过的,比如职代会也开过,大家也都同意了,但为什么到执行的时候劳动者就不愿意了呢,很重要的一个原因就是在当初投票时,职工代表并不能真实地理解这些表决对他们意味着什么,然后就稀里糊涂地投了赞成票,等到真要下岗、要拆迁的时候才发现自己将一无所有,然后才想起要维权,但法律上又走不通,只好走上上访道路。所以,我认为职工代表的能力和资格问题应当得到应有的重视,并能找到制度依赖和获得制度保障,否则管理者完全可以借助自身在资源和信息上的优势,利用劳动者的无知和善良达成其不正当、甚至不合法的目的。

(三)职代会制度在适用范围上面临的挑战和转型问题

根据职代会的既有制度设计,职代会主要适用于传统的全民所有制企业或者说公有制企业,然而随着市场经济的发展,特别是从上世纪 90年代初期开始的公司制企业改制的不断推进,以所有制形式来命名企业并据此进行分类管理的模式遇到了很大的困难,有可能会逐步退出历史舞台。因而,以此为立法基础的职代会制度也面临全面调整和修订问题,以适应以股权形式参与企业经营和管理活动的现代企业管理模式。典型的、单一意义上的国有企业或者公有制企业将会越来越少,更多的企业会通过参股控股的形式体现自身的权益倾向和利益归属。因此,如果不修改这些既有制度,随着纯粹的全民所有制企业的减少,职代会制度将面临逐步弱化甚至被淘汰的命运。因此,我们必须在充分论证和调研的基础上,对职代会制度的去与留、取与舍做出在先的选择和判断,并在法律上有所行动,即有必要加快对现有职代会制度的研究和梳理,并尽快通过新的立法将职代会制度重新予以确认,从而确保该项制度在企业民主管理领域能够继续发挥应有的作用和价值,并提升其法律地位。

三、我国职代会制度的未来发展前景

(一)企业民主管理形式的合法性和合理性问题

对于非公企业而言,由于并不存在像国有企业的政治意义上的主人公与资本所有者同一的特点,因而无法依靠“政治”影响直接达成经济目标和社会目标,而必须借助于一般的通行规则来实现。这种通行规则主要包括两大类:一是制度约束,最主要的是法律;二是契约约束,我们可以将其理解为一种自治行为。

1.制度约束机制问题

从目前既有法律制度来观察,我们认为立法机构和行政机构都认识到民主管理制度的意义,但是认识的深度显然不够。主要体现在以下几点:第一,没有从商事活动的内在需要去考虑,仅考虑了“政治一致”,因而忽略了对非公企业民主管理制度的建构问题;第二,缺乏对非公企业发展中各方利益冲突和保护机制的研究和预测,因而导致出现极端侵害劳动者权益的事件屡禁不止,甚至部分地方政府也牵涉其中。应该说目前的法律制度建构对非公企业民主管理并不缺少立法指引,法律已经赋予了这类企业实行民主管理的权利,问题是由于缺乏制度强制性和进一步的执行规范,因而导致该项制度始终不能启动,资方事实上还处于不受约束的状态。所以,有必要加强企业民主管理的立法活动,特别是对企业民主管理的具体模式要以法律形式加以明确并强制推行,否则侵害劳动者群体利益的事件还会屡禁不止。

2.契约约束机制问题

出于对经济效益的考虑和对劳动力价值的肯定,一般比较规范的非公企业能够主动建立起对员工利益的激励机制,这对员工利益保护是有一定好处的。但是,这类规范的建立有两个特点:第一,它是利己的,即出于对资方利益的保护需要,缺乏这个前提,激励机制不会存在;第二,决策是单一的,即单向的,由资方完全控制决策并决定内容。因此,一旦出现不利于资方的情况,资方可以立即撤销该项制度,并作出对自己有利的解释。而劳动者依据现行的规定很难获得救济,原因在于:一是取证很难;二是法院并不一定将其作为判案依据,“内部规定”能否作为法院执法依据是有争议的,且计算标准很难准确界定。所以此类规定实际上带有一定的欺骗性,并不能制度化解决劳动者权益保护问题。

由于劳动者自身角色的弱化和权利意识的落后,导致在企业内部很难建立起雇主与劳动者双方相对的约束和制衡机制,因而形成了民主管理制度缺失或者由雇主单方控制的所谓“民主管理制度”,缺乏真正的契约式民主管理制度。结果导致出现以下两种情形:一是进一步强化了资方的力量,使资方即雇主一方更为强势;二是无形中使劳动者的利益处于被雇主方单方支配的境地,从而进一步削弱了劳动力和与之对应的劳动者的地位,而这并不是我们期望看到的结果。近十几年来,有关管理学、经济学等学科的发展都在试图解决一个问题,即如何控制资方日益膨胀的影响力和破坏性力量,强调对相关利益各方的权利认同和保障,本次金融危机就在一定程度上证明了人们的担心不是没有道理的,因而建立均衡的利益相关者之间合理的制衡机制实际上对当事各方都是有好处的,当然,这其中最重要的就是资方。资方必须清醒地认识到这一点,因为本次金融危机中受伤最严重的就是资方了。尽管我们并不否认实施民主管理形式的企业可能 (仅仅是可能并不必然)在短期内成本增加利润下降,但是长期来看,建立一项合理的制度对其自身的保护才是最可靠的和最有效的。

因此,笔者认为无论是何种类型的企业都必须认真而负责任地在自己企业内部建立契约式民主管理制度,否则这个企业就无法实现长久的经营,并获得持续稳定的收益,尤其是在面临各种经营困境的时候。单纯的以追求企业经济利益最大化的管理目标已经被证明是错误的,因而企业必须及时调整思路,适应新的形势,制定更为人性化也更富有建设性的企业管理模式——劳动者参与决策的企业民主管理模式。

(二)职代会是企业民主管理模式的最优制度选择

既然民主管理的目的是要让劳动者参与企业的管理决策,因而何种制度能最大限度地反映和代表绝大多数劳动者的意愿,那么该制度就是最优选择。从《公司法》的规定来看,并没有限定必须采取职代会的形式,允许有其他形式,但是根据实际情况来看,目前条件下,最优的选择应该是职工代表大会制度。

做出这一结论的依据和理由主要有以下几点:

1.职代会制度在国有企业已实行多年,积累了非常丰富的实践经验,基本上具备了自我修正、自我完善的功能。

2.有关职代会的制度建设与其他民主管理模式相比应更为完备,更具可操作性,同时其适用标准也更为统一。就目前来看,职代会制度已经基本形成一整套规范化的制度管理体系,无论是从国家层面还是从企业层面都建立起了相对规范的管理制度,其内容涵盖了所有企业管理中可能遇到的问题,并提出了一些非常有实际意义的解决问题的办法,所以,职代会制度在所有类型的企业民主管理模式里其制度可行性和借鉴意义最大。

3.职代会制度的实施基础是通过直接选举形式从全体职工中产生自己的职工代表,并代表全体职工直接参与企业管理决策的一种选举模式,由于采用了直接选举方式,因而它最大限度地体现了全体劳动者的真实意愿,因而也是最真实的“民主”,同时,由于其符合现代西方国家所推崇和标榜的民主选举模式,因而这也是目前世界上已知的能最大程度反映民意的模式。因此,相较其他企业管理模式而言,职代会形式具有一定的制度优势,更易于被广大劳动者接受,同时也容易被资方接受。

4.职代会制度的确立将有助于以制度化的形式在劳动者与资方之间建立制衡机制,从而在客观上能有效抑制资方力量,避免极端劳资冲突事件的发生,并能在实质上推进劳资谈判进展,即为集体协商机制和劳动合同的订立提供基础性的制度支撑,在更广泛范围内发挥更积极的影响和作用力。

结语

职代会制度作为企业民主管理模式的制度之一,其自身面临着进一步改进和完善的问题,但是它在全民所有制企业施行的这几十年里,给企业和劳动者带来的利益和价值确是巨大的,也是有目共睹的。面对市场经济条件下越来越尖锐的劳资冲突,企业民主管理制度的建立和良好运行越来越受到社会广泛地关注,并越发显得急迫。应抓住机遇,以法律形式确认职代会制度在企业民主管理中的主导地位,从国有企业逐步走入所有类型的企业,并在这些企业内部承担起组织劳动者、代表劳动者的功能,并逐步承担起平衡劳资关系、化解劳资冲突的职能,为劳资双方建立建设性合作伙伴关系提供有益的支持和制度保障。

[1]石美遐 .我国以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度的合理性探讨 [J].中国劳动关系学院学报,2010,(1).

[2]任小平,许晓军 .国际金融危机下的中国劳动关系及工会应对 [J].当代世界与社会主义,2009,(4).

[3]杨军 .浅谈企业工会如何促进企业和员工的和谐发展 [J].求实,2008,(2).

[4]丁刚 .让员工不再沉默——基于职工民主管理的视角 [J].中国劳动关系学院学报,2009,(4).

[5]张慧军 .非公有制企业民主管理问题的理论思考 [J].科学社会主义,2009,(4).

[6]张丽云 .工会在企业人力资源管理中的地位与作用 [J].中国人力资源开发,2009,(4).

On the Existing Problem s and the Development of theWorkers’Congress System of China

Zhang L iyun,Zhao Hongshi,Sun X iao
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

As one of the main models of democratic management in enterprises in China,the workers’congress system has important social and political value.Although the area of this system function limited only in public enterprises according to current system design,but the achievements and problems of the system construction have very important significance to the orientation of democratic management reform in enterprises in China.Therefore,we should paymore attention to the system ofworkers’congress and put forwards furtherplanning ofmodeloptions and system construction of democraticmanagement in all typesof enterprises,including non-public enterprises,so as to exploit the advantages ofworkers’congress better.

workers’congress;democratic management;non-public enterprises;legalization

F406.12

A

1673-2375(2010)05-0101-05

2010-07-11

张丽云 (1974—),女,山西太原人,硕士,中国劳动关系学院法学系教师,经济法教研室副主任,研究方向为经济法、公司法、社会保障法、劳动法;赵洪石 (1961—),男,大学,中国劳动关系学院副教授;孙晓 (1963—),男,硕士,中国劳动关系学院副教授。

本文是院级课题“关于我国进行社会保障费改税法律分析与评价”(课题号:10YQA007)的阶段性成果。

[责任编辑:文 沂]