“户代表”，村民民主的新角色

■林上军 方 磊 吕 玥

让每户家庭都有参与权和监督权，浙江省岱山县“户代表会议”制度，作为基层民主的新探索，引发各方关注，也引来诸多争议。

“户代表”，村民民主的新角色

■林上军 方 磊 吕 玥

听说过党代表、人大代表、村民代表，你有没有听说过“户代表”？如今在岱山县，就出现了这样一个新名词。

“户代表”，年龄18周岁以上，能反映家庭意愿的成员。每户的代表可以是头脑活络的男子，也可以是精明能干的女主人；可以是虎虎生气的小伙子，也可以是伶牙俐齿的姑娘。只要能将自己家的意愿表达清楚，又能考虑大家的利益，就是一名合格的“户代表”。

以“户代表”为主体，由村里召集，以一个或若干个村民小组为单位分批召开会议，参与村级民主管理和监督的方式，则被称为“户代表会议”制度。

家家都有发言权

2008年4月，岱山县东沙镇泥峙村发生了一件新鲜事：该村一改过去会议大多以村民代表为主的召集方式，首次召开“户代表会议”，即家家派代表，户户可发言。

“江窑小岙山嘴爆破影响有钞票赔，阿拉那里却一分都没赔到过。”孙家祥老人向村干部提意见。

“阿拉老头最近走到陀罗礁坟一看，被震裂了一人多长的地方，侬得帮阿拉弄弄好。”村民陈彩青边说边比划。

…………

每位“户代表”在会上提出的问题及建议、意见，村里能现场解决的现场解决；不能现场解决的，就记录下来，事后解决；确实解决不了的，村干部也会向“户代表”一一作出解释说明。

“过去村里开会以党员、村民代表为主，哪轮得着我们。现在，我们不但能与村干部面对面开会，直接对村里的大事提意见、建议，就算是一些涉及个人切身利益的事情，也能很快得到解决。像去年我家造房批地基，迟迟没批下来，通过‘户代表会议’一提，村干部就帮忙解决了。”东沙镇村民任建军觉得，“户代表会议”带来的最大变化，就是每户人家都有了发言权。

东沙镇村民刘萍儿告诉记者，她参加“户代表会议”已经有三四次了，最近一次反映屋后面有一垃圾河，夏天到了蚊蝇孳生，村里听到反映后马上整治，“这个村还可以，领导为村民考虑，我们提上去的意见都在解决”。

东沙镇村民钟阿珠老人在“户代表会议”上反映，他们几户人家居住的大院外因为围墙倒塌阻塞了排水通道，大雨时水漫入院内近一米高，严重影响生活。会后，村镇办在一星期内完成了排水道疏通，另外还投入5000元为他们挖了两个窨井和修了两条辅助排水道。

“‘户代表会议’让我们群众有了一个可以对村提意见的机会。我建议这样的会议一年至少开三次。”岱东镇村民童芳云说。

村民有了话语权，给村干部带来了压力也带来动力。村容村貌是泥峙村“户代表会议”召开后村里变化最大的景象：两年来，道路浇制改建拓宽共6000余平方米，绿化整治面积约16000平方米，山体绿化450亩，共种了2万余棵树木。

通过对泥峙村村民反映的260多条意见建议的归纳和分析，记者发现除了与平时生产、生活紧密相关的，如道路问题、环境污染、垃圾处理、公厕改造、土地征地等外，村务公开、财务管理也涉及较多，这些意见建议的提出为村干部工作提供了有益的参考。

亲身体验过“户代表会议”的岱山县委副书记、县长陈伟告诉记者，“户代表会议”是岱山干部群众在探索基层民主政治建设实践中产生的具有原创性的基层民主形式，“通过‘户代表会议’，可以听到更多的民声、了解更多的民情、吸收更多的民意”。

让更多人了解村务

“投资309万元在高亭时代广场11楼买了700多平方米房子并出租，每年租金收入19万元，以后还会逐年增加；投资150多万元对山林进行绿化，完成了75亩企业林，如没有特殊情况，今年5月10日可完成；投资25万元对5000多平方米村道绿化进行整治……”

在东沙镇泥峙村的“户代表会议”上，村干部向到会的“户代表”详细介绍村里最近的工作情况和集体资金走向，台下众人听得十分专注。

不少“户代表”反映，会议上的通报，让村民们明白了村干部做了哪些工作。以大家最关心的集体资金为例，要是干部不说，很多村民就不能明白，都在想村里那么多钱去哪里了，会不会被干部贪污了。在通报会上，得知是干部为村里搞投资了、用于建设了，“户代表”纷纷赞扬干部的眼光和魄力。

岱东镇退休老干部姚来满说：“通过会议，群众知道了近几年来村干部所做的努力及全村的发展变化，同时搭建平台给干部和群众交流沟通的机会，群众有什么困难、意见建议，当场提出来，干部帮着解决。这个会议真是开到老百姓的心坎上了。”

“开这样的会，可以使大家对村里的事情了解得更多、更及时，参与村集体事务的积极性也会变得更高。”岱东镇村民韩大成告诉记者，实行“户代表会议”制度后，村民们的集体观念普遍增强。

跟踪关注“户代表会议”制度两年多的浙江海洋学院社科部副教授翁志军带着他的学生已经往岱山跑了17趟。“‘户代表会议’以会议形式进行村务通报，可以说是村务公开的又一渠道。”他认为，以往村务公开都是借助村务公开栏，但由于渔农民文化水平较低，居住区域分散，且忙于日常生产，村民不一定明白或不一定看得到公开栏所表达的内容，村务公开难以实现真正的公开和监督。

“‘户代表会议’的通报机制，将村级‘三资’管理使用情况、重大村务进展情况、村‘两委’的工作部署等群众普遍关心的问题公开，接受村民监督。”翁志军说，“通过‘户代表会议’的民意表达机制，将事关群众切身利益的重大村务在决策前充分征求户代表的意见、建议，使得村务决策的民意基础更加扎实，较好地解决了以往村务决策中存在的一些村干部乱作为问题。”

创新还是作秀？

当了近10年村支书的泥峙村党支部书记余成表，是“户代表会议”制度设想的第一个提出者。

当时，一边是村干部为村里的事情忙得不可开交，一边是村民办事、提意见找不到畅通的渠道。这一矛盾，在2005年实行小村合并后更显突出：村规模猛增至2300多户、5600多名村民。2005年，泥峙村有59名村民代表，平均每100人里只有1名村民代表；2008年增加到101名村民代表，也很难代表全村5000多人的意见。

“这样的比例还是偏小，况且这些以组、片为单位选出来的村民代表，能完全代表、传达所有村民的想法吗？老百姓到底还有多少意见、建议得不到表达？”余成表说。此外，由于村民代表在村中具有较高的威望或一定的影响力，并且素质相对比较高，这就决定了村民代表大多是渔农村社会生产的主要参加者，平时忙于经济活动，甚至远离生活区域，既难有时间去了解民情，又难以去代表民意，只能代表自己。在实际运作中，还可能导致村民代表会议成为村里精英人物的碰头会，未必真能代表普通村民的利益。

考虑再三，余成表在2008年村“两委”换届选举前，试着按组片区开起“户代表会议”。开始他也担心每户人家是否会派代表来，结果，除了全家在外的村民，几乎每户人家都派代表参加，“会议开得很热烈”。

“这2年来，基本上每次会议都有65%至70%的‘户代表’参加。”余成表说。

2009年11月，在充分调研的基础上，岱山县委、县政府联合出台了《关于在全县渔农村推行“户代表会议”制度的工作意见》，对“户代表会议”的组织形式、基本做法和程序进行了规范和明确。

“村干部与老百姓的心更贴近了。”岱山县委常委、县纪委书记郑华卫说，通过村干部与“户代表”经常性的面对面沟通，村干部对群众的呼声和要求了解了，群众对村里各项开支、工作也更加清楚了。“这样一种制度，有利于扩大基层民主的范围，将民主知情、民主参与、民主监督落到实处。”

“毕竟原有的村民代表和村民小组制度，在实践中有一定缺陷。”翁志军副教授认为，“户代表会议”将村务以村干部简洁易懂的方言进行公开，接受“户代表”面对面的质询，实现村务公开从平面到立体的转变，充分尊重农民知情权、参与权、表达权、监督权，也有效减少了村级事务“暗箱操作”等现象的发生。

不过，在全县推行近1年，除东沙镇和岱东镇全面推开外，岱山县其他乡镇都只有两三个村建立“户代表会议”制度。

对此，一位不愿意透露姓名的乡镇干部表示：“实行‘户代表会议’制度会增加不少工作量和压力。这倒在其次，我们主要还是担心会不会费力不讨好。”

这种顾虑，其实在泥峙村的实践中已得到印证。“这项工作牵扯的精力、财力很大。”余成表告诉记者，除了每年需要跑十来场左右的“户代表会议”外，村干部还得把群众提出的意见、建议一条条落实好，“去年汇总后的153条建议，光办实事就花了68万元”。

“这样的花销是其他很多村无力承担的。但大量人力、物力的投入，只是这项制度推广缓慢的原因之一，更主要的原因是，人们对‘户代表’能否真正发挥作用有不同看法。”采访中，一位曾从事过多年农村基层工作的干部，直截了当地告诉记者，在农村，制度不在于多，更在于如何落实到位、发挥好。就像村民大会、村民代表会议，如今在不少地方形同虚设，“‘户代表会议’是否有生命力，关键也要看实际效果”。

此外，从目前的情况看，“户代表会议”更像是一种民主恳谈，即通过会议的形式公开村务、听取每家每户的意见，做的多是民意收集工作，较少涉及村重大事项的公决。

“作为基层民主的一种新形式，‘户代表会议’制度的探索值得肯定。”浙江大学中国农村发展研究院院长、教授黄祖辉认为，这一做法应根据各村的具体情况开展。有些村规模较大、村民分布较分散，而且村民代表在某种程度上，确实已经不能完全代表所有村民的想法，可以探索“户代表”制度，作为村民代表会议的补充，“不过，当前最关键的还是如何进一步完善村民代表会议制度，适应新时期农村民主建设的需要。”