解决机关事业单位养老保险基金收支平衡问题的几点思考

林文川

一、 机关事业单位养老保险现状令人担忧

据有关数据显示,截止2009年6月底,福建省34个县市当期基金收不抵支,特别是执行机关事业养老保险参保的基金收不抵支的情况更为严重,缺口达4.4亿元,其中漳州市当期基金收不抵支399万元。而在上述全省当期基金出现收支缺口的34个县市中,漳州市占5个。业务统计分析报告还显示,漳州市统筹基金支撑能力逐年减弱,收支失衡成为影响漳州市机关事业单位养老保险制度良性运行的最突出问题。

目前,漳州市机关事业单位养老保险实行县级统筹。在全市按统筹区成立的12个机关事业单位养老保险经办机构中,实行全员参保的有4个,东山县开展养老保险的范围是机关合同制工人和差额及自收自支事业单位养老保险,其他七个经办机构开展养老保险的范围是差额和自收自支事业单位全员养老保险。截止2009年6月30日底,全市按机关事业单位社保制度参保的在职人数63522人,离退休支付人数23402人,供养比为2.71∶1。

二、收支失衡的根源在于现行制度存在矛盾和缺陷

造成漳州市养老保险基金收支失衡的原因是多方面的,但其根本原因则是现行制度自身矛盾和缺陷所致。

现行机关事业养老保险制度和政策不尽完善。主要表现在以下三个方面:一是待遇与缴费不挂钩。这是现行制度上存在的主要缺陷。职工在退休时将本人在职时最后一个月的工资额作为基数,按工龄的长短分档打折计算出应计发的退休金发放标准。这样,就使得部分参保人员认为多缴少缴一个样,早缴晚缴一个样,缴与不缴一个样,参保越早就越吃亏,不但影响了职工参保缴费的积极性,有的还公开提出退保和停保,严重挫伤了参保者的积极性,使征缴工作的难度也越来越大。二是养老替代率过高。统计资料显示,漳州市机关事业单位养老保险替代率已从2008年上半年的93%上升到2009年上半年的99%。三是统筹层次低,抗风险能力弱。目前机关事业单位养老保险以县级为单位统筹,各地的统筹政策和标准存在较大差异,养老保险基金自求平衡,基金缺口由各当地政府兜底,上级没有转移支付补贴资金。这种统筹层次过低的现状使养老保险的调节功能难以发挥,尤其是一些经济欠发达、财政收入低的落后山区县,几乎无养老金的积累,根本谈不上抵抗风险。

在职缴费人员与离退休人员供养比例严重失调。近几年来,漳州市离退休人员的增长速度远远高于在职缴费人员的增长速度。2009年上半年参保离退休人员达到23402人,一年间退休人数增加了5.03%,而同期在职缴费人数从72098人减少到63926人,降低了11.33 %,养老保险负担系数呈逐年增大趋势。

养老保险基金征收和基础管理存在局限。主要表现在以下三个方面:一是缴费基数核定不实。漳政办〔2003〕61号文规定,机关事业单位养老保险缴费基数的核定口径,以参保单位在职职工工资总额作为缴费基数,参保个人缴费基数最低不得低于本人档案工资。也就是说,当年度工资总额低于本人档案工资总额的,应按档案工资总额申报缴费基数。而有些地方是按基本工资核定的,许多补贴项目和加发工资没有纳入缴费基数,导致缴费基数偏低。另一方面,由于养老待遇没有与缴费挂钩,单位也普遍存在少报、漏报缴费基数现象。二是缴费比例已无上调空间。目前漳州市12个机关事业单位养老保险经办机构单位征缴比例最低的为25%,高的达到32%,目前再无上调空间,只能按照“分灶吃饭“的原则,由县、市、区政府财政实行收支缺口兜底。由于 “收”是弹性的,“支”则是刚性的,因此近年来收支失衡明显加剧。三是欠费现象普遍存在。由于单位经济困难、经费紧张、财政预算不足等原因,全市特别是乡镇欠费严重,直接削弱了养老金的支付能力。

退休人员养老金支付水平和支出规模逐年俱增。统计分析报告显示,漳州市执行机关事业单位养老保险制度待遇支出规模2008年上半年为19538万元,2009年上半年是24908万元,一年间增加支出5370万元。主要因素:一是人口老龄化导致退休人员快速增长。二是养老保险待遇水平增长幅度大。三是支付口径过宽,一些地方把本应该由单位支付的津补贴也列入基金支付项目。

三、 解决收支失衡问题的对策在于深化改革和强化管理

解决收支失衡问题的对策,基层养老保险经办机构可以作为的空间十分有限,无非从开源节流和强化基金管理等方面入手,而要从根本上解决问题,仍然是继续深化改革。

加快立法进程,尽快出台事业单位养老保险制度改革总体方案。国家应尽快制定出台《社会保险法》等相关法律法规,将机关事业单位养老保险统一纳入到社会保险法律的规范之下,从法律上解决机关事业单位社会保险的有关问题。同时,国务院应在全国试点的基础上,尽快出台统一的事业单位养老保险制度改革方案,不能让“一地一策”现象长期并存。2008年2月,国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理服务等。一年多时间过去了,据说五省市的试点工作并不顺利,《事业单位养老保险制度改革方案》更是成了公众热议的焦点。我们认为,尽管试点城市的改革遇到了一些困难,但是《试点方案》确定的改革方向、原则和内容是正确的,应该继续推进,并尽快在全国范畴内推开。只有坚持改革,才能化解一些地方举步维艰、进退两难的尴尬局面,只有坚持改革,才能从制度上根本化解机关事业单位养老保险收支失衡的问题。

进一步完善养老基金的征收稽查机制,确保养老保险基金应收尽收。从近几年漳州市社会保险征缴实际情况来看,做好征缴工作是养老保险基金增收的有效途径,应坚定不移地继续深入推进养老保险征收稽查工作。首先要完善机关事业单位缴费基数申报制度,实行养老保险缴费基数与住房公积金基数挂钩的办法。由于住房公积金基数与单位给个人的住房补助有关,其缴费基数大就个人得利多,将养老保险基数与住房公积金基数挂钩,可以缓解缴费基数审核难、工作量大的问题,杜绝少报缴费基数的问题。其次要建立养老保险稽核监察联动机制。即社会保险经办机构和劳动监察机构定期开展社会保险稽核监察行动,行动对象重点针对欠费单位和漏报缴费基数的用人单位。通过社会保险稽核和劳动监察机构之间的联合行动,进一步规范用人单位社会保险参保和缴费行为,加强信息沟通,形成基金征收合力,确保社会保险费应核尽核和应收尽收。

规范基本养老金支付口径,严格控制养老基金支出。一是要严把退休关。严格控制提前退休,减缓退休人数的过快增加。二是要规范支付口径。在现行制度下,各地应严格执行省劳动保障厅、省财政厅《关于机关事业单位养老保险缴费基数及养老金支付项目调整有关问题的通知》(闽劳社〔2001〕73号)规定的基本养老金支付范围,不宜继续扩大地方性补贴支付范围,对过去纳入的不当支付项目,要按有关文件规定进行清理,应由原单位支付的津贴和补贴,不得继续列入养老保险统筹基金支付。三是加强退休人员享受养老保险待遇资格认证管理工作。建立举报冒领骗领养老保险待遇奖励制度,加大追查冒领领骗养老金的力度,减少养老保险基金的跑漏流失。

强化基金监管,建立健全养老保险基金支付风险预测预警机制。笔者认为,当前机关事业单位养老保险基金收支失衡问题必须引起各级党委和政府领导的高度重视,尤其是在当前国家还没有出台总体改革方案,地方基金缺口没有纳入中央转移支付的情况下,及时建立风险预测预警机制显得特别重要。具体来说,有两件工作要做:一是要开展养老保险精算工作。养老保险精算是各级养老保险经办机构必不可少的基础工作,主要起着对支付危险因素进行评价和风险管理的作用。因此,各级养老保险经办机构需要在现行养老保险模式原则的基础上,在调查研究和核对有关参保、死亡、退休人数、工资增长率等基础资料上,试算出每年共济部分养老保险收费率以及个人账户的记账利率,对未来的退休待遇进行评估,对总体风险、收支平衡能力进行综合评价。二要建立养老保险基金支付风险预警报告制度。各县(市、区)养老保险经办机构要有效预防基金运行风险,必须有效的基金风险预警方案。建议按照惯例建立养老保险“三色”预警机制,即以基金风险主要指标——“可支付月数”作为衡量标准,用“红、橙、黄”三色分别表示当前基金积累可静态支付月数为不足3个月、4～8个月、9～12个月,当基金积累到达临界点时,规定必须每两个月、每季度或每半年度向当地政府及上级部门报告分析基金运行情况,便于及时掌握发展动态,积极启动应急对策,合理调配资金,防范支付风险。

提升统筹层次,统一机关事业单位养老保险政策。统筹层次的高低与养老保险基金支撑能力的大小成正比。实行更高层次的统筹,是一种解决机关事业养老保险基金收不抵支的有效手段。目前漳州市机关事业养老保险统筹体制实行县级统筹、本级财政平衡收支的制度。这种制度统筹范围小、层次低、基金管理分散、收益率低、抗风险能力弱。根据现行财政管理体制和各县(市)区之间财力上的差异,建议考虑在适当时间实行省级统筹,提升统筹层次以增强养老基金的抗风险能力。从长远来看,这是大势所趋。只有通过省级统筹,才能实现从现收现付制过渡到基金积累制,改变目前机关事业单位养老保险统筹层次低、调剂范围小、抵御风险能力弱的现状。也只有这样,才能逐步积累基金,应对老龄化高峰来临时沉重的养老负担,增强机关事业单位养老保险制度的可持续性。

(作者单位: 漳州市机关事业单位社会保险中心)