信访工作的资源整合与机制协同——玉环县信访工作机制重构的启示

林婷婷 刘定洋

（玉环县委党校，浙江 玉环 317600）

信访工作的资源整合与机制协同
——玉环县信访工作机制重构的启示

林婷婷 刘定洋

（玉环县委党校，浙江 玉环 317600）

信访机制的权利保障价值相较于司法救济逐渐弱化，而构建和谐社会的具体进程以及协调多方的社会机制中，信访由于其在成本、习惯以及社会影响上的优势，仍居于政府公共管理职能的重要地位。特别是根据民主政治的推进目标，正义伦理的发展要求，对现有信访机制进行重构探索，包括：强化信访工作的协同进程、注重执政理念的实体意义，进而从机制上创新群众工作，消弭人民内部矛盾，维护经济社会稳定发展，实现社会各层面的和谐。

民主机制；和谐社会；信访机制；重构；玉环县

随着改革开放的不断深化及和谐社会的逐步建立，整个社会经济结构发生了深刻变化：社会阶层、利益群体多元化，推进民主、维护稳定的氛围、条件发生了重大变化，群众工作、疏导矛盾的方式、方法和规律也发生了相应的变化。要全面实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，就必须转变工作思路，创新实践方法，全面加强和改进新时期的信访工作。

一、实践背景和重构理由

（一）实践背景

当前，经济社会发展正处于转型期，按照经济发展规律，这一时期既是黄金发展期，同时也是资源消耗多、环境污染重、社会矛盾相对集中的凸现期。特别是随着城市化、工业化进程的加快，第一产业发展速度减慢，二产、三产比重逐年加大，经济结构的变化带来了社会结构的深刻变化，民主进程面临着利益阶层分化加速，相对产生弱势群体，各种矛盾不断呈现，潜在的不稳定因素日益增多。

具体而言，作为民主机制与和谐社会建设的实践内容之一——信访工作处在复杂的实践背景中，表现如下：

1、信访部门权责配置失衡。《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。由此可看出，信访是一种行政性补充救济制度。首先信访是补充救济。从机构设置上看，即便是国家信访局也只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，故信访机构并不具备处理日常纠纷的能力。从制度安排上看，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意时才会到信访机构提意见、建议或投诉，“信访”本意是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”①香港申诉专员戴婉莹指出：事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决得干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”。的制度安排。其次，信访是行政救济。信访人向行政机关提意见、建议和投诉请求，最终仍由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理。

信访机制的上述安排，尽管简便、快捷、节约成本，［1］但也使信访部门无法掌握解决利益冲突的实际资源和公共权力，而信访指向一般是具体的党政司法的行政性行为，社会公众出于对信访的公正期待往往就把信访部门当成了解决问题的责任主体。因此而出现的权责错位使信访工作处于尴尬境地：“信访无用论”、“信访多事论”的观点造成信访工作逐渐边缘化，遭遇民众漠视和部门排斥。

2、信访部门职能目标偏离。信访问题给地方政府带来了很大压力。信访的产生可归纳为简单的逻辑：负有责任的国家权力机关未能及时解决社会矛盾，受害者方向更高的权力机关求助或提出批评建议。无论是司法或行政部门，若基层公共权力能及时解决问题维护公正的话，就不存在信访；若基层公共权力机关能基本维护公正，就只有少量信访，信访也不会构成一个严重的社会问题。事实上，再科学的监督制度也不可能制造完美无缺的权力系统，基层国家权力不可能带来完美的公正，社会利益多元折射更使得现有主体制度权威性日益减弱；另一方面，为解决社会冲突，社会对于权威的需求又在增大。鉴于此，很多地方政府采用了责任追究制来监督行政，以信访作为官员升迁与否的考核标准对于官员来说是很有效的督促，这种制度确实解决了一些社会难题，维护了政府权威。［2］但是这也有可能带来信访部门职能目标偏离的负面影响：从具体行政行为的角度看，大量信访的存在必然说明公权运行中的缺陷，为了维护形象或政绩就要想方设法减少信访量——本级的信访机构恰恰承担了消灭信访的职能，很多时候不是通过解决信访问题本身，却是为减少留在上级机关的信访记录而不论是否使用体制外方法。甚至，信访案件愈多说明信访部门工作愈不利的逻辑也被认同。

3、上访人员政策误解严重。民众的权利意识一直在觉醒且在加速，这是社会进步的必然结果。权利意识的觉醒表现在公民以前没有意识到的权利现在意识到了，以前不敢争取的权利现在敢于争取了，以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取（比如司法进步）。这种觉醒不会因为争取到了某种已经意识到的权利而停止，相反，因为争取到了某种权利会让公民意识到更多的权利同时也会激发其他公民去争取更多的权利，至少是关注和同情，这是一个不可遏止的趋势。此种趋势在现实中有两种倾向：第一种是暴力，即认为一切权利争取的支撑是暴力（枪杆子里出政权），那么直接采用暴力引发对抗，比之诉诸其他渠道来得直接有效，而且成本也更为低廉。这一类倾向的表现有流血冲突的增多、与公权力的暴力对抗、群体性突发事件等等现象的增多。于建嵘的一项调查表明，有53.6%群访参与者表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3%的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”；［3］第二种倾向是民主法治的力量的利用，合法性则来源于宪法规范的一些抽象性的原则，从这些原则出发的法律和宪法条款成为人们维权或者上访的主要根据，在这一方面，很多时候上访者引导群众舆论参与支持、雇佣法律专业人士策划组织群访行动，在保护自身的基础上宣示力量、造成信访压力。可以肯定的是第二种倾向更为高级，过激可能性相对较小。

但无论是哪种倾向，都含有严重的政策误解：“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，信“闹”不信“理”，造成了信访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁。

（二）重构理由

1、信访制度是无可替代的。本文在提纲准备阶段，曾有意归纳调查信访事件的发生原由，但参考国家信访局局长总结的八大类引发信访的主要社会矛盾后，［4］笔者进一步分析得出：

第一，不合理的法律和政策带来利益冲突。不合理的法律政策既有国家层面的制度问题，更多的是地方层面的问题。很多上访民众认为“政策是好的，就是下面不执行”，这样的看法一方面反映了一些上访者认识问题的局限性，另一方面也确实说明了地方政策不合理问题相当普遍。

为什么有的法律政策不能代表公正不能保护相关方的利益？一个合理的推断是法律政策的制定缺少了相关方的利益代表，决策机制不够科学，权力缺少制约等因素。因为道理很简单，如果制定法律政策的权力部门受到应有的制约而不是 “公共利益部门化”，如果法律政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律政策。这是一个广义的立法能否代表最大多数人利益的问题，涉及到我们的立法机关以及政府部门的权力来源和制衡问题，是一个如何扩大公民政治参与的问题。在扩大以前，信访至少是一种声音的传递渠道。

第二，腐败和官僚主义带来的社会不公正。法律和政策执行过程中出现的具体的不公正也是一个相当普遍的问题，这背后主要原因是腐败和官僚主义。腐败是对权力的亵渎，官僚主义则是对权力的拖延，法学有名言：迟来的正义就是不正义；腐败制造不公正，官僚主义使得公正不能实现。它们带来的不公正消解了公共权力机关的公信力，使得人们只得求助更高级别的权力。

腐败和官僚主义几乎涉及所有的权力机关。比如，司法难独立，人大似虚设，政府缺监督。所以，一种权力制造的不公正也很难通过其他权力改正，受害者只有信访，而信访的道路也注定很漫长。

第三，道德信仰的缺失导致社会矛盾容易激化。第一个层次，因为公共权力未能代表公正，未能给人以信心，人们普遍缺乏安全感，人人争利，社会冲突增加，社会道德水准降低。第二个层次，公共权力缺少提升社会道德的能力，这包括两个方面：一是从长期来看公共权力本身不足已成为道德保障更不会成为道德楷模；二是在具体问题处理上，公共权力缺少通过解释、劝说乃至号召提升人们道德的能力。一个低成本运作的政府所拥有的资源应当包含道德资源，它能在利益冲突的时候起到精神层面的调节作用。比如，通过信访，政府官员与民众直接沟通，提升公民对政府的认同感，也就会增加对政府行为的信任。

2、信访制度目前存在缺陷。从信访成为一个突出的社会问题开始，就有不少学者和官员们都提出，要对现行信访制度进行改革。改革就是对现有缺陷的补正，综合各家观点基本上有两种意见：现行信访制度最大的毛病就是信访部门没有实际权力，结果必然沦为收发室和中转站，所以应当强化信访部门的权力；①国家信访局研究室主任张彭发为代表的信访部门的官员一般都是“增权”论的支持者。信访制度本身只是一种权宜之计，其本质就是以行政救济替代司法救济，这不合乎社会主义法治精神，不合乎历史发展方向，所以应该弱化乃至逐步取消信访部门。②中国社会科学院的于建嵘研究员是这个观点的代表人物之一。

对此，笔者以论点交锋处切入分析，以期找到目前信访制度的缺陷所在：

（1）盲目寻求管理权力，形成依赖。如果要信访部门解决问题，那就要给信访部门相应的权力，而实际上，民众信访所反映的问题有很多与地方政府有着直接的关联，既然地方政府有可能“违法行政”侵害民众的利益，怎么又能期望政府官员在处理信访问题时必然会秉公处理呢？换句话说，无论怎么扩权，充其量无非是把信访局变成“小政府”，让其享有统筹协调各部门、便宜行事的权力。“小政府”的性质与政府并无实质上的区别，既然政府难以解决问题，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？这种给信访局增权或让信访局实行独立垂直管理的思路无非是用一批人监视另一批人，然后再用一批人来监视监视者，机构重叠，流弊无穷。［5］

另外，即便“小政府”权力配置合理，时下信访量极大，仅仅从技术上讲，就需要动用大量政府资源去应付了；从制度安排来讲，信访既然被设定成一种救济方式，就不应该使民众对其产生过多依赖，就像药物依赖有损身体健康。

（2）片面定位民意传达，功能萎缩。特别是在法治社会的建设高潮中，对于信访工作有“两个凡是”的误区：凡是属于法律调整的矛盾必须通过法律途径，凡是行政管辖的则可行使自由裁量。对于目前的信访工作则可定位成民意传达，“在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。”［3］

笔者认为：强化司法和立法机关的权威都是十分必要的，但具体如何强化这些国家权力机关的职能需要更为细致的工作。树立司法权威的前提是司法专业化，司法专业化的主要表现为去行政化，让司法机关的人事、财政权独立于地方政府系统，让法官摆脱官僚色彩，这是一个分权制衡的问题；树立人大的权威仍有不足，与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充分资源（哪怕仅仅是时间），详细调查行政的决策过程。

另外需要指出的是，信访和法治应该不矛盾，信访相对与司法救济和立法救济承担的是一种补充救济的角色，即使法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。

二、问题焦点和理论探讨

（一）问题焦点

信访问题的焦点在于上述缺陷本身的矛盾，现有的改革方案一般都只强调了其中一个方面，因此走入一个悖论困境：要使信访有所作为，又不能过度依赖信访。破解此悖论的理论支撑主要有两个方面：

首先，存在的共识是：行政权相对庞大和复杂，涉及公民生活的方方面面，公民通过定期选举直接约束的只是各级政府首脑等政务官员，而对众多的事务官员的约束是间接的。公民如果遇到了来自政府部门的损害当然还可以通过行政复议和司法手段寻求救济或者寻求立法机关进行监督，但这些都需要复杂的程序和较高的时间、金钱等成本，事实上，公民利益受到政府部门损害的时候更容易想到的是给相关政府部门及其上司打电话、发邮件、走访等形式寻求直接的信访救济，无论是表现为正式的系统化的信访机构工作还是非系统化的分散在各部门的信访接待，这种相对简便的高效率的行政性补充救济制度是有必要的。

其次，问题的症结是：现实中，我国信访制度从一开始就面临尴尬处境。一方面，在单一权力系统的支配下，我国的信访制度建立不久就发展成为一个庞杂的信访系统，它的内涵远远不只是补充性的行政救济制度，而是包括了所有向上一级权力系统的求助、批评、建议等一切方式：上级权力系统可以调动立法、行政、司法手段予以解决。另一方面，这么庞杂的信访系统面临无法承受之重——太多太复杂的问题都集中到这里，无论信访机构多么庞大和强有力，也不可能处理这么多问题。这显然不是信访方式改革所能解决的。

（二）理论探讨

解决信访问题的重点应放在推进民主政治体制改革，实现信访工作机制重构。

上文述及，对待利益冲突可有多种救济方式，但忽略了一个重要方面，这就是本文要引入的西方社会管理制度中不曾存在的：党的权力救济。作为执政党，具有解决社会冲突的能力及合法性。党的政治领导力、干部管理、协调机制、工作主动性等等都成为突破信访瓶颈的有力条件；同时也没有“增权”或“削权”的考虑，在法律没有限制的领域，可以调动一切资源进行社会管理。可以想见，党的权力救济对于信访工作有两个方面的优越性：

1、全局性把握信访事项。党参与事关群众利益的重大决策，对信访指向的利益分布、历史渊源、发展进程等信息掌握全面，由党直接负责解决由各个行政部门“制造”出来的信访问题高屋建瓴，能做到统筹全局、标本兼治。

2、利益冲突的化解模式。要解决信访问题，关键不在于如何应付信访，而在于如何减少信访——也就是说，要使民众无需通过信访来解决问题。同时，党也真诚希望自身领导下的政府能科学决策、民主决策。党在群众工作方面的政治优势已多次总结，本文不再展开讨论，能超越“先接访，后调查，再解决”的传统信访模式，在化解利益冲突方面一改信访部门的程序性被动，超前做好可能信访群众的思想工作，理顺群众情绪，将信访苗头尽量化解在萌芽状态，对一些可能的焦点和热点问题，能调查摸底在先，决策建议在后，真正做到这点，也就意味着没有信访问题需要解决。

同样，党的权力救济也存在一定职能边界模糊，如党通过什么方式直接进行信访工作；党与信访部门的权力重叠，信访部门是否还有存在理由；党直接进行信访工作（解决、化解）的成本应如何核算等等都需要继续研究。但是作为一种触及信访问题的根本创新，具有实践的价值。

三、玉环县的实践与经验剖析

（一）玉环县实践。经济社会的迅猛发展，利益格局的多元变化，使玉环县信访部门工作的压力不断增大：一是信访职能过于宽泛，信访总量居高不下，上行趋势明显。玉环县2007年共受理群众来信来访3666件人次，其中集体访128批次2832人次，人均上访量达6‰，几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门；二是对信访问题的解决督察乏力，只得批转有关部门处理，导致信访案件大量积压，同时不断升级上行。

鉴于此，玉环县在党委序列设置了一个专门主管群众工作的机构，以群众工作涵盖信访工作，弥补了信访机构的权责缺陷，扩大了信访工作的目标外延，具体做法有：

1、建立党委群众工作部。群众工作部集成了交办责办权、督促检查权、指导协调权、直接调配权、情况通报权、追究建议权、一票否决权等。

2、发挥思想政治工作优势。主动深入基层调查研究，在此过程中，对行政机关与相对人双方宣传政策法规，从治本上减少信访源的发生。

3、参与涉及群众切身利益的重大决策。对涉及群众切身利益的重大决策或重大举措，事先让群工部参与，并征求群工部的意见，做到早知道、早介入。

4、拓宽群众工作渠道。在群工部设立为民专线电话受理中心，通过为民专线电话，群众工作部承担了征集人民群众意见、建议的职责。

5、创新群众工作机制。完善领导包案机制、建立县领导接待日下移镇乡机制、建立主动参与决策机制。

6、整合群众工作力量。乡镇一级的劳动争议调解委员会、集体合同监督检查委员会等组织，都能与群众工作部密切配合、互通信息，通过说服、调解、协调和疏通来缓和、化解矛盾。

（二） 经验剖析。中共玉环县县委群众工作部工作成效见表1。

表1 2006、2007年度受理信访数量情况统计

表2 “为民专线”答复情况

表1所示，2007年玉环县信访发案有一定下降，信访发案总数同比下降13.82%，集体访人次与批次分别下降12.94%和20.5%；表2所示的为民专线办理总数，据统计，群众满意率达93.4%。

1、强化了工作职能，提高了调处效率。作为群众工作部，职责赋予其可以协调其他部门，共同解决信访问题，同时，增强了其信访工作的指导检查权、交办督办权、工作考核权、一票否决权等，变被动为主动，拓宽了解决信访问题的方法和途径，切实提高了解决信访问题的能力和效果。

2、增强了前瞻预测，突出了参谋作用。群众工作部的设立，是把群众工作放在更加突出的位置来抓，走群众路线，实行“重心下移”，主动及时地了解民情民意，使群众工作更加前瞻性，特别是事关群众切身利益的决策和政策在实施前，广泛听取群众意见，避免因决策不妥损伤群众利益。

四、结 论

信访机制重构与群众工作部职权集成的启示：

地方党委的群众工作部的设置及运行方案表面上看起来是增强了一党执政的集权色彩，与流行的党政分开、相互制衡观点有所抵触，但其深层的含义却正在于政治体制的自我完善。群众工作历来是我们最大的政治。

（一）传统的行政方式和分工格局已明显不适应新时期的群众工作。需要更加集成的力量、措施，以协同化、整体性的理念化解纠纷、疏通矛盾，消减信访源头。

（二） 主动地深入基层，增强信访的民主伦理色彩，保护群众利益，营造民主决策氛围。以信访监督带动决策调研，化事后救济为事前统筹，真正疏解信访纠纷对转变作风的倒逼压力。

（三） 变个别部门为主为各部门齐抓共管，变临时治理为常态机制，变局部调整为统筹协调，降低人民解决矛盾的综合成本。信访职能重构是民主政治进程的重要方面，关乎社会稳定与政治文明，在机制设计面前不能短视，必须从根本上逐步实现执政为民的政治承诺，确立并健全民主功能的制度载体，这才是化解人民内部矛盾的正确做法。

［1］李秋学.信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争［J］．红旗文稿，2004（2）：27-28．

［2］于津涛，姜殊.百姓上访成因于体制不顺，官员下访破解执政难题［N］． 望东方周刊，2005-2-4(6)．

［3］于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查［J］．凤凰周刊，2004（32）：21-24．

［4］王永前，黄海燕．国家信访局局长：80%上访有道理［J］．半月谈，2003（22）：27-28．

［5］赵凌.中国信访制度实行50多年，已经走到制度变迁关口［N］．南方周末，2004-11-04．

The Resource Integration and Mechanism Coordination of the Work Related to Letters and Visitors——The Inspiration of Mechanism Reconstructing on Work Related to Letters and Visitors in Yuhuan

Lin Tingting,Liu Dingyang
（Yuhuan Party School,Yuhuan,Zhejiang 317600）

The value of right protection by the mechanism with the letters and visits work has been weaken compared to legal help.However,due to the strengths on cost,habit and social influences,the letters and visits work mechanism still takes the important position on government public management in the process of constructing harmonious society.With the aim of building democratic politics and the requirements of justice and ethics development,it needs to reconstruct the present letters and visits work mechanism involving promoting cooperative process of letters and visits work and stressing on governing concept which can innovate the work,relief the inner conflicts,maintain social stable development and realize the harmony among all fields in the society.

democratic mechanism;harmonious society;letters and visits work mechanism;restructure;Yuhuan

D632.8

A

1672-3708（2010）01-0092-05

2009-11-17

林婷婷(1976- )，女，浙江玉环人，讲师，主要从事社会政治学理论研究。刘定洋（1984- ），男，浙江玉环人，助教，主要从事社会学、法学研究。