电子政务环境下我国政府组织结构改革的途径分析

赵 岩 孙宝文 赵剑峰 杨 菁

摘要:电子政务是我国政务发展的必然趋势,现阶段我国政府组织结构和电子政务工作形式的矛盾成为发展电子政务的瓶颈。我国政府组织结构改革需要从途径方面创新思路,探讨切实可行的改革模式。文章深入分析了福利经济学中的帕累托改革模式和卡尔多—希克斯(简称希克斯)改革模式的特征及形成机理,说明了这两种改革模式在推动政府组织结构改革的动力分别来源于兼容效应和比较效应,提出了政府组织结构改革可持续发展的“二元模式”的改革途径。

关键词:政府;组织结构;改革途径;电子政务

福利经济学认为,提高整体福利水平的改革途径有帕累托改革模式和希克斯改革模式。福利经济学中的这两种改革模式可以解决我国政府为推行电子政务工作形式所进行的组织结构改革中面临的困难,同时,也可为政府组织结构改革创造一种富有生机和活力的制度环境,减小改革中的不确定性和风险,使政府组织结构改革在促进电子政务发展中获得更多、更大的收益。本文将从帕累托改革和希克斯改革两种改革模式来剖析政府组织结构改革中的动力源形成过程,并在此基础上揭示改革指导思想中的“二元模式”对政府组织结构改革可持续发展的基本规律。

一、 电子政务工作形式与政府组织结构的矛盾

我国正处于市场经济发展和经济转型时期,政府要成功地发挥作用,就需要进一步提高政府效能。从国外发展看,电子政务在提高政府效能中发挥着不可替代的作用。因此,电子政务是我国政务发展的必然趋势。然而,现阶段我国要发展电子政务面临的一个瓶颈,是政府现有的组织结构形成的公共权利部门化的办公模式和需要信息共享与业务协调的电子政务工作形式间的矛盾。由于历史等原因,现阶段我国政府组织结构是条块分割的二维模式,即纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成,每一下级层次对上一层次负责;除最高层外,每一层次依地域行政单位划分为若干板块;层次越低块数越多,层次越高块数越少,整个系统呈一个金字塔状。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成,部门之间互不负责,每一部门均直接对管理对象实施管理,各部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能,从而使各部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统,在系统内部实施垂直领导,这种典型官僚制的组织结构必然形成公共权利部门化的结果。而电子政务是以信息共享和业务协同为基础,以公共服务需求为出发点,将政府各个部门封装起来,公众享受政府服务只需一个入口,不必再一个一个“衙门”去拜访的串行工作方式。电子政务希望展现的一种比较理想的公共服务结果可能是:公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口,政府内部业务处理可以并行式办公,提高工作效率。这种并行式办公方式并非简单的“一站式”或“一厅式”的服务,即很多部门简单地集合办公,而是后台系统的信息共享和业务协同的工作形式。随着越来越多的政府服务转移至网上实现,这种电子政务要求的信息共享与业务协同的工作形式与政府现有组织结构形成的公共权利部门化的办公模式间的矛盾将会愈发尖锐。因此,进一步加快政府组织结构改革,优化政府工作流程,是解决这一矛盾的唯一途径。

二、 电子政务环境下政府组织结构改革中面临的困难

在政府组织结构改革过程中,传统的观念已经成为制约改革的巨大阻力。观念一经形成,就很难转变,所以,一旦外部环境发生剧烈变化,而观念没有及时更新时,就会变成强大的阻碍力量。现阶段,对政府组织结构造成影响的传统观念主要有以下几个方面:第一,行政官员的特权思想。由于封建思想的影响,再加上原有行政体制的某些弊端,某些行政官员或多或少地存在着特权思想和特权行为。要对原组织结构进行改革,势必会影响到这部分人的既得利益,引起被改革对象自发的或有组织的采取措施,维护自身的利益,使原有矛盾得不到根本解决。第二,集权思想。例如与高度集权相联系的是“大一统”和“全能政府”的观念;与政企不分相联系的是微观管理、直接管理的观念;与计划经济相联系的是单一的行政指令、行政干预的观念。第三,官僚主义。官僚主义在中国根深蒂固,行政官员还习惯于对经济活动中的公共权力进行限制和审批,习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理,习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调,在思想上总是对微观行为主体不放心,认为经济权力资源掌握在行政手中而不是市场手中才是规范、有效的。在社会转型的条件下,这些传统观念虽然得到了不同程度的克服,但是还没有完全退出历史舞台,只要这些观念存在,政府组织结构中的矛盾就会一直存在。

在这些观念阻碍下,电子政务作为由中央发起并倡导推行的一项任务,很难在地方各级政府中充分发挥其作用。并且,如果政府组织结构改革的强制性力度过大,所形成的排斥力在实践中将转换成一种巨大的压力,会驱使电子政务发展进入误区,容易产生一哄而上搞电子政务的过激行为。这不仅不能给电子政务发展带来预期的良好结果,反而将其蜕变成“电子政务政绩工程”,造成巨大的资源浪费。因此,电子政务环境下政府组织机构改革的强制性必须适度。由此可见,寻求一个循序渐进的途径进行政府组织机构的有效改革以适应电子政务的发展是当前面临的主要困难。

三、 电子政务环境下政府组织结构帕累托式改革的特征及形成机理

尽管电子政务属于现代政治文明范畴,但电子政务受自然学科属性的影响,它本身不具备自发地对社会施加作用力并产生效用的政治能量,需要通过政府组织结构改革不断地为其提供强有力的政治庇护和组织扶植,电子政务才能获得更强大的发展动力。

1.电子政务环境下政府组织结构帕累托式改革的特征。帕累托改革模式是福利经济学的一个准则,它是指在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换,至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度,即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢。在推动政府组织结构改革的过程中,帕累托改革模式具有深刻内涵,不能单纯地从字面上理解,而应从制度视角从新审视激励和约束政府组织结构改革的可行性。利用帕累托改革模式促进政府组织结构改革具有两个主要特征:一是没有输家。这是基于人们的既得利益而言的,因此,这种模式的改革自然会大大降低拥有既得利益者的抵触情绪,使改革自上而下得以不折不扣的落实和实施。二是一部分人赢。这是基于改革效果而言的,改革要促进政府并行式办公组织结构的形成以适应电子政务的工作环境、提高政府工作效益。一般而言,改革环境中的抵触情绪越高,阻力越大,则对帕累托改革模式的切实应用越迫切。而这个阶段往往在改革初期。

2.电子政务环境下政府组织结构帕累托式改革的形成机理。从帕累托改革模式制定政府组织结构改革途径的基本逻辑可以推出,帕累托式改革用作政务组织结构改革的过程中势必产生一种“兼容效应”:兼容传统办公模式和电子政务的办公模式。传统办公模式使既得利益者的损失降低到最小;电子政务的办公模式凸显改革效果。帕累托式改革用作政府组织结构改革中产生的“兼容效应”,不仅可以快速满足电子政务发展的政府组织结构改革需求,易于实现电子政务发展的前期目标和降低权利博弈的制度成本,更重要的是帕累托式改革使改革受到的阻碍得以弱化的情况下,政府组织结构改革将促使电子政务效用函数产生积极功能,从而有效地减缓或消除电子政务发展的被动局面。但是,从辩证的角度看,“兼容效应”也存在负向演化的趋向。在帕累托式改革促进政府组织结构改革的过程中,如果在扩大电子政务环境下的政府并行办公组织结构的同时不对传统办公模式的发展适当节制,长期来看必定会造成资源的严重浪费。因此,帕累托式改革既是政府组织结构改革前期的途径,也是一个短期的改革途径。

四、 电子政务环境下政府组织结构希克斯式改革的特征及形成机理

帕累托式改革具有一定的时效性,而希克斯式改革作用具有一定持久性。在改革初期完成后,政府进一步深化的组织结构改革的途径需要借助于希克斯改革模式。

1.电子政务环境下政府组织结构希克斯式改革的特征。福利经济学的另一个著名的准则卡尔多—希克斯改革认为:如果一个人的境况由于变革而变好,因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余,那么整体的效益就改进了。在用希克斯式改革促进政府组织结构改革过程中,改革的行为主体应是地方政府,希克斯思想更适合于一个自下而上的改革过程。地方政府根据各自情况逐步地用并行式组织结构代替传统的组织结构进行改革和适当补偿,从而使电子政务在不断地造福于区域建设过程中得到普及与发展。希克斯式改革指导政府组织结构改革中主要体现两个特征:一是获益性。政府组织结构的改革迎合了电子政务的工作模式,大大提高政府的办公效率和公共服务水平,使得政府和群众在改革中真正感受到获得了实际的收益;二是补偿性。改革中传统组织结构的逐步取缔会损失一部分人的利益,损失的利益需要用改革收益的一部分予以补偿,并且其前提是收益大于损失,以保证整体效益的改进。一般来讲,改革的预期效果越明显,净收益越大,对希克斯式改革的需求就越强烈。

2. 电子政务环境下政府组织结构希克斯式改革的形成机理。在电子政务环境下政府组织结构改革过程中,希克斯式改革产生的主要动力源于“比较效应”:在绝大多数情况下,改革程度越深,电子政务普及与应用越广,对比传统的组织结构模式所产生的社会价值和经济价值越多样化,越显著,给区域发展带来的获益机遇越多,地方政府对捕捉这些获益机遇产生的吸引力越大。为了将电子政务蕴藏的潜在效益转化为区域发展的现实效益,地方政府应自发地创建和改革自身组织结构,在改革中应用希克斯改革模式可以帮助改革更加顺利的进行下去。然而,希克斯式改革中的“比较效应”的正向演化趋势并不是永恒的,还存在着负向演化的趋势,其根源主要表现在两个方面,一是吸引力问题,地方政府利用组织结构改革推动区域电子政务发展的积极性能否形成持续稳定的机制,一个关键因素在于电子政务能否给地方政府信息化带来比传统的办公模式更大的预期收益,能否有效地降低政府管理的预期成本,为区域发展做出多种贡献。若伴随改革的电子政务推广与普及过程不能持续地比传统办公模式为区域发展带来更大的收益机会,就容易使改革的吸引力不断地减退,导致希克斯式改革中的“比较效应”也随之不断衰减直到趋于零;二是“搭便车”现象。在政府组织结构改革发展中,地方政府进行改革和补偿机制设计与安排需要付出多种成本,而地方政府作为改革和补偿机制创新的成功者和付出者,对于所创立的改革模式并不具有专利权,其他地方政府可以模仿和借鉴,从而以较小的改革模式创新代价在改革应用中获益。因此,使许多政府部门在自身组织结构改革过程中处于观望态度,等待中央政府或其他政府能有所创新和突破,自己可以坐享其成,而不用承担创新的费用和风险。这种状况导致一些地方政府缺乏自身组织结构改革和补偿途径探索的主动性,使希克斯式改革的“比较效应”受到抑制和削弱,造成区域电子政务应用与发展中政府组织结构改革办法供给短缺。

五、我国电子政务环境下政府组织结构改革途径分析

在系统分析电子政务环境下政府组织结构改革的帕累托模式和希克斯模式的基础上,结合我国的具体国情和电子政府发展的现状,研究政府组织结构改革的途径,将有利于充分挖掘支持电子政务发展的政府组织结构模式,提高改革支撑电子政务发展的效能。

1.电子政务环境下政府组织结构改革动力的形成条件。帕累托模式和希克斯模式即相互独立又相互依存,二者是支持电子政务持续发展不可缺少的政府组织结构改革指导模式。说其相互独立,是因为帕累托模式和希克斯模式下的政府组织结构改革具有不同的使命。帕累托模式下改革的主要使命是在改革初期降低人们对改革的抵触情绪,减小阻力,使改革方针能够从中央到地方得到切实履行,避免夭折。而希克斯模式下改革的主要使命在于长期中降低成本、提高效率,推进改革可持续发展;说其相互依存, 是指帕累托模式和希克斯模式在改革中具有互补性。当帕累托式改革的“兼容效应”导致资源大量浪费时,适当运用希克斯式改革有助于避免浪费,提高改革效率;同理,当希克斯式改革中的补偿机制难以抵消改革的阻力时,适当运用帕累托式改革有助于缓解矛盾,防止改革进入误区。

2. 电子政务环境下政府组织结构改革途径分析。由于多种相互影响和制约的因素,我国现阶段区域电子政务发展水平极为不平衡。在经济和科技发展水平以及文明程度高的区域,推动电子政务环境下政府组织结构改革所需的资金、技术容易解决,而且,人们的观念容易转变;而在经济和科技水平以及文明程度相对较低的区域,资金、技术和人们的观念都可能成为推进改革的障碍。因此,为促进电子政务发展的政府组织结构改革应采用“二元模式”,充分发挥帕累托模式和希克斯模式指导改革的作用和效果。

在经济、科技和人文发达的区域,应建立以希克斯式改革为主、以帕累托式改革为辅的政府组织结构改革途径。希克斯模式为主的改革主要表现为:电子政务的效益已初步显现的环境中给予地方政府更多的组织机构改革中的替代权和补偿权,为地方政府提供改革宏观指导思想,同时给予其探索自身组织结构改革方法创造宽松的制度环境。因此,希克斯式改革有助于激发地方政府结合区域环境探索改革途径的积极性,这种积极性来自“比较效应”。“比较效应”的提高需要通过多种途径予以实现:一是运用多种手段和渠道降低改革的成本;二是建立相应的改革创新推动电子政务发展的激励机制,运用必要的物质和精神奖励手段鼓励在改革中取得成效的创建者,即地方政府。

在经济和科技欠发达的区域,应建立以帕累托式改革为主、以希克斯式改革为辅的政府组织结构改革途径。帕累托模式为主的改革主要表现为:政府主导,制度保障,资金支持,化解矛盾。因此,帕累托式改革有助于为推动电子政务发展的政府组织结构改革的起步。为改革前期的顺利进行提供了有力保障,这种制度保障来源于积极地“兼容效应”。这种“兼容效应”的发挥需要以下途径:一是提升政府领导对电子政务工作模式和改革思路的理性认识;二是采取有效措施保证改革初期的资金来源。

综上所述,从政府组织结构改革为电子政务发展提供动力的角度分析,“二元模式”的改革思想实现了帕累托式改革和希克斯式改革的相互依存与相互兼顾,实质上就是在中央政府与地方政府之间建立推动改革发展的有机联系。随着改革制度在全国乃至各个地区逐步深入展开,电子政务与政府管理及政府改革将在更高水平上协调发展。可以预计,伴随着融合了帕累托改革模式和希克斯改革模式的“二元模式”在我国政府组织结构改革途径探索的不断深化,必将为电子政务实现可持续发展提供更丰富的制度资源和更广阔、更科学的研究视角。

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基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“面向公共服务的电子政务管理体系研究”(07JZD001 9);国家社科基金项目“基于企业知识生态系统的动态能力影响机制研究”(09CTQ015);内蒙古工业大学社会科学基金项目(SK200817)。

作者简介:孙宝文,中央财经大学信息学院教授、博士生导师;赵岩,中央财经大学信息学院博士生,内蒙古工业大学管理学院讲师;赵剑峰,内蒙古工业大学人事处经济师;杨菁,中央财经大学信息学院博士生,内蒙古工业大学机械学院讲师。

收稿日期:2009-10-11。