土地生态价值和经济价值的法律协调

黄中显

摘要：在土地的开发和利用上，由于人类对经济价值的偏好，土地的生态价值长期处于边缘化的状态，这给生态环境造成了硬伤。本文在对土地生态价值边缘化的现状、原因等深入分析的基础上，探索土地经济价值和生态价值的平衡之道，并从法律机制层面对土地生态价值的实现机制路径提出初步构想。

关键词：生态价值；经济价值；土地生态；法律机制

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0033-04

自从人类出现以来，土地就与人类形成了密不可分的关系。在土地与人类活动的长期相互作用中，土地系统逐步演变为人工控制的经济系统与土地自然生态系统藕合的复合系统，即土地生态经济系统。…也就是说，不管人们在主观上是否意识到这个系统的存在，但是，人类系统和土地系统的相互影响、渗透和关联所形成的土地生态经济耦合系统确是一个客观存在。因此，土地不是单一属性的物理商品，而是一类社会、经济、自然等复合生态系统。具有物理、生态、社会和经济等功能属性的指向。在土地的功能价值系统构成中，土地至少具有生态价值、经济价值和社会价值三个构成要素。其中，土地的经济价值强调土地作为一种稀缺性生产要素参与人类经济系统的运行的资产特性。土地的社会价值强调指土地具有提升人类社会生活品质、知识增量、稳定社会秩序等的功能。土地的生态价值强调土地作为自然系统的结构要素参与自然生态循环、生态调节，具有涵养水份、调节气候、维持生物多样性、调节生态平衡等生态功能。土地开发和利用的最大问题，就是目前法律机制下市场主体所从事的土地开发频频触发生态预警。甚至引发环境生态危机。这不得不使我们重新思考和定位土地开发的调整机制。谋求立法科学化。立法科学化是现代法治追求的基本理念之一。就自然资源立法而言，立法科学化基本要求就是遵循自然之道，对自然资源价值系统要素所指向的不同利益诉求进行协调和平衡。实现自然资源和人类社会的可持续性发展。

一、土地生态价值的缺位——土地生态价值边缘化问题

土地的开发和利用是人类社会系统进化进程中的常态。但其生态价值曾一度处于被边缘化地位。作为自然生态系统中的一个存在环节，人类首先面对的是自然灾害、饥荒、病变和各种生存与发展的风险和未来的不确定性。作为自然系统中一个子系统。人类社会是一个相对自主的存在。其不管是要保持自身的稳定性、还是在解构和建构的循环中演化，这个过程都是以必要的物质、能量和信息输入为基础的。人类社会系统自主进化的目标和方向，总体而言是增强对来自内外各种不确定干扰的平衡力。社会物质文明和精神文明进化都贡献于这一目标。在文明进化过程中，物质财富的增长是根本和基础的，它决定了精神文明进化的维度，是人们在社会利益博弈互动结构中取得基本话语权的基本筹码。土地作为一种积累文明的生产要素。是和人类的经济、政治和文化运转最密切的自然资源。因此。在自然资源的价值要素的实现上，土地的经济价值就成为重中之重，土地的功能长期以来就主要体现为它是实现人类社会物质财富增长的推进器。不管是在农业社会时代、工业时代还是当代的知识经济时代。土地都是参于整个社会生存和稳定的根基构建、GDP贡献、经济生产系统运转是最重要的自然资源要素。在长期的“工业文明”发展范式的支配下，生产要素在科学技术发展的推动整合和在市场经济体制下得到高效率的优化配置。在社会观念和知识形态的构造中。人是作为“理性经济人”得以认识和强化的。在“理性经济人”假设的内在张力推动下。人类主要把土地作为一种生产要素、一种客体、一种稀缺性资源支配以参与经济系统运转，实现经济效益最大化。而在由土地引发的利益冲突上，主要体现在对土地经济权益的冲突。即谁可以拥有土地、谁可以开发土地、土地开发利益如何协调和分配等等。在法律调整机制构造和设计上，土地立法在私法上着重体现为土地的权利归属、流转的规则设计；在公法上，着重体现在土地如何在社会控制和社会治理中发挥政治稳定、经济增长作用的公法管制。

这种“工业文明”范式、“经济人”假设对土地开发利用所带来的种种系统性、结构性的问题是人类所始料不及的。在工业文明发达国家，“废弃物的抛弃和处理问题、城市建设的扩张带来的问题、城市郊区的开发对绿地的蚕食问题、农业发展中的农药使用问题、荒野保护的缺失导致的生态系统和生物多样性的灭失问题等。伴随着现代人口增长进程、工业文明进程变得日益让人担忧。”以至于使人担忧，“在土地利用的问题上，当我们考虑地球上的人口仍在增加时，人们甚至会怀疑丰收女神的传统形象会不会变成另外一个手持镰刀者的形象——死神的形象。”人们越来越相信，在土地资源日益缺少的情况下，如果对土地的利用，采取盲目的、随心所欲的、全无控制的和放任自流方针的话，那只能带来一系列连锁性的环境灾害。在我国，过于偏重土地的经济价值实现的短视性的土地开发行为所带来的系统结构性负面后果也是触目惊心的。

这种土地利用模式、思维和范式所导致整体自然系统失衡的确让人深思。当然，我们也无需对人类工业文明有太多的谴责之词。毕竟，我们都参与和推动了这个文明的建构。造成这种土地系统性和生态性灾难有更深层的结构推动力。从认识论的角度来说，人类对外在事物的认识，是两个基本维度的力量推动的结果。一是人的认识受何种范式理论的支配。人类认识事物的范式受自身知识累进程度的约束。这种约束同时也构成了人类的有限理性。这种有限理性使得我们曾一度把土地视为纯粹的外在静物支配，对土地参与生态系统平衡的动态关系和参与人类社会系统文明建构、即土地价值的构成要素和要素之间互动的动态关系的认识具有历史局限性。以至于长期以来，人们曾一度没有注意、或者说没有充分认识到土地生态价值的存在及其重要性。二是外部环境因素产生的复合推动力。自然生态系统、人类社会系统的互动所产生的种种负面信息通过适当的反馈机制让我们对自身的文明范式、土地利用模式的认识有了新的视角。当然也不排除是人们认识到了土地生态价值存在的重要性，但是由于社会中面临的重大社会问题、民生问题、经济问题更具有时间上的紧迫性，因此出于人的风险偏好和利益实现时效偏好，对土地的生态价值要么无暇顾及、要么漠然置之。在效益估量上，如果非要进行效益函数上的置换，那么土地的生态价值和经济价值分别对应着生态效益和经济效益。经济效益的显现是局部的、短期的和易于量化的：而生态效益则是整体的、长远的和难以量计的。在生态效益和经济效益的比较中，出于上述的理由。经济效益对像我国这种发展中国家无疑具有更强大的吸引力。在生态和经济之间，“个体完全是根据他们的非理性偏好在当代、较近的后代和遥远的后代进行资源的分配。如果我们在两种满意度之间可以选择，我们未必会选择两者中更大的一个，而是常

常致力于宁愿选择立刻得到的小的满意度。却不选择将来可得的、更大的福利。”另外，土地生态利益的失衡所引发的生态灾难和环境危机具有潜伏性、时间滞后性和因果上的间接性，这使得人类在迷恋自身的经济增长效应和工业文明成果时并没有意识到自身存在的危险，即使在一定程度上认识到这种危险，但是在经济增长和社会其他问题的压力下，也没有把它作为一个“真正的问题”进行处理。

二、土地生态价值的归位——土地经济价值和生态价值的协调

土地生态价值被边缘化的原因从土地价值系统构成来说是生态价值和经济价值实现的内在矛盾。土地经济价值的实现以对土地的开发利用为前提。即以人类通过技术、资本、劳动等生产要素对土地系统的不断输入为基础。这个过程既是对土地生态系统的外部干扰过程，也是人类社会系统和土地生态系统的互动过程。在自然系统的发育和演化过程中，自然本身形成了一个精巧的、灵敏的、各层次有机协调并对内部“涨落”和外部干扰可以进行有机协调、化解的复杂机制。这就是自然系统的自我调节、自我恢复的能力。从生态学角度来讲，要实现土地的生态价值，最好的办法当然就是尽量保持土地原貌，尽可能少地去干扰、改变土地系统的运转机制。因此，土地的经济价值和生态价值在价值实现上具有反向的互动作用。但人类社会系统并非和自然系统是纯然的、边界清晰的两大独立系统。“人类社会系统”仅仅是人类知识形态上的“观念的建构”。从生态学而言，人类是作为种群的自然存在自身就是广义的自然生态系统的构成。作为“存在”，人类社会系统有自身的生存和发展诉求。尤其在人类系统结构中是以国家主权划定子系统边界的。作为自然系统的构成来讲，人类有自身生存和发展诉求；作为人类系统的构成来讲，每个国家有自身生存和发展诉求。甚至可以说，人类社会系统的存在和发展自身就是大自然系统存在和进化的合理环节。从这些角度来说。土地的开发和利用是国家生存和发展、人类文明进程的内在逻辑。土地经济价值的实现具有“自然法”意义上的“合法性”。

既然土地、土地经济价值的实现具有“自然法”意义上的“合法性”。那么，土地经济价值和生态价值的平衡协调，就是两种“合法”价值之间的协调问题。那么，这种冲突本质是什么?表面上看，这是土地自身固有属性、功能之间的矛盾；但是土地价值构成的矛盾是以开发利用为衍生点的。这实际上是现代社会中不同的利益诉求—经济利益和生态利益之间的矛盾。这种利益冲突的显露和渐变。是在不同的历史时期、不同的时代背景下，社会需要内涵的动态变迁的结果。人类社会进化到现代工业社会阶段之时。土地生态问题作为一个“真正的”问题进入了人们的视野。环境破坏、水土流失、环境污染、资源稀缺、人口和社会可持续性发展等已经成为人类不可回避的话题。当有一天人类将视野从自身群落“广角”放大到整个生态群落进行考察时，却发现了自己的生存危机。这使得理性的人类产生了“环境危机”的内在精神反射。这种危机以区别于人类内部冲突的另外一种方式表现出来，最终动摇了多年来人类生活内在秩序的稳定性，并迫使他们本能地萌生重建秩序的内在需要。秩序的需要是人类基本的需要。人类的这种倾向乃深深根植于整个自然结构之中。而人类生活则恰恰是该结构的一个组成部分。从社会冲突论的角度出发，利益冲突贯穿着整个社会文明的进程。只是在不同时代、同一时代不同阶段，利益冲突表现为不同的利益冲突类型、层次和范围。只要存在不同的内在需要，就会分化出不同的利益诉求，在利益实现上出现交叉和重叠的时候，必然存在利益冲突。因此，土地生态价值和经济价值的内在冲突和矛盾，在本质上体现了人类不同内在需要、由需要而外化为不同的利益之间的矛盾和冲突。

当然，经济利益和生态利益的冲突并非绝对不可调和的。冲突本身只是意味着原有的利益平衡思维模式、利益协调调整机制、法律制度框架等无法吸收、容纳、协调和平衡现有的不同利益诉求。冲突意味着需要重新解释、权衡和协调不同的利益诉求；重新构建不同的利益资源分配调整机制。对土地生态价值和经济价值的协调的出发点是建立在整个土地价值系统的内在稳定和“和平演变”的基础上的：是把他们控制在各自发挥正常功能的维度之内，实现新的秩序平衡，谋求整体价值系统功能最大化为基础。从这个角度来说，冲突本身就具有促进利益协调机制进化的功能。这是人类利益协调机制的适应性调整。这种利益协调机制向可以进行更广泛、综合的、多元的利益协调功能进化。问题是，两者之间是何种的价值序位?两者应该在什么样的层次之上、在多大范围内达成妥协?

毫无疑问，在生态文明的话语内，在价值序位上土地的生态价值相对于经济价值应处于优先地位。当然，这种优先性不是不考虑经济利益的实现，也不是不对经济利益进行必要的妥协。而是在土地经济价值的开发过程中引进生态变量的考量和基本评价。首先，土地的开发和利用前提和开发的后果必须经受已经有生态内化需求的社会利益的考量，不管是土地的开发早期论证，还是土地开发的后果评价以及责任追究，都要接受生态的基本评价。其次，在协调方向和程度上，土地生态价值的实现构成土地经济价值实现的前提性条件和瓶颈性约束。比如，在土地的集约利用过程中，“生态及景观是决定土地利用集约程度的重要生态限制因素。生态景观的限制要求土地集约利用程度应满足宏微观两个方面的条件：宏观方面是环境容量的限制：微观方面是土地利用的负外部性控制。”也就是说，在宏观上，土地经济价值的利用不能超出生态价值所决定的环境承载力。在微观上，“土地利用需要一个合理的强度和方式进行限制，土地集约利用也必须符合这样的要求。微观上必须保证土地利用有足够的采光、日照、开敞空间、建筑景观、适当的绿地率(包括公共绿地和防护绿地)等。保证良好的生态环境。”再次，坚持土地生态价值基础上的“有限开发”原则。也就是在土地生态评价基础上，进行土地的集约型开发。“关于土地利用的合理考虑有两个重要的因素。第一是要考虑人类的基本需要。第二要指出，为了满足这些需要，在现有可利用的土地范围内，还有那些有利和不利的条件。”对于第一个因素。实际上考虑的是“限量开发”的原则，的确是为了生存和发展的基本需要，而不是为了某种奢华的需求。并尽量少地干预、开发自然存在的土地。对于要考虑的第二个因素。实际上要考虑的是“科学开发”的开发原则。在“需要开发”的前提下，可以开发哪些土地、不能开发哪些土地，短期开发还是长期开发，在开发过程中如何进行社会、经济和生态利益的综合平衡和决策?

三、法律协调机制的基本构想

对于人类社会系统中的群体、个体价值冲突和利益冲突。社会存在多元化的利益平衡机制。但是，各种协调机制之间对冲突解决的路径、效果等是不一样的。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途

径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性和变动性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。非但如此，在现代社会生活中，法律已经成为人类社会系统自我控制的主要手段。也是人们安排生活的规则依赖。对社会问题的法律控制的社会集体意识已经成为国家宪政的根基。这是我们对于土地经济价值和生态价值之间构造沟通与协调机制时基本的制度路径依赖。

那么，在法律上塑造土地生态价值和经济价值的平衡机制，切入点是什么?建立法律机制的基点是什么?这其实是法律机制的本质问题。和谐社会的法律是以国家意志形式表现出来的、调整和平衡普遍利益与特殊利益关系的强制性是社会规范的总和。因此，法律是利益的表达机制，是社会诸多不同利益诉求经过反复博弈后达成的一种在制度层面上的意志共识。现有的土地价值的法律实现机制。是以土地经济价值所体现的经济利益为基础的。这种经济利益在个体上表现为社会个体土地经济权利的实现；在个体利益复合层面上表现为以体现经济利益为主的社会公益内涵的实现。国家对土地开发的干预介入是基于土地经济社会利益为主导社会利益为出发点。在土地经济价值和生态价值综合平衡的价值观下，社会公益的基本内涵得到了生态化拓展。即可以通过社会公益的生态内在要求对土地的开发和利用行为进行新的约束。这是我们构建土地生态价值法律实现机制的出发点。

在制度和规范层面上，法律机制和其他机制如经济、政治、文化、道德等机制最大的不同点是法律机制通过法律权利和义务、权力和职责体系的构造，并将其在不同主体之间进行分配来取得利益诉求的平衡。在法律主体违背相应义务或怠于行使权利(力)时，通过启动法律机制中的责任追究机制使得利益得到矫正、正义得以实现。在法律机制的塑造中，要遵循两条基本的建构路径：一是公权路径——以政府权力为中心的法律实现机制；二是私权路径——以市民社会权利为中心的法律实现机制。土地生态价值的公权实现机制，主要是通过政府的土地管理权的生态化拓展来实现。为此。应强化政府对土地开发利用、土地市场运转中的关涉生态保护的干预权如生态战略意义上的土地规划、土地用途生态管制和房地产开发生态监控等，强化政府在土地开发利用中土地生态系统维护职责。这种政府职能的转变也是在“两型社会”的背景下政府土地管理职能的生态化转向。另外，在努力通过对行政管理权进行生态化拓展以塑造土地生态价值实现的公法机制的同时。必须高度重视从市场私权角度来塑造相应的法律实现机制。具体来说就是构建合理资源配置模式、物权清晰和流转程序明朗的私权实现机制。我国土地利用、房地产开发过程中出现“生态防线”频频失控的状态。不能说不与我国民间社会的私权参与不够充分有密切关联。在土地私权体制的构建上。要体现私权对公权的牵制，也要充分反映现代私权制度在土地生态问题上的考量与转变。私权运转机制构建重点是在建立物权清晰的土地权利基础上，以推动土地使用权利用为核心。建立完整、多层次的土地市场体系。针对农村集体土地，进一步明确产权边界，构建农村土地使用权流转市场的法律体系；针对城市国有土地，在土地流转中明确土地产权中的生态价值，改变土地市场价格的评估体系等。

结语

本文就土地的经济价值和生态价值的平衡进行探讨，期望能在土地的开发和利用中引入生态变量的约束，最终在土地立法上得以确认。需要强调的是，土地的生态价值和经济价值对应的利益诉求都有合理性和“合法性”，两者不是非此即彼的关系。而是在“可持续发展”的维度下可以相互包容的。当然。土地生态价值的法律实现和法律制度的构建本身就是一个庞大的工程，本文仅从机制构建的基本路径上进行初步探索，很多问题有待更深入的研究。

责任编辑梅瑞祥