新型农村养老保险：改革正当时

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最近,国务院常务会议研究部署开展新型农村社会养老保险工作,会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,是党的十七大提出的改善民生的重要目标,也是今年以来国家出台的一系列扩大内需、加大投资的重点。

世界老年人口大国,“老有所养”任务艰巨

实现“老有所养”,不仅关系到我国亿万老年人的切身利益,更是我国建设小康社会和构建社会主义和谐社会的关键所在。我国是世界第一老年人口大国,早在2007年,60岁及以上人口已达1.53亿,占全国总人口11.6%,占全球老年人口1/5。目前,应对人口老龄化是当今世界许多国家普遍面临的重大课题,我国任务艰巨,时间紧迫。随着人口老龄化的不断加速,直到本世纪中叶,我国始终都将是世界上老年人口数量最多的国家。

此外,从时间上看,国际上为应对严重的人口老龄化所提供的较完备养老保障和服务,需要20至30年的累积和准备时间。而我们现在还可以利用的我国劳动年龄人口充裕,被抚养人口比重较低的“人口机会窗口”,自20世纪90年代开启后到本世纪30年代即将关闭,这就是说留给我们的只剩下今后20多年这样一段既宝贵又紧迫的时间了。近年来,我国养老事业获得了显著进展,但仍严重滞后于经济社会发展,远不能满足广大群众的迫切需求,成为当前加快推进我国社会保障体系建设亟待解决的难题。

首先,我国养老保障发展滞后,特别是在广大农村基本尚未覆盖。近年来,一些地区虽然纷纷试点新型农村社会养老保险,但覆盖范围小、保障人群少、统筹能力差、风险化解能力低,特别是对于老年农民的参保,或是要求他们补足应缴费用而使得大多数人难以承担,或是要政府在缴费和发放两头给农民大量补贴而使多数地方财政难以支持。因而,到2007年底,在全国1亿多农村老年人口中,只有392万人领取了农村养老保险所支付的养老金。正是在这种情况下,近年我国一些地区对实行农民养老津贴进行了有益的探索。在经济较发达的地方,补贴起始年龄多在65岁至80岁,补贴金额多在全年300元至1000多元。待若干年后它们就将与同时启动的农村养老保险实现对接。

其次,我国城乡机构养老服务缺口很大,多数生活不能自理的老年人特别是农村“五保”和城市“三无”老人的养老照料、护理等服务需求难以得到满足。据调查,我国老年人口中丧失基本生活自理能力(在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中至少有一项缺损,必须严重依赖他人)需要和愿意入住养老机构的至少占5%,即760多万,其中农村530多万,城市230多万。但目前我国全部养老机构床位只有不到213万张,缺口550多万张,其中农村缺350多万张,城市缺近200万张。我国现今养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.4%,既远低于发达国家的5%～7%,也落后于一些发展中国家的2%～3%的水平。我国养老机构不仅整体数量不足、床位紧缺,而且还缺乏为老年照料和护理等服务所必需的专门设施和人员。

统筹协调,将“老有所养”落到实处

从养老保障看,目前城市对现有的养老保险制度加以改革和完善,再通过建立一老一小居民和未就业居民的养老保险,即可基本实现养老保障的广覆盖。但在农村,虽然已初步形成了由个人缴费、集体补助、政府补贴相结合建立新型农村社会养老保险的思路,但仍存在很多问题,最突出的是老年农民参保缴费和待遇问题。为解决这个问题,现根据各地实践有益经验,建议由中央和地方财政筹资,向全国农村未参加任何社会保障的年龄在70岁及以上的农民发放养老补贴,每月50元,全年600元,对农民养老所需基本费用予以补助。农村55岁以下农民应一律参加新农保,政府和集体可按不同情况予以缴费补助和补贴。对于农村55岁至69岁农民,根据其个人缴费能力和愿望,既可选择参加新农保,到给付年龄时领取养老金,也可选择参加养老补贴,到70岁便可领取。养老补贴发放的最长年限为15年,届时全体农民都将被新农保所覆盖。上述以新农保为主,以养老补贴为辅,把两者结合并最终对接于新农保的做法,可以尽快实现农村养老保障的广覆盖,同时也完全具有实现的可能性。

改革开放以来,农村经济社会发展有了明显进步,年轻农民外出打工收入不断增加。同时农村依靠养儿防老的模式遇到挑战,“空巢家庭”、“老年村”问题开始出现。从农村人口与社会发展情况看,农村人口老龄化快于城镇,农民的养老保障需求日益迫切。农村养老制度的建立,可以从制度上保证城市化过程中农村人口向城市的有序转移,减少社会震荡成本;子女与养老分离,可以减轻子女的经济负担,也有利于农村计划生育工作的开展。以前养儿防老是家庭责任;政府的一些救济和帮助,是政府责任;社会也有一些养老保险,是社会责任。现在新型农村社会养老保险制度把三者整合在一起,个人、集体、政府共同承担养老责任。受经济条件的制约和发展城市经济的冲动,过去我国对农民养老基本没有正面承担责任,传统的自给自顾式养老在农村依然占主导地位。市场经济改革动摇了农村的社会结构,更带来了支撑、甚至鼓励这种结构变迁的经济基础。经过几十年的持续高速增长,我国经济总量今非昔比,已成为世界第三大经济体;国家公共财政收入近几年更是以高于GDP的速度增长,公共财政投入社会保障的能力增强。随着农民人均现金收入近年来的不断提高,基本具备了参保缴费能力,为农村养老保险制度的开展创造了条件。全国60岁以上的人口约1.5亿,其中农村人口占到1亿左右。如果财政给60岁以上的农村老人每人每月提供60元的基础养老金,一个人一年是720元,全国1亿农村老年人口是720亿元,相当于2008年中央财政支出的2%。养老保险是一种“准公共物品”,政府理应对农村社会保险给予一定的财政补贴,承担社会保险的运行成本;解决个人及家庭所不能够解决的问题,实现个人和家庭无法企及的个人和社会总福利的改善、提高。用2%的中央财政支出支持建立低水平、广覆盖的农村社会养老保险制度,无论从哪个方面讲都是值得的。

新农保:功在当代,利在千秋

建立农村社会养老保险制度,符合当前世界发展潮流和市场经济国家的运行轨迹。从世界各国的一般情况看,农民社会养老保险制度建设落后于其他群体的养老制度。各国在工业化、城市化过程中,普遍面临农村劳动力大量向城市转移、农村人口老龄化程度高于城市、传统的家庭养老保障难以为继、农民面临老年贫困等多方面的问题,需要通过社会养老保险化解农民的老年生活风险。社会保险模式是农村养老保险制度的主流模式。德国、日本、美国、韩国等国家均采取这种模式,为农民建立了养老保险制度。农民缴纳养老保险费,公共财政在筹资上给予资助甚至保底。日本还把农村养老保险与城市化发展紧密结合起来,二战后为了实现农业现代化、扩大农业生产经营规模,在大力推进城市化的同时,在养老保险政策中实行离农政策,鼓励农民离开土地进入城市,对离开土地的农民支付离土补偿金加权益转让金;在20世纪90年代以后,针对农业人口急剧下降、农业人口老龄化十分严重的情况,采取返农政策,即鼓励农民留在土地上,权益转让金被取消。我国城市化正处于关键时期,农村养老保险改革正当其时。只要我们共同努力,把好事真正办好,“新农保”就一定会成为继取消农业税、推行“新农合”之后,深受广大农民欢迎,利在当代、功在千秋的又一伟大变革。

眼下,在全球金融危机的大背景下,新农保制度也是“保民生、保增长、保稳定”的重要举措。从经济学的角度看,农民一旦有了国家养老的制度保障,就解除了后顾之忧,减少了对未来预期的不确定性,从而可以释放出部分养老储蓄,这对于增强国民信心、拉动消费需求,无疑将产生强大而持久的动力。

事实上,实行农民普惠式养老,绝不仅仅是一个国家财力问题,更是一个执政理念问题。在现代社会,社会养老保障被视为一种基本人权和国家福利,是社会文明进步的重要标志。应该说,一项社会福利制度,只有实现了普惠化、均等化,才真正具备了社会福利的基本内涵。一个“以人为本”的政府,最关注的不应是国家的财富增长,而是人的生存权利,人的全面发展。在这种意义上,新农保制度的推行,必将成为现代中国迈向文明富强的新起点。